史春玉

在對(duì)城市貧困社區(qū)的治理過程中，究竟應(yīng)該以特定公民個(gè)體還是應(yīng)該以特定地區(qū)為基本治理對(duì)象，是半個(gè)多世紀(jì)以來在歐美國(guó)家長(zhǎng)盛不衰的議題。政府究竟是應(yīng)該給予窮人足夠的手段幫助他們離開日益惡化的社區(qū)，還是應(yīng)該嘗試加強(qiáng)貧困社區(qū)建設(shè)，改善社區(qū)品質(zhì)，這也不是一個(gè)容易回答的問題。以個(gè)人為單位的治理策略，即“人本治理”(people－based)模式，旨在消減個(gè)體貧困提高其流動(dòng)機(jī)會(huì)以幫助這些貧困個(gè)體獲得更好的生活;以地點(diǎn)為單位的治理策略，即“在地治理”(place－based)模式，其治理對(duì)象通常是特定的社區(qū)、地點(diǎn)，具體目標(biāo)是進(jìn)行地方建設(shè)，消除根深蒂固的地方貧困。本文謹(jǐn)以法國(guó)邊緣社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)為例，討論在對(duì)城市貧困地區(qū)和人口進(jìn)行治理過程中“在地治理”模式的實(shí)踐困境與問題，同時(shí)對(duì)“在地治理”與“人本治理”模式在學(xué)界的二元對(duì)立爭(zhēng)論進(jìn)行介紹和分析。

一、邊緣社區(qū)的“在地治理”模式

(一)“在地治理”模式及其反對(duì)者的批評(píng)

就經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐而言，“在地治理”與“人本治理”均有古老的歷史，在中國(guó)古代社會(huì)就存在針對(duì)貧困地區(qū)建設(shè)和貧困人口援助的政府組織移民與城市流民分流政策;①丁鼎，王明華:《中國(guó)古代移民論述》，《安徽師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，1997年第4期。但就理論研究層面而言，它們是伴隨著西方1960年代公民平權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起而成為重要研究議題的。早期，“在地治理”主要是針對(duì)貧民窟住房、基礎(chǔ)設(shè)施等物理空間的改造，后來隨著地方自治運(yùn)動(dòng)特別是新公共行政運(yùn)動(dòng)的興起，同時(shí)也迫于治理績(jī)效及“人本治理”模式支持者的批評(píng)壓力，“在地治理”無論從實(shí)踐層面還是理論層面都做出了很多的調(diào)整和拓展，如在注重對(duì)貧困社區(qū)物理空間的改造之外，倡導(dǎo)社區(qū)居民參與，培育社區(qū)的人力資本和自我發(fā)展能力等。但基于各國(guó)歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)情形，“在地治理”的內(nèi)源性發(fā)展策略從現(xiàn)實(shí)執(zhí)行效果來看并不是十分理想。由此也使“人本治理”與“在地治理”各自支持者之間的論爭(zhēng)經(jīng)久不衰。

“人本治理”策略的支持者認(rèn)為“在地治理”策略的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其所帶來的收益，是一種笨拙的策略，既不經(jīng)濟(jì)也不具有生產(chǎn)力，②Winnick Louis.“Place Prosperity Versus People Prosperity:Welfare Considerations in Geographic Redistribution of Economic Activity”.Essays in Urban Land Economics in Honor of the Sixty － Fifth Birthday of Leo Grebler，University of California Real Estate Research Program，1966，p.273.主張應(yīng)該盡可能地避免使用“在地治理”。因?yàn)樵摬呗砸缘攸c(diǎn)為治理單位，容易導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，達(dá)不到預(yù)期的效果，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的受益者往往是土地持有者、投資企業(yè)甚至是地方政府，而貧困居民則可能會(huì)承擔(dān)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)復(fù)興所帶來的房?jī)r(jià)和物價(jià)上漲的代價(jià)，與此同時(shí)，他們未必就能享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入增長(zhǎng)。③Nestor M.D，“Reconciling People and Place in Housing and Community Development Policy Essay”，Georgetown Journal on Poverty Law＆Policy，Vol 16，No.1(2009)，Available at:http://ir.lawnet.fordham.edu/faculty_scholarship/150，最后咨詢時(shí)間，2015 －04 －30.相反，“人本治理”模式能夠超越地域局限，以個(gè)體的特定需求為目標(biāo)，是一種相對(duì)有效的可取做法，可以幫助貧困地區(qū)的居民遷移到能夠給他們帶來更多人生機(jī)會(huì)的地區(qū)。

此外，“人本治理”模式的支持者認(rèn)為，全球化和城市化的發(fā)展在很大程度上改變了人口流動(dòng)特征，公民的個(gè)人流動(dòng)選擇更加自由，對(duì)特定地區(qū)的依賴越來越小。④Friedman Thomas，The World is Flat:A Brief History of the Twenty － first Century，New York:Farrar，Straus and Giroux，2005，pp.158 －159.因此，城市決策者應(yīng)該通過提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和便利設(shè)施來吸引自由流動(dòng)的居民，給予貧困居民直接物質(zhì)援助，幫助他們搬遷到居住環(huán)境較好的社區(qū)，使其能夠享受到更好的醫(yī)療、入學(xué)、就業(yè)等方面的服務(wù)。⑤Glaeser Edward，Triumph of the City，New York:Penguin Press，2012，p.21.

