劉瑋琍（上海市浦東新區(qū)法律援助中心）

法律援助的專辦制度和集約化管理
——以上海浦東實踐為例

劉瑋琍（上海市浦東新區(qū)法律援助中心）

何為法律援助運行模式、提供模式？法律援助如何開展集約化管理？筆者認為，運行模式主要是指法律援助機構的工作制度和運行機制，而提供模式是從公眾需求的角度提出的法律援助的供給方式。國外有關專家將法律援助提供模式分為主要服務和次要服務，主要服務又包括混合模式、專職律師模式司法保障模式、合同模式等。而“集約化”原是經(jīng)濟領域中的一個術語，本意是指在最充分利用一切資源的基礎上，更集中合理地運用現(xiàn)代管理與技術，充分發(fā)揮人力資源的積極效應，以提高工作效益和效率的一種形式。

我國的法律援助機構運行模式或法律援助的提供模式，因各地創(chuàng)始階段法律資源和財力狀況的不同而各有不同。目前國內比較公認的有三種模式，分別是辦案模式、混合模式和管理模式。浦東法律援助中心從成立之初就確立了“以政府機構為主導、以執(zhí)業(yè)律師為主體，政府財政支持，社會各界參與”的管理模式，即法律援助專業(yè)類事務均由社會執(zhí)業(yè)律師承擔，法律援助中心僅負責管理指導、質量監(jiān)控和宣傳培訓等工作，這在一定程度上確保了從業(yè)人員的專業(yè)性、職業(yè)化，這是浦東法律援助專職化的基礎。本文探討的是更高層面的律所（師）專辦制度，即援助機構根據(jù)年度辦案量、案件類型、受援對象、管控目標等要素，結合律所（師）業(yè)務專長、辦案技能及團隊力量等指定不同專業(yè)的律所（師）辦理案件，形成專職基礎上專辦制度，初步形成浦東法律援助集約化管理模式，大大提高了法律援助辦理的專業(yè)化程度，使管理更加集約、規(guī)范、高效，為確保浦東在高速發(fā)展和一定基數(shù)上（年辦案量在4000～5000件，約占全市業(yè)務總量的1/5）的辦案質量提供了有力保證。

一、構建法律援助專辦制度的基礎和實踐

（一）基礎

1.豐富的法律服務資源。伴隨著24年來浦東的開發(fā)開放、區(qū)域面積的增長、國家級開發(fā)區(qū)和自由貿易區(qū)的成立，吸引各類法律服務英才匯聚浦東，為法律援助的律師專職和專辦制度提供了人才保障。截至2013年底，浦東共有250余家注冊律師事務所和3000多名執(zhí)業(yè)律師。相對而言浦東的律師業(yè)務競爭激烈，生存壓力也較大。在不斷的大浪淘沙中，促使一部分優(yōu)秀律師把目光轉向了法律援助和社會公益事業(yè)，這為法律援助注入了生機和活力。一批綜合素質較好、業(yè)務素質過硬的律所、律師被擇優(yōu)加入法律援助律師隊伍。

2.法律援助覆蓋面進一步拓展。2003年國務院《法律援助條例》出臺后，各地相繼出臺了一系列具有地方特色的政策法規(guī)，細化并擴大了法律援助的事項范圍。如民事方面，2006年上海市法律援助若干規(guī)定將援助的事項擴大至10項；2011年上海市再次調整三項動態(tài)指標，增擴了勞動用工糾紛、醫(yī)患糾紛、有毒有害食品損害三項民事援助事項。刑事方面，2010年浦東新區(qū)法律援助中心與浦東新區(qū)人民法院簽署《關于加強對被告人和其他刑事訴訟當事人法律援助的規(guī)定》。2013年新 《刑事訴訟法》及相關配套文件的實施，使刑事法律援助的通知辯護范圍、申請條件進一步放寬，援助階段進一步提前，在應援盡援、能援則援的前提下，浦東的法律援助業(yè)務總體呈現(xiàn)相對居高、飽和的狀態(tài)，對法律援助案件質量管理提出了嚴峻的考驗，監(jiān)管急待強化、完善。