路易斯·維尼克(Louis Winnick)可能是第一個(gè)從手段和結(jié)果角度分析“在地治理”與“人本治理”兩種不同模式的學(xué)者。在他1966年發(fā)表的《地區(qū)的繁榮還是人民的繁榮》一文中，維尼克反對(duì)“在地治理”模式，認(rèn)為從總體上而言該治理策略并不能增加當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)、商業(yè)和住房機(jī)會(huì)，并且這種策略是“笨拙的，成本高的，通常是不平等的”。⑥Ibid.他對(duì)“在地治理”模式的反對(duì)理由近年被愛德華·格萊澤(Edward Glaeser)發(fā)展，后者被廣泛閱讀并帶來爭(zhēng)議的代表文章有《政府該重建新奧爾良還是該給居民開支票就?》⑦Glaeser Edward，“Should the Government Rebuild New Orleans，Or Just Give Residents Checks?”The Economics’Voice ，Vol.2，No.4(2005)，pp.25 －31.，《布法羅還能回來嗎》。⑧Glaeser Edward，“Can Buffalo ever come back?”City Journal，Autumn，2007，Available at:http://www.city － journal.org/html/17_4_buffalo_ny.html，最后咨詢?nèi)掌?2014年12月26日。簡(jiǎn)而言之，上述幾位學(xué)者都支持“人本治理”策略，主張通過對(duì)公民個(gè)體直接物質(zhì)援助的形式如開住房支票等方式幫助他們離開貧困社區(qū)。

(二)支持者對(duì)“在地治理”模式的辯護(hù)

“在地治理”模式的支持者認(rèn)為，貧困是呈空間性分布的，很多低收入家庭通常都是集中居住。這些貧困居民所面臨的首組系列問題是個(gè)人資源的缺乏，如工作技能、工作機(jī)會(huì)、便宜的公共交通、可承擔(dān)的房租/房貸等。同時(shí)，貧困地區(qū)通常也面臨著空間性公共物品提供不足的問題，包括基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、教育落后、治安惡化等外部性問題。①Crane Randall＆ Manville Michael.“People or Place?Revisiting the Who Versus Where of Urban Development”.Draft Working Paper.Cambridge，MA:Lincoln Institute of Land Policy，July 2008.這些現(xiàn)象在貧困地區(qū)非常普遍且根深蒂固，不是簡(jiǎn)單地給予貧困者金錢援助或者將貧困居民遷走就可以解決問題的。并且，以遷移政策為主的“人本治理”策略也并不總是成功的，因?yàn)橛袝r(shí)住在貧困地區(qū)的居民并不一定就能離開(因?yàn)楦辉Ｉ鐓^(qū)不肯接受移民人口)，或者他們自己不愿意離開(因?yàn)槟抢镉兴麄兊纳缃痪W(wǎng)絡(luò)以及對(duì)居住地區(qū)的情感)。②Turner M.Austin ＆ Briggs Xavier，“Assisted Housing Mobility and the Success of Low － Income Minority Families:Lessons for Policy，Practice，and Future Research”，Urban Institute Metropolitan Housing and Communities Center Brief，March 2008.因此，如果說貧困是呈空間性分布的，且又在短期內(nèi)無法大面積消除的話，政策制定者就應(yīng)該給予“在地治理”模式一席之地，至少是政策選擇方面，如加大對(duì)貧困社區(qū)的學(xué)校教育、社會(huì)治安、基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的投入度。

哈佛大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授羅伯特·桑普森教授指出，“人本治理”策略把貧困人口看作是孤立的個(gè)體，忽略不計(jì)他們所生活的地理空間背景，認(rèn)為將一個(gè)人從壞的社區(qū)遷徙到好的社區(qū)可以在很大程度上改善個(gè)人的生活境況和機(jī)遇。但實(shí)際上除了個(gè)別案例之外，居住社區(qū)的變化非但不能改變個(gè)人的人生機(jī)會(huì)，這些居民還把他們自己的社會(huì)問題帶到新社區(qū)里去，導(dǎo)致犯罪活動(dòng)在整個(gè)城市的擴(kuò)散。③Sampson Robert，Great American City，Chicago:University Of Chicago Press，2012，pp.261 －262.此外，“人本治理”策略把社區(qū)看作是靜止穩(wěn)定的，但實(shí)際上移民運(yùn)動(dòng)則可能動(dòng)搖接納社區(qū)的既有秩序和人口結(jié)構(gòu)。桑普森調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一個(gè)社區(qū)黑人人口的增加會(huì)導(dǎo)致白人和拉丁裔人口遷出該社區(qū)。結(jié)果，遷移到新社區(qū)的貧窮黑人希望在那里得到一種更好的生活，但很快發(fā)現(xiàn)他們的到來使新社區(qū)變成了和他們離開社區(qū)近似的樣子。

在2012年出版的《美國(guó)美好城市》一書中，桑普森教授以大樣本數(shù)據(jù)調(diào)查為支撐，證明公民個(gè)人流動(dòng)選擇和其原來成長(zhǎng)生活的地方有緊密的聯(lián)系并且受制于這個(gè)因素，貧困居民的遷移選擇往往是那些和他原居住環(huán)境相類似的社區(qū)，如種族隔離嚴(yán)重、各種不利條件高度集中等。所以，桑普森認(rèn)為，通過提高個(gè)體流動(dòng)性和個(gè)人選擇機(jī)會(huì)的治理策略注定是失敗的，在某種程度上，社區(qū)選擇居民而不是居民選擇社區(qū)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，以社區(qū)建設(shè)為政策目標(biāo)的“在地治理”模式比以提高個(gè)體的流動(dòng)和選擇機(jī)會(huì)的“人本治理”模式更有效。④Ibid.p.327.