3.民眾的法律意識提升及糾紛多元化趨勢。2013年，浦東受理勞動爭議法律援助案件1626件，比2012年全年3050下降了46%，且單純的欠薪糾紛日趨減少。這說明，一是《勞動法》對用工單位的規(guī)制作用越來越明顯，一些用工單位由明違法改為暗操作；二是勞動者法律意識和維權意識普遍提高，出現(xiàn)一些過度維權的現(xiàn)象；三是各省市為了維護地區(qū)勞動力市場的穩(wěn)定，制定了具有地方特點的仲裁細則和內部規(guī)范，這些細則和規(guī)范不易被法律援助律師通過一般途徑獲得；四是一些非正規(guī)勞動用工糾紛，勞動者往往為了先保住一份工作而疏于保留一些事實勞動用工的證據(jù)，導致舉證困難等等。從前些年簡單的群體性勞動爭議案件多發(fā)，到現(xiàn)在勞動爭議個案因派遣等因素的存在，更趨復雜多變，辦理難度越來越高。其他民事類型案件也可見一斑。刑事法律援助在相關的司法解釋出臺后也出現(xiàn)了一些變化，導致部分案件必須拆分或另訴現(xiàn)象，如刑事附帶民事案件中的死亡賠償金、精神撫慰金如何索賠，成為被害人家屬的心結，也成為法律援助刑、民援助范圍的盲點或空白點。在上海刑附民案件可以法律援助，但若是單純的人身損害民事賠償則不在法律援助的范圍。如何有效解決這些矛盾，更需要專業(yè)律師的辦案智慧和技巧。

（二）實踐

浦東新區(qū)法援助中心經(jīng)過近20年的發(fā)展，骨干律師隊伍不斷發(fā)展，2012年約有200名在冊律師，并在一定時期保持著優(yōu)勝劣汰的動態(tài)平衡。從完成年平均4000件的辦案量來看，200名律師平均每人每年辦理20件（包括部分群體案件），辦案數(shù)量應不成問題；但從援助質量看，靠律師個人的單打獨斗，難以應對日趨復雜的案件和當事人，特別是遇有突發(fā)性、群體性案件之時。 2007年浦東新區(qū)法律援助中心適時提出了骨干律師事務所的概念。在綜合考慮律所主從業(yè)務、團體力量、辦案經(jīng)驗、辦案質量的基礎上，選擇年辦案量在50～100件的7家律師事務所為首批浦東新區(qū)法律援助骨干律師事務所，并制定了骨干律師事務隊伍管理辦法，對法律援助骨干律師依專業(yè)特長實行分類管理，進行有針對性地指派，并在辦案數(shù)量上作適當傾斜。2012年隨著代理受理業(yè)務的開展，浦東新區(qū)法律援助中心又擴大了骨干律師事務所隊伍，增至20家，同時又公開招募了近百名執(zhí)業(yè)律師加入骨干律師隊伍，形成了目前近300名骨干律師和20家骨干律所的法律援助隊伍，總體涉及近百家律師事務所。骨干律師事務所主要安排在各站點工作及與各部門的結對援助，如勞動仲裁法援工作站、看守所值班律師工作室、律所與老干局結對援助等，有利于發(fā)揮團隊人數(shù)眾、易安排又相對固定的優(yōu)勢，實行定點定所簡接管理。骨干律師主要安排在法律援助中心本部和專業(yè)性強的部門工作，如醫(yī)調辦法律援助工作站；從全區(qū)范圍選擇了具有從醫(yī)背景的10名律師，輪流到新區(qū)醫(yī)調委值班，提供接待咨詢、參與專家研討和個案的化解等工作，發(fā)揮骨干律師第二專業(yè)特長，實行定時定人直接管理。