盡管邊緣社區(qū)治理在策略模式選擇問題上存在著理論上的巨大爭(zhēng)議，但從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看，很少有國(guó)家采取單一的治理形式，它們總是要么以“在地治理”為主，輔助以“人本治理”，或者相反。從經(jīng)驗(yàn)來看，歐洲國(guó)家在邊緣社區(qū)脫貧問題上一般傾向于采用“在地治理”模式，法國(guó)尤其被視作典型。

二、法國(guó)城市邊緣社區(qū)的“在地治理”模式

(一)邊緣社區(qū)形成背景——不當(dāng)?shù)某鞘幸?guī)劃與移民政策

邊緣社區(qū)，法國(guó)官方文件與媒體一般稱之為“Quartier sensible”，直譯為“敏感社區(qū)”。法國(guó)政府之所以采用“敏感社區(qū)”這個(gè)概念，而不是“貧民社區(qū)”、“貧困社區(qū)”等概念來命名這些事實(shí)上的貧困地區(qū)，原因有二:一方面是因?yàn)椤懊舾小币辉~是中性詞，不帶任何價(jià)值判斷和意識(shí)形態(tài)色彩，不至于使這些社區(qū)被人為地打上社會(huì)歧視標(biāo)簽，同時(shí)也不會(huì)招致人權(quán)組織的指責(zé)和非議;另一方面因?yàn)檫@些社區(qū)本身的脆弱性，往往是社會(huì)問題易感地區(qū)，是政府政策的晴雨表。但鑒于中文理解的方便，本文仍然采用國(guó)內(nèi)使用比較普遍的“邊緣社區(qū)”這個(gè)概念。

給排水系統(tǒng)是有色金屬礦山企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，給排水系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行是礦山生產(chǎn)穩(wěn)定運(yùn)行的必要條件。合理的方案，不僅能夠提升給排水系統(tǒng)的有效性與可持續(xù)性，還對(duì)礦山環(huán)保、安全等工作都會(huì)產(chǎn)生重要影響。因此設(shè)計(jì)合理、經(jīng)濟(jì)的給排水系統(tǒng)，對(duì)于建設(shè)綠色、節(jié)能礦山有著重要意義。

和英美國(guó)家不同，法國(guó)的邊緣社區(qū)一般位于城市郊區(qū)，社區(qū)人口從幾千人到幾萬人不等，以無業(yè)或半失業(yè)的外國(guó)移民為主，住宅類型一般為整齊劃一的高層樓群，公共服務(wù)設(shè)施匱乏且通常破敗不堪，社會(huì)治安惡劣，通常被其它地區(qū)的居民視作“暴力社區(qū)”或者“法外之地”。法國(guó)目前官方確定的邊緣社區(qū)有751個(gè)，其中717個(gè)位于特大城市，涉及大約450萬居民，相當(dāng)于法國(guó)總?cè)丝诘?.6%①Avenel C.＆Sagot A.“La Politique de la Ville:Repères?”，La Vie des Idées，5 Juin 2013，http://www.laviedesidees.fr/La － politique － de － la－ville－Reperes.html，最后咨詢?nèi)掌冢?015－05－30。(法國(guó)政府主要根據(jù)當(dāng)?shù)厥I(yè)情況、居民平均教育水平、住房條件、犯罪率等指標(biāo)來界定邊緣社區(qū))。法國(guó)城市邊緣社區(qū)的形成固然受城市化自身發(fā)展規(guī)律的影響，即城市高檔社區(qū)與貧民社區(qū)的自然分化，但法國(guó)的情形有其特殊性，它尤其是不當(dāng)?shù)某鞘幸?guī)劃政策與移民政策所致。

二戰(zhàn)后，法國(guó)百?gòu)U待興，在中央集權(quán)政府強(qiáng)有力的推動(dòng)下，法國(guó)從50年代開始進(jìn)入快速的工業(yè)化建設(shè)時(shí)期。這些大中型工業(yè)設(shè)施，一般圍繞大城市郊區(qū)而建。為適應(yīng)工業(yè)化發(fā)展而帶來的就業(yè)人口的快速增加，法國(guó)政府圍繞著這些工業(yè)區(qū)修建了一系列的配備有基本衛(wèi)生設(shè)施的高層簡(jiǎn)易住房群，用來安置在附近工廠工作的工人和管理干部，作為他們?cè)谫?gòu)買自己正式物業(yè)前的短期過渡房。此時(shí)這些社區(qū)的居民以法國(guó)白人為主，外國(guó)移民是少數(shù)，社區(qū)問題主要表現(xiàn)為簡(jiǎn)單的鄰里矛盾問題。70年代初期爆發(fā)的石油經(jīng)濟(jì)危機(jī)結(jié)束了法國(guó)“輝煌三十年”的快速發(fā)展，法國(guó)的工業(yè)受到極大的沖擊，郊區(qū)大量的工廠被迫關(guān)閉，隨之是就業(yè)工人和干部的分流;而得益于同期政府房地產(chǎn)刺激政策，有經(jīng)濟(jì)能力的中產(chǎn)階級(jí)陸續(xù)在市中心購(gòu)置產(chǎn)業(yè)，搬離郊區(qū)，中下階級(jí)及外國(guó)移民則成為經(jīng)濟(jì)危機(jī)首當(dāng)其沖的受害者，被迫滯留在這些社區(qū)。與此同時(shí)，從1974年開始，法國(guó)政府終止原來的勞工移民政策，導(dǎo)致以家庭團(tuán)聚為名義的外國(guó)移民數(shù)量的迅猛增長(zhǎng)，這些以老人、婦女、兒童為主的外國(guó)移民，被安置在那些空置了的高層建筑小區(qū)里。社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著逆轉(zhuǎn)，由原來的以法國(guó)白人中產(chǎn)階級(jí)為主變?yōu)橐灾邢录柏毭耠A層和外國(guó)移民為主，社區(qū)里的種族問題逐步取代鄰里問題成為突出問題，且越來越嚴(yán)重。②Dossier Ressource de l’ORIV，La Politique de la Ville en France:Fondments，Evolutions et Enjeux，Aoùt 2009.法國(guó)從政府到社會(huì)都開始擔(dān)心這些社區(qū)，會(huì)不會(huì)變成美國(guó)那樣的“黑人暴力社區(qū)”(《Gettos Noirs》)?會(huì)不會(huì)變成城市的毒瘤，影響整個(gè)城市的秩序和穩(wěn)定?法國(guó)的邊緣社區(qū)治理政策就是在這樣一個(gè)背景下被提上議事日程的，主要是為了預(yù)防和阻止“城市暴力”。③Blanc Maurice，“La Politique de la Ville，Une Exception Fran Caise”Espaces et sociétés，No.128 － 129(2007)，p.72.