隨著浦東工作面的不斷拓展，以及案件量不斷上升，案件質量監(jiān)管顯得尤為迫切，浦東近年來也一直在探索更高效、更集約化的管理模式，嘗試在骨干律師事務所和骨干律師的基礎上形成專辦制度，即在骨干律師事務所的基礎上形成不同類別的專辦所、在骨干律師的基礎上形成不同類型專辦律師。目前主要在以下兩個方面開展工作。

1.刑事方面。一是建立了一支未成年法律援助律師專辦隊伍。2012年組建了一支由88人組成的、懂得未成年心理生理特點和刑事政策、善于開展教育挽救和幫教工作的未成年人骨干律師專辦隊伍，與新區(qū)檢察院未檢處簽署《關于建立律師專人代理未成年人案件工作機制的實施意見》，確保未成年人的刑事權益得到充分保障。二是培養(yǎng)刑事法律援助的專業(yè)所和品牌所。在綜合考察律所業(yè)務素質、團隊力量、辦案規(guī)范和辦案效果的基礎上，與新區(qū)3家主從刑事訴訟業(yè)務的律師事務所簽約，將刑事案件總量的五分之一（不同階段約300件），指派給3家律師事務所，側重疑難、新型、團伙犯罪。三是形成外國人刑事法律援助專辦所。2013年共受理外國人刑事辯護案件5件。按照《刑事訴訟法》配套法規(guī)，我們安排一家律師事務所主辦，從聯(lián)系翻譯、陪同會見到出庭辯護，流程及細節(jié)律所都很熟悉，有利于減少工作環(huán)節(jié)，提高辦案效率。四是精選10家刑事有專長的骨干律師事務所到值班律師工作室工作，為犯罪嫌疑人和家屬提供法律咨詢和代為申請法律援助等一條龍服務。

2.民事方面。如在交通事故處理方面，我們發(fā)揮多位骨干律師在人身損害理賠方面的專長，重點培養(yǎng)，使之成為交通事故援助法律專家。對于醫(yī)患糾紛法律援助，原則上我們全程安排有醫(yī)學背景的專辦律師提供咨詢和后續(xù)的援助服務，使援助更具專業(yè)性和權威性。又如，勞動仲裁法援工作站由于不在法律援助中心本部，我們就發(fā)揮了骨干律師事務所團隊力量，由各所承擔站點的定時定點值班，這樣，既確保了站點工作的相對固定，也減輕了法律援助中心對站點工作的監(jiān)管壓力，更是培養(yǎng)了一大批勞動爭議方面的專家能手。再如，應浦東新區(qū)老干局的要求，我們精心組織了五家具有豐富老年維權經(jīng)驗的律師事務所與新區(qū)老干局的各老年活動中心結對，分片分塊地為老干部提供法律援助，形成老年維權方面的專業(yè)所和專辦律師，切實為老干部解決了許多歷史遺留的老大難問題，得到多方認可和好評。

為了更好發(fā)揮專辦所和專辦律師的積極性，我們賦于這些值班（結對）律師事務所（律師）以代理受理法律援助申請的資格。只要律師在值班或日常工作中，發(fā)現(xiàn)有符合法律援助條件的對象，都可以代為受理申請。按代受理工作規(guī)定，援助律師應在規(guī)定的48小時內，將已經(jīng)律所負責人初審通過的材料，移送至法律援助中心進行審核審批。法援中心將根據(jù)“誰受理誰承辦、特殊案件特別指派”的原則，進行有針對性指派。指派后中心還可根據(jù)案情實際和特殊情況，對承辦所在辦案力量、辦理期限、解決途徑等方面提出具體要求，真正做到了雙重審核、嚴格把關，規(guī)范高效。

專辦所和專辦律師這兩種專辦制度的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在專業(yè)對口、用其所長、靈便快捷、質量可控，這也是浦東法律援助近年從未發(fā)生有關案件質量投訴的重要保證。

二、建立法律援助專辦制度的必要性

（一）有利于統(tǒng)一辦案標準，規(guī)范實體程序。為了規(guī)范各種類、各階段法律援助辦案要求，也為了更好地開展專辦工作，浦東新區(qū)法援中心根據(jù)歷史經(jīng)驗和骨干所的管理規(guī)定，不斷完善辦案制度和業(yè)務規(guī)范，2010年以來制定了一系列工作制度，如《浦東新區(qū)法律援助骨干律師隊伍管理辦法》《浦東新區(qū)法律援助中心律師辦理法律援助事項若干規(guī)定》《律師事務所代理受理工作手冊》《街鎮(zhèn)移送法律援助工作手冊》《辦理民事法律援助案件須知》《辦理刑事法律援助案件須知》等，具體提出民事案件要求一般代理，調解優(yōu)先，刑事案件慎作無罪辯護、嚴守執(zhí)業(yè)紀律等要求，并在程序上作出了刑、民事案件須完成的各項工作，如刑事法律援助結案必須附談話筆錄和辯護（法律）意見等。實體上注重對律師代理（辯護）意見的采納率和辦案結果的審查，以此作為計發(fā)辦案補貼的重要依據(jù)。同時將工作中形成的各種規(guī)范和要求制作成《法律援助業(yè)務工作手冊》，下發(fā)至各骨干律師事務所和基層法律服務所，指導法律援助案件辦理，使援助律師很快能把握要點、掌握要領。

（二）有利于形成團隊力量，確保法援總體質量。專業(yè)團隊的優(yōu)勢，一是對某領域的法律法規(guī)比較鉆研，業(yè)務素質好；二是形成團隊力量，集中力量辦大案要案；三是對疑難案件有較強的破解能力，可以成為法律援助中心“技術顧問”。法律援助中心與專辦所、專辦律師密切合作，有利于順應形勢變化，順應我國不斷修訂完善的法律法規(guī)制度體系，從技術上提出更具有效、針對性的管理措施，共同提高辦案質量。

（三）有利于發(fā)揮律師專長，提高個案滿意度。法律援助辦案質量與群眾滿意度密切相關，也與律師在某一領域辦案的專業(yè)程度呈正相關，如何用其所長，有針對性地指派，這也是案件質量管理的首要環(huán)節(jié)。在日常管理中浦東比較注重、善于主動了解律師的業(yè)務特長、從業(yè)經(jīng)驗及專業(yè)方向，根據(jù)案件風險評估，將一些疑難復雜案件指派給專業(yè)對口、經(jīng)驗相當?shù)穆蓭煶修k，有效提高了代理、辯護意見的采納率，也大大促進了律師在某一領域專業(yè)水平的提高。特別在專業(yè)性較強的領域，有利于發(fā)揮律師的第二專業(yè)特長，有利于從個案的不同細節(jié)發(fā)現(xiàn)關鍵性問題，確保重點、疑難個案的辦案質量。如辦理醫(yī)患糾紛案件必須具有一定的醫(yī)學知識和從醫(yī)背景，辦理交通事故案件必須對事故認定和人身損害有一定的專研等等。

三、實踐引發(fā)的思考和建議

（一）因地制宜、倡導專職。法律援助的管理模式必須結合地區(qū)特點因地制宜確定，在律師資源豐富、年辦案量較大的地區(qū)，應考慮更集約化的運行管理模式，如合同制、招標制、專辦所、專辦律師等。在律師資源相對匱乏或案件數(shù)量有限地區(qū)，則仍以骨干律師事務所或骨干律師的模式?？傮w上，法律援助機構要向專職化方向發(fā)展，律師隊伍要向專辦化發(fā)展，特別在一些專業(yè)性極強的領域，要形成不同專業(yè)的律師專辦制度，有利于發(fā)揮律師多專業(yè)的特長，為受援人提供更有效服務。

目前浦東專職和專辦兩種機制并存。專職就是所有的法律援助案件均由專業(yè)律師承辦，專辦就是在骨干律師事務所的基礎上形成幾家各具特色的專辦所、品牌所（如勞動爭議、刑事犯罪、老年維權等）；在骨干律師的基礎上形成未成年、醫(yī)療糾紛、交通事故類案件等多支律師專辦隊伍。把團隊的整體力量和個體多專業(yè)特長發(fā)揮到極致，確保了較大數(shù)量基礎上的法律援助工作總體質量。