需要指出的是，盡管法國(guó)政府對(duì)邊緣社區(qū)問題意識(shí)較早，治理行動(dòng)也比較迅速，但邊緣社區(qū)問題歸根結(jié)底在很大程度上是法國(guó)政府自身不當(dāng)?shù)某鞘幸?guī)劃與移民政策種下的苦果:首先，經(jīng)驗(yàn)證明，在人口流動(dòng)性極強(qiáng)的現(xiàn)代城市社會(huì)，高層建筑群型居民社區(qū)看似可以將居民集中管理，但實(shí)際上是把本來已經(jīng)原子化了的居民家庭再次隔離成一個(gè)個(gè)從外部很難和其建立聯(lián)系的堡壘，其內(nèi)部居民之間也很難建立起一種密切關(guān)系，這無論是對(duì)城市治安和秩序的管理，還是對(duì)社區(qū)的組織動(dòng)員和集體行動(dòng)，都極其不利;其次，70、80年代左派執(zhí)政期間對(duì)以家庭團(tuán)聚為名的移民現(xiàn)象放任自流，導(dǎo)致不具勞動(dòng)能力或者勞動(dòng)技能偏低的外國(guó)移民大量涌入法國(guó)，入境之后，這些移民又被集中安置在已經(jīng)邊緣化了的城市郊區(qū)，從而人為地導(dǎo)致了貧困人口的規(guī)模性集中，而貧困邊緣社區(qū)一旦形成，將很難治理。法國(guó)40年來對(duì)邊緣社區(qū)的艱難治理歷史也證明了這個(gè)問題。

(二)法國(guó)“在地治理”模式的歷史發(fā)展

西方國(guó)家中最早將邊緣社區(qū)問題治理提上正式議程并制定出一系列嚴(yán)肅的施政計(jì)劃的國(guó)家，要數(shù)法國(guó)、美國(guó)和荷蘭;但和其它兩國(guó)相比，法國(guó)的政策最具有持續(xù)性:無論是何種政黨上臺(tái)執(zhí)政，都把改善邊緣社區(qū)的住房、教育、治安條件，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治作為主要施政內(nèi)容;在治理策略上，左、右派政黨在施政側(cè)重點(diǎn)上可能會(huì)有所區(qū)別，如左派政黨更注重社區(qū)民生保障問題，而右派政黨更注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治安問題，但基本上每一屆政府都采取“在地治理”策略，不同政策相互之間都有一定的繼承性，每一期新的政策的發(fā)起都是意欲對(duì)前期政策的矯正和完善，從來沒有像美國(guó)那樣，在“在地治理”與“人本治理”策略之間反復(fù)搖擺。④Nestor M.D，Reconciling People…art.cit.

法國(guó)邊緣社區(qū)治理運(yùn)動(dòng)由左派發(fā)起，正式始于1977年的《住房與社會(huì)生活計(jì)劃》(HVS)。法國(guó)在1977－1995年間基本上由左派掌舵。早期的政策局限于社區(qū)物理空間的改造，如改善社區(qū)的住房條件，完善當(dāng)?shù)氐墓苍O(shè)施，目標(biāo)是在空間面貌上改變這些社區(qū)的邊緣化/貧民窟形象，將邊緣社區(qū)去污名化。80年代初密特朗執(zhí)政以后，將邊緣社區(qū)治理作為國(guó)家的首要問題來抓，這一時(shí)期政府在政策目標(biāo)上主要是社會(huì)平權(quán)和地方自治。在密特朗政府的推動(dòng)之下，法國(guó)邊緣社區(qū)進(jìn)入制度化治理階段:中央主管部門“城市部”(Ministere des villes)、特別財(cái)政援助部門“城市社會(huì)基金會(huì)”(FSU)、政策執(zhí)行績(jī)效評(píng)估部門“城市政策評(píng)估委員會(huì)”等專門性部門的成立，《城市指導(dǎo)法》(1991)的出臺(tái)，都是中央政府立志大力改造邊緣社區(qū)的表現(xiàn)。其中《城市指導(dǎo)法》具有歷史開創(chuàng)性的改革亮點(diǎn)是特別強(qiáng)調(diào)社區(qū)改造過程中應(yīng)充分保障居民參與的權(quán)利。此外，從1993年開始，法國(guó)實(shí)行“城市合同”制(contrat de ville)，成為邊緣社區(qū)的主要治理工具:針對(duì)邊緣社區(qū)的住房、環(huán)境、教育、交通、安全、文化、體育設(shè)施及其它公共服務(wù)和設(shè)施的提供與建設(shè)問題，中央、地方政府和各社會(huì)企業(yè)、組織共同簽訂一份為期三年可續(xù)簽的協(xié)作合同，中央建立“城市發(fā)展部委聯(lián)合基金委”(FIV)，基于“城市合同”對(duì)各邊緣社區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)財(cái)政援助。