（二）規(guī)范細節(jié)、動態(tài)監(jiān)控。盡管對專辦所、專辦律師的入選條件不一，標準不同，但對每位律師承辦的每個案件來說，辦案要求和個案管理必須統(tǒng)一，法律援助機構應制定具體的辦案細則、強化辦案規(guī)范、健全監(jiān)管制度、完善獎懲措施，才能達到優(yōu)勝劣汰、強化質量的管理目標。如近年制定的《浦東新區(qū)法律援助中心律師辦理法律援助事項若干規(guī)定》《代理受理工作手冊》《法律援助案件質量專家評估》《法律援助案件歸檔卷宗裝訂規(guī)范》《法律援助案件質量的評判標準》《辦案補貼發(fā)放細則》等制度，對每個案件的具體辦案環(huán)節(jié)進行了規(guī)范。在健全制度的基礎上，2013年我們又專設案件質量監(jiān)督崗位，指定2人專門負責案件旁聽審理、征求辦案單位意見、按比例抽檢辦案情況等，隨時掌握辦案過程和動態(tài)，及時調整工作力量，辦好每個法律援助案件。同時注重聽取各方面的意見，對可疑案件質量投訴開展認真調查，一旦查實律師工作有誤或不夠盡職的，根據(jù)嚴重程度，作出暫停指派或調整出援助律師隊伍的處理。

（三）質量兼顧，科學管理。在因地制宜、嚴把入口和嚴加監(jiān)管的前提下，浦東新區(qū)法律援助工作特別重視案前質量把關，制定了法律援助律師星級評定制度，對所有參與法律援助工作的律師，按援助年限、辦案經(jīng)驗、援助質量等進行綜合評定，共分四級。四星：從事法律援助8年以上，年辦援助案件在30件以上，業(yè)務精通，認真負責、從無案件質量投訴，可全面參與法律援助工作；三星：從事法律援助5～8年、年辦援助案件在10～30件之間，業(yè)務熟練，盡心盡職、近3年無案件質量投訴，可辦理疑難案件以外的援助案件；二星：從事法律援助3～5年，年辦援助案件在1～10件之間、業(yè)務過關，比較盡力，辦理中等難度以下的案件；一星：新晉律師或未曾辦過援助案件的律師，僅限于提供咨詢或協(xié)助辦案。指派原則：（1）循序漸進，分級指派，案件的難易程度與律師的辦案能力相當； （2）刑民兼顧、均衡指派，保持辦案數(shù)量和質量相當；（3）定期統(tǒng)計、動態(tài)調整，同一層級的律師辦案數(shù)量基本相當。在結案環(huán)節(jié)，特別注重對律師申報結案材料的審查，將原先簡單的結果審查改為程序性審查和實體審查相結合，注重法律效果和社會效果的統(tǒng)一。建立法律援助案件質量評估專家名單，定期組織評定，結合受援人意見反饋、年度案件質量檢查、受援人座談會、法律援助工作座談會及行風督查等，從不同角度和不同層面，對律師辦理法律援助案件的服務態(tài)度、業(yè)務水平、敬業(yè)程度和執(zhí)業(yè)紀律等情況進行立體、綜合考評，對被評優(yōu)秀的案例，就高計發(fā)辦案補貼；對不合格的案例減發(fā)或扣發(fā)；對一些辦案周期長、難度高、工作量明顯超大的個案，可由律師提出申請適當增加辦案補貼，真正做到客觀、公正、科學評價律師的工作量和工作成效，做到獎罰分明，并將前一階段的考評結果作為下一階段指派的參考和依據(jù)，不斷優(yōu)化循環(huán)，提升質量。

通過以上集約化管理的試點和探索，浦東已總結出一套以案前質量監(jiān)管為重點的，集約、規(guī)范、科學、高效的管理模式，為浦東法律援助工作20年后的發(fā)展，開拓了思路，奠定了基礎。

（責任編輯 趙海鷗）