九十年代中期右派政治人物希拉克執(zhí)政以后，法國(guó)政府對(duì)邊緣社區(qū)的治理策略有所調(diào)整，治理重點(diǎn)放在改善社區(qū)公共服務(wù)，社區(qū)治安和社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。1996年，法國(guó)在530個(gè)邊緣社區(qū)中劃出100個(gè)社區(qū)為城市經(jīng)濟(jì)特區(qū)(ZFU)，試圖通過繁榮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的辦法來消減貧困和其它社會(huì)問題。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的執(zhí)政者看來，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)可以擴(kuò)大社區(qū)就業(yè)，而有報(bào)酬的工作是幫助窮人脫離邊緣身份的第一步。

受英國(guó)布萊爾政府1998年發(fā)起的“社區(qū)新政”(New Deal for Communities，NDC)的成功經(jīng)驗(yàn)的啟迪，從2000年開始，法國(guó)的邊緣社區(qū)治理政策發(fā)生了轉(zhuǎn)折性的變化。中央政府空前地加強(qiáng)了對(duì)這些社區(qū)治理的財(cái)政援助和行政干預(yù)，以至于觀察者認(rèn)為邊緣社區(qū)治理進(jìn)入中央集權(quán)年代。①Epstein R.“L’Evaluation en Développement Retour sur Vingt ans D’évaluation de la Politique de la Ville”，in Bouquet B.Jaeger M.＆ Sainsaulieu I.L’Evaluation，Enjeux Epistémologiques et Sociaux，Paris:Dunod，2006，pp.134 －142.在政策工具上，效仿英國(guó)設(shè)立專門行動(dòng)機(jī)構(gòu)、實(shí)行項(xiàng)目招標(biāo)制，建立項(xiàng)目指標(biāo)控制體系等。國(guó)家回歸社區(qū)治理政策主要表現(xiàn)在:中央政府加大對(duì)邊緣社區(qū)的財(cái)政投入度，中央成立“國(guó)家城市翻新辦事處”(ANRU)統(tǒng)一負(fù)責(zé)財(cái)政撥款分配問題;成立“敏感社區(qū)國(guó)家觀察署”(ONZUS)(2003年)，收回90年代下放下去的政策實(shí)施效果評(píng)估權(quán)，按照統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)就全國(guó)各地新政策下邊緣社區(qū)治理效果進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估。

這一時(shí)期的政策目標(biāo)似乎又回到上個(gè)世紀(jì)70、80年代，以社區(qū)翻新和社會(huì)融合為核心建設(shè)目標(biāo)。2003年，法國(guó)政府出臺(tái)《保訶老法》(la Loi Borloo)，提出《城市翻新國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃》(PNRU)，決定在2004－2013年間投入120億歐元致力于邊緣社區(qū)建設(shè)，并制定詳細(xì)的指標(biāo)。具體說來:第一，政府計(jì)劃在該期間在400個(gè)邊緣社區(qū)投入4億歐元拆除25萬套舊房，修建40萬套廉租房;第二，將原來的城市經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)展到104個(gè)，對(duì)進(jìn)入這些社區(qū)的企業(yè)實(shí)行稅收減免政策;第三，對(duì)這些社區(qū)實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。在經(jīng)歷了2005年的大城市郊區(qū)騷亂事件后，法國(guó)政府對(duì)《保訶老法》的政策內(nèi)容進(jìn)行了部分的反思，國(guó)家政策重心除改造社區(qū)空間面貌外，也增加了社區(qū)內(nèi)突出社會(huì)問題治理內(nèi)容。2007年政府成立“社會(huì)融合和機(jī)會(huì)均等國(guó)家辦事處”，主要是針對(duì)郊區(qū)年輕人的就業(yè)、教育培訓(xùn)等問題;次年，薩科齊政府出臺(tái)《郊區(qū)希望計(jì)劃》(PEB)，該計(jì)劃提出三項(xiàng)重點(diǎn)治理內(nèi)容，即提高教育質(zhì)量，改善社區(qū)治安狀況和交通條件。

(三)治理績(jī)效

其一是關(guān)于政策的公平性和受益者覆蓋率問題，這是法國(guó)本土的政策評(píng)論者對(duì)“在地治理“模式績(jī)效的主要質(zhì)疑之一。國(guó)家以地域特征為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行財(cái)政和政策援助，其它同樣生活在困境之中甚至情況更為惡劣的居民卻因?yàn)椴辉谶吘壣鐓^(qū)居住而享受不了這些政策福利，政策本身是否有失公允?是否會(huì)激起其它地區(qū)貧困居民(如生活境況越來越惡劣的農(nóng)村居民)的不公平感?①Busquet Grégory，Spatial Determinism and Territorial Public Action in France?:Challenges and Evolutions，Journal of Urban and Regional Analysis，Vol.3，No.1(2011)，pp.67 －76.

其二是政策直接效果問題。在2002－2012年間，法國(guó)政府共投入大約450億歐元用于邊緣社區(qū)治理，②Avenel C.＆ Sagot A.“La Politique ...”art.cit.與法國(guó)政府可觀的財(cái)政投入形成鮮明對(duì)比的是邊緣社區(qū)情況的持續(xù)惡化。根據(jù)有限的數(shù)據(jù)，我們分別從失業(yè)率、家庭平均消費(fèi)能力、教育三個(gè)層面來評(píng)估邊緣社區(qū)的治理績(jī)效。數(shù)據(jù)顯示這些社區(qū)的邊緣化情況基本上沒有得到改善，甚至在持續(xù)惡化。③Jean － Luc Le Toqueux，Jacques Moreau，“Les Zones Urbaines Sensible，F(xiàn)orte Progression du Chomage entre 1990 et 1999”，INSEE Premiere，No.835(2002);ONZUS，Rapport annuel de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles，Paris:Secrétaire générale du Comité interministériel des villes，2010.首先，就失業(yè)率情況來比較，1990年，1999年，2003年，2007年，官方公布的全國(guó)平均失業(yè)率分別為 10.8%、12.8%、8.1%、9.2%，而邊緣社區(qū)平均失業(yè)率則為 18.9%、25.4%、17.2%、18.6%，也就是說，17年間，邊緣社區(qū)居民的平均失業(yè)率基本上都保持在全國(guó)平均失業(yè)率的兩倍水平而沒有任何顯著改觀。其中邊緣社區(qū)15－24歲的年輕人的失業(yè)率在1990年、1999 年、2009 年分別高達(dá) 28.5%，39.5%，40%，可見年輕人的就業(yè)情形二十年間呈現(xiàn)持續(xù)惡化態(tài)勢(shì)。與失業(yè)率緊密相關(guān)的是居民消費(fèi)能力和受教育情況。2002年，邊緣社區(qū)家庭的平均消費(fèi)能力是全國(guó)平均水平的58%，2007年，這個(gè)數(shù)字則為56%，換句話說邊緣地區(qū)居民的生活水平五年間不升反降;與此同時(shí)，邊緣社區(qū)的教育水平也并沒有得到改善，越來越多的青少年中學(xué)會(huì)考失敗拿不到文憑:2005年，中學(xué)生的畢業(yè)平均分?jǐn)?shù)為11.7/20，到2009年，平均分則降到9.6/20。④ibid.

第三，邊緣社區(qū)持續(xù)被污名化。從1977年的《住房與社會(huì)生活計(jì)劃》開始，政府一直把邊緣社區(qū)去污名化作為主要目標(biāo)之一，無論是物理空間的美化和改造，還是發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，改善社區(qū)人口比例結(jié)構(gòu)等，其主要目標(biāo)除了是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、幫助邊緣社區(qū)貧困人口脫貧，另一重要目標(biāo)就是通過各種手段消除邊緣社區(qū)的邊緣化社會(huì)特征，提高這些社區(qū)在社會(huì)上的認(rèn)可度。但從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)考察來看，情況并沒有得到明顯改善。多年來政府持續(xù)提高邊緣社區(qū)教師的待遇，但并不能提高這些社區(qū)對(duì)教育工作者的吸引力，每年被迫分配到這些社區(qū)工作的年輕畢業(yè)生總是千方百計(jì)地想法調(diào)離這些社區(qū);而那些年輕的警察，也是盡量避免在這些社區(qū)的工作，迫不得已，則盡量減少在當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)活動(dòng)如減少巡邏次數(shù)或者干脆不去巡邏，因?yàn)樗麄兒ε侣鋯魏髸?huì)被不法分子攻擊。每年夏天七八月份法國(guó)人度假高峰期，外省居民則紛紛口耳相傳:93省的人來了，93省的人來了，言外之意是這群禍害!這群禍害!而位于大巴黎北部郊區(qū)的93省自1977年以來，一直是歷屆政府的重要治理對(duì)象。

部分法國(guó)政策觀察者對(duì)邊緣社區(qū)的可治理性提出疑問。邊緣社區(qū)居民經(jīng)濟(jì)條件得到改善后一般都選擇搬走，而不是像社區(qū)援助者期望的那樣留在社區(qū)幫助其他尚處于貧困中的鄰居脫貧。致富的居民前腳搬走，別的地方經(jīng)濟(jì)更困難的家庭則后腳馬上搬進(jìn)來，⑤Avenel C.＆ Sagot A.“La Politique ...”art.cit.如是循環(huán)，邊緣社區(qū)始終成為貧困人口聚居地。這些社區(qū)就像是一個(gè)可怕的漩渦，把貧困的人口都漩了進(jìn)來，又像是一個(gè)可怕的黑洞，無論國(guó)家投入多少的援助資源，其總體情形都在日益惡化。一些政策觀察者因此提出“人本治理”策略，因?yàn)椤霸诘刂卫怼蹦Ｊ匠杀咎?，法?guó)政府應(yīng)該以貧困人口為直接援助對(duì)象，在對(duì)貧困個(gè)體施以物質(zhì)援助的同時(shí)，對(duì)他們進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)或者施以其它幫助措施，盡可能地創(chuàng)造有利條件和優(yōu)惠政策幫助邊緣社區(qū)居民遷居到其它地方去以分散貧困。①Epstein R.Politique de la Ville:Bilan et(absence de)Perspectives，Economie，No.9(2011)，pp.203 －211.

三、治理成本之外:法國(guó)經(jīng)驗(yàn)的其它問題與爭(zhēng)議

(一)政策目標(biāo)泛化問題

盡管自1977年以來，政府對(duì)邊緣社區(qū)的治理始終圍繞著改造社區(qū)居住環(huán)境、完善社區(qū)公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)現(xiàn)社區(qū)人口結(jié)構(gòu)多樣化等幾個(gè)方面來進(jìn)行，通過這些措施，以圖將邊緣社區(qū)改造為正常社區(qū)，從而在根本上彌減社會(huì)和種族間的不平等。但治理政策在日后逐步推行的過程中，無論是其宏觀性目標(biāo)還是其階段性具體性目標(biāo)，都被日益擴(kuò)大化和復(fù)雜化最終導(dǎo)致模糊化，不可辨認(rèn)與解讀。

從其宏觀目標(biāo)而言，邊緣社區(qū)治理政策在推行過程中，被法國(guó)政府賦予了其它更宏大的目標(biāo)和期望。在70年代政策發(fā)起之時(shí)，邊緣社區(qū)治理就是承擔(dān)著激活“地方民主”的政策實(shí)驗(yàn)任務(wù)的;80年代初法國(guó)開始推行權(quán)力下放行政改革運(yùn)動(dòng)，邊緣社區(qū)就成為中央與地方分權(quán)的政策試驗(yàn)點(diǎn);此后，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起和發(fā)展，90年代法國(guó)政府在前兩項(xiàng)政策目標(biāo)之外，又把對(duì)邊緣社區(qū)的政策作為國(guó)家現(xiàn)代化、公共行政理性化等新的行政模式的先期實(shí)驗(yàn)嘗試。從這個(gè)意義上而言，邊緣社區(qū)治理行動(dòng)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其應(yīng)有之義，成了法國(guó)政府政策試驗(yàn)的“小白鼠”。

就其階段性目標(biāo)而言，邊緣社區(qū)治理對(duì)象、內(nèi)容越來越寬泛。40年間，政府指定的邊緣社區(qū)由最初的50個(gè)擴(kuò)大到今天的751個(gè);對(duì)這些社區(qū)的政策內(nèi)容也日益拓寬，新的治理議題陸續(xù)不斷地被提出來，政策目標(biāo)包攬政治生活、社會(huì)融入、經(jīng)濟(jì)、住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、治安、交通、等等:國(guó)家意圖對(duì)邊緣社區(qū)進(jìn)行全面、徹底治理，卻逐漸迷失在其過于龐雜的且變幻不定的政策目標(biāo)中去。盡管國(guó)家對(duì)邊緣社區(qū)的財(cái)政投入是40年前的15倍，但卻被批評(píng)為是“撒胡椒面”式的政策療法，政策收效甚微，甚至有評(píng)論者認(rèn)為“其失敗是顯而易見的?！雹贗bid.

(二)國(guó)家主導(dǎo)與權(quán)力下放的政策悖論

法國(guó)的邊緣社區(qū)治理是由國(guó)家發(fā)起、主導(dǎo)干預(yù)的一場(chǎng)接力運(yùn)動(dòng)，呈現(xiàn)出一定的國(guó)家意志主義特征。但在政策導(dǎo)向上又被定位為一場(chǎng)由公共行動(dòng)主體(國(guó)家、大區(qū)、省、市鎮(zhèn))和私人及社會(huì)行動(dòng)主體(企業(yè)、社會(huì)組織、居民等)共同參與的治理運(yùn)動(dòng)。擴(kuò)大居民參與成為邊緣社區(qū)治理過程中的一項(xiàng)重要政策內(nèi)容。上個(gè)世紀(jì)70年代以來法國(guó)政府也不斷通過立法和制度化建設(shè)等手段來加強(qiáng)地方居民在社區(qū)發(fā)展建設(shè)中的作用和角色，并進(jìn)而推動(dòng)地方民主的發(fā)展。社區(qū)陸續(xù)建立了社區(qū)居委會(huì)、青少年理事會(huì)、老年理事會(huì)、參與式預(yù)算等等旨在推動(dòng)社區(qū)自治的組織和制度，但居民參與程度一直不甚理想。一方面，大部分地方議員因?yàn)楹ε戮用駞⑴c會(huì)威脅到自己對(duì)公共事務(wù)的權(quán)力影響而對(duì)其持相當(dāng)保守的態(tài)度，通過立法形式對(duì)居民在地方事務(wù)上的決策權(quán)設(shè)置種種的限制;另一方面，因?yàn)閰⑴c過程與結(jié)果流于形式，社區(qū)居民對(duì)這些參與制度的效用也充滿懷疑，因而對(duì)參與活動(dòng)相當(dāng)冷漠，缺乏熱情。特別是2003年，《保訶老法》規(guī)定居民人口超過三萬以上的社區(qū)必須建立社區(qū)居委會(huì)，但同時(shí)又把它置于市議會(huì)的托管之下，在部分觀察者看來，實(shí)際上是地方民主的一種倒退做法。③Blanc Maurice，“La Politique de la Ville…”art.cit，p.82.

國(guó)家干預(yù)與地方分權(quán)的政策悖論與張力在2000年以后得到強(qiáng)化。這個(gè)時(shí)期國(guó)家對(duì)城市邊緣社區(qū)的政策可分為兩條線。第一條線，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)邊緣社區(qū)治理的直接干預(yù)和調(diào)控。在中央和地方的合作關(guān)系上，設(shè)立“一窗式”的財(cái)政管理體制，由“城市翻新國(guó)家辦事處”(ANRU)代表中央政府和地方市長(zhǎng)直接簽訂社區(qū)治理合同，而在過去，這個(gè)發(fā)展計(jì)劃則是由國(guó)家－各部委－地方各級(jí)政府－各社會(huì)主體共同商議簽訂的。其次，國(guó)家對(duì)邊緣社區(qū)治理內(nèi)容也進(jìn)行了具體的整齊劃一的硬性的規(guī)定:邊緣社區(qū)治理的核心目標(biāo)一是改善社區(qū)的住房條件，二是分散社區(qū)弱勢(shì)群體的集中程度，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)目標(biāo)的方法策略則統(tǒng)一為拆舊房、建新房，實(shí)行稅收免減政策以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大小康家庭、中產(chǎn)階級(jí)在這些社區(qū)的比例。地方上失去了在邊緣社區(qū)治理問題上因地制宜的策略和目標(biāo)手段選擇自主權(quán)。

第二條線，2000年初開始，國(guó)家持續(xù)推動(dòng)權(quán)力下放的力度。2002年，法國(guó)出臺(tái)《社區(qū)民主法》，重申公民的知情權(quán)和城市規(guī)劃過程中居民參與的必要性。另外，規(guī)定人口兩萬以上的社區(qū)必須要建立居民自治組織即居民居委會(huì)。2003年，法國(guó)進(jìn)行了一場(chǎng)旨在推動(dòng)權(quán)力下放的修憲改革，地方將在經(jīng)濟(jì)、就業(yè)培訓(xùn)、住房、交通、社會(huì)保障、教育文化等方面享有更大的自主權(quán)。這次修憲活動(dòng)的另外一個(gè)突破之處是建立地方公投制度(Referendum local)，賦予居民就地方公共事務(wù)決策的集體票決權(quán)。

由此可見，在邊緣社區(qū)治理問題上，法國(guó)政府一方面意圖加強(qiáng)地方自治，推動(dòng)“公民賦權(quán)”，另一方面卻又試圖使“國(guó)家回歸”到社區(qū)治理中去。前者意欲充分激活來自社會(huì)的潛能和創(chuàng)造力，后者則又透露出國(guó)家對(duì)地方組織、社會(huì)組織和公民行動(dòng)力的懷疑。這是自相矛盾的兩條治理思路。在政策實(shí)際推行中，國(guó)家強(qiáng)勢(shì)干預(yù)模式必將逐漸吞噬地方和社區(qū)的自主發(fā)展空間。法國(guó)邊緣社區(qū)居民參與流于形式的事實(shí)也證明確實(shí)如此。

四、討 論

在2009年的年度報(bào)告中，歐洲經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD)對(duì)“在地治理”模式進(jìn)行了辯護(hù)，并且指出，地區(qū)的發(fā)展主要靠?jī)?nèi)在因素驅(qū)動(dòng)，包括當(dāng)?shù)厝肆Y本的水平和質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施、改革意識(shí)和能力、勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)作情況、地方凝聚力和社會(huì)組織水平等等。①OECD ，How Regions Grow:Trends and Analysis，Paris:OECD，2009.無獨(dú)有偶，在《美國(guó)美好城市》一書中，桑普森也指出，一個(gè)特定社區(qū)的犯罪率、貧困程度、醫(yī)療健康、甚至因特網(wǎng)利用情況都與該社區(qū)居民的互信互助程度有關(guān)，桑普森稱之謂“集體效能”。桑普森認(rèn)為社區(qū)集體效能的存量受居民穩(wěn)定性、組織資源和社區(qū)集中性不利條件的影響(如貧窮、事業(yè)、犯罪、居民入獄率等)。因此，桑普森建議政府干預(yù)應(yīng)該聚焦于社區(qū)層面，尤其是構(gòu)建社區(qū)內(nèi)部規(guī)范，加強(qiáng)和社區(qū)領(lǐng)袖的合作，在社區(qū)內(nèi)建立起一種信任關(guān)系，及通過重建社區(qū)集體效能的方式來減小犯罪率，幫助被排除出去的居民重新回到社區(qū)，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)等等。②Sampson Robert，Great American City… op.cit.Chapter 7，pp.121 －148.

以法國(guó)經(jīng)驗(yàn)為例，“在地治理”模式的結(jié)果績(jī)效之所以出現(xiàn)爭(zhēng)議，固然可以用“人本治理”模式支持者的觀點(diǎn)來進(jìn)行解釋，即“在地治理”策略以社區(qū)為單位進(jìn)行扶貧援助，容易導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)重大偏差，但法國(guó)“失敗”經(jīng)驗(yàn)背后還有更深層次的原因。除法國(guó)在治理邊緣社區(qū)的過程中將政策目標(biāo)嚴(yán)重泛化，在國(guó)家資源、制度理性均有限的情況下，必然會(huì)導(dǎo)致杯水車薪局面的出現(xiàn)。除此之外，另一主要解釋因素可能在于法國(guó)邊緣社區(qū)治理是以國(guó)家和外部因素驅(qū)動(dòng)社區(qū)發(fā)展為邏輯主導(dǎo)的，社區(qū)及居民的內(nèi)部資源、活力動(dòng)力即社區(qū)內(nèi)的人力資本和社會(huì)資本沒有得到合理開發(fā)利用甚至被忽略了。從法國(guó)經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，要降低邊緣社區(qū)治理成本、提高治理績(jī)效，關(guān)鍵可能在于如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)及貧困居民的可持續(xù)發(fā)展和自我賦權(quán)能力，充分挖掘激發(fā)潛伏在社區(qū)、居民自身內(nèi)部的潛能活力和創(chuàng)造力，變以外力援助為主導(dǎo)的發(fā)展模式為社區(qū)自我發(fā)展自我賦權(quán)為主導(dǎo)的模式。