王景玉

運(yùn)用各種手段對(duì)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行必要的管理是世界各國通行的做法，但是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行規(guī)制卻是千呼萬喚，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的考量過程?；ヂ?lián)網(wǎng)的普遍應(yīng)用，不僅方便了政治參與，也形成了一個(gè)龐大的政治壓力集團(tuán)，足以推動(dòng)任何一場(chǎng)變革。在西方國家，公共利益準(zhǔn)則是政府規(guī)制的基本理念。美國1987年通過的《計(jì)算機(jī)安全法》就明確指出，提高聯(lián)邦計(jì)算機(jī)中敏感信息的安全度和隱私度對(duì)公眾有利，所以要?jiǎng)?chuàng)造一種方式，為這種存有敏感信息的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)建立最低能接受的安全保障措施。媒體作為社會(huì)公器在公共參與和滿足社會(huì)公共利益方面具有更高的要求。正因?yàn)槊襟w具有社會(huì)公共性的特征，作為一種關(guān)鍵性的政治資源，對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體的依法規(guī)制就成為一種必然。

一、國外對(duì)網(wǎng)絡(luò)政治參與的理性認(rèn)知

網(wǎng)絡(luò)在弘揚(yáng)正義，維護(hù)社會(huì)公平的同時(shí)，也會(huì)給社會(huì)公眾帶來無盡的麻煩。一個(gè)內(nèi)容不經(jīng)篩選、不需要為觀點(diǎn)做出證明以及允許匿名發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)世界里，夸張和虛構(gòu)都已經(jīng)成為司空見慣的行為。網(wǎng)絡(luò)暴力之所以有恃無恐，主要是沒有具體法律的約束，在網(wǎng)絡(luò)上曝光個(gè)人隱私信息，無疑是“網(wǎng)絡(luò)示眾”。網(wǎng)絡(luò)的外溢性負(fù)面效應(yīng)，不能不引起政府的關(guān)注。

(一)互聯(lián)網(wǎng)參與行為的規(guī)制成為必然

互聯(lián)網(wǎng)作為一種新的信息傳輸和公民參政工具，使多元選擇成為不爭(zhēng)的事實(shí)，網(wǎng)絡(luò)參與者正日益釋放著“消費(fèi)者”無盡的選擇自由的能量。桑斯坦曾經(jīng)指出:“社會(huì)小團(tuán)體，潛藏著許多危險(xiǎn)，在那里信息不管對(duì)錯(cuò)，都會(huì)像野火燎原般地傳播開來，……但是言論規(guī)范不可避免，即使是最反對(duì)規(guī)范的人們也會(huì)從中蒙受好處”。因?yàn)椤斑^熱的市場(chǎng)潛能的破壞效果，將對(duì)文化和政府造成壓力?！边@并非是“消費(fèi)者”通常很迷糊、不理性或一肚子禍水，而是他們各自在封閉的情形下作出自認(rèn)為完全理想的選擇，匯集在一起后，往往與民主的目標(biāo)背道而馳①［美］凱斯·桑斯坦:《網(wǎng)絡(luò)共和國》，黃維明譯，上海人民出版社2003年版，第8－11頁。。桑斯坦一方面對(duì)通過媒體實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由權(quán)利的功能大加贊賞，另一方面卻對(duì)媒體參與行為的非理性表現(xiàn)表示擔(dān)憂，強(qiáng)調(diào)言論規(guī)范是大勢(shì)所趨。因?yàn)槿绻贿M(jìn)行規(guī)制，對(duì)政府會(huì)造成壓力，對(duì)文化發(fā)展也會(huì)造成損失。

格雷姆·特納也對(duì)政府監(jiān)管媒體充滿著支持和贊許，而對(duì)認(rèn)為“政府監(jiān)管就是侵害言論自由”的行為深惡痛絕。他說:“媒體盡管有助于信息流動(dòng)，促進(jìn)不同意見的表達(dá)，但是這也成為媒體吸引惡名、吸引頭條、吸引觀眾的工具。”“管制機(jī)構(gòu)現(xiàn)在相對(duì)失察，這就意味著，在遇到網(wǎng)絡(luò)事件之后根本不能保護(hù)社區(qū)利益”②［澳］格雷姆·特納:《普通人與媒介》，許靜譯，北京大學(xué)出版社2011年版，第92－94頁。。特納呼吁并支持政府對(duì)無序網(wǎng)絡(luò)事件的政府規(guī)制，而對(duì)民粹主義或處于無政府狀態(tài)的媒體事件則持厭倦態(tài)度，尤其希望政府不但從制度上進(jìn)行規(guī)制，還要求政府相關(guān)部門在適當(dāng)時(shí)候給出比較權(quán)威的聲音。

(二)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的認(rèn)識(shí)不斷深化

對(duì)互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了幾個(gè)發(fā)展階段:第一階段，主張互聯(lián)網(wǎng)自由發(fā)展。上個(gè)世紀(jì)九十年代后期，有人認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)是不能被控制的，或者是不可控制的。美國前總統(tǒng)克林頓曾經(jīng)形象地將控制互聯(lián)網(wǎng)比喻為“試圖將果凍釘在墻上”③http://www.stnn.cc/op_ed/ed_china/t20060221_144506.html.。美國政府也曾宣布對(duì)互聯(lián)網(wǎng)采取不干預(yù)政策，認(rèn)為不必要的限制會(huì)妨礙互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展并與美國憲法第一修正案關(guān)于言論自由的條款有矛盾沖突。第二階段，主張互聯(lián)網(wǎng)自治。2003年約翰遜和波斯特出于對(duì)美國聯(lián)邦制傳統(tǒng)的尊重提出了各個(gè)不同網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的自治模式④http://www.temple.edu/lawschool/dpost/Governing.html.。他們認(rèn)為法律的地域性不適用于網(wǎng)絡(luò)空間，因?yàn)椤安豢赡苷业揭粋€(gè)具有合法性的權(quán)威并具有明確邊界的團(tuán)體給所有的互聯(lián)網(wǎng)用戶制定需要遵守的規(guī)則，畢竟個(gè)別網(wǎng)絡(luò)居民可能會(huì)超越國界”⑤［英］安德魯·查德威克:《互聯(lián)網(wǎng)政治學(xué)》，華夏出版社2012年版，第309頁。。網(wǎng)絡(luò)規(guī)制在理論上是可能的，但是在現(xiàn)實(shí)生活中卻難上加難。第三階段，主張進(jìn)行穩(wěn)定而持續(xù)的治理。到20世紀(jì)末，互聯(lián)網(wǎng)成為一個(gè)不受管制的、狂野不羈的領(lǐng)域。一些國家的政府、國際組織和商業(yè)機(jī)構(gòu)開始采取行動(dòng)塑造互聯(lián)網(wǎng)的未來，這就為互聯(lián)網(wǎng)建立一個(gè)穩(wěn)定的治理機(jī)構(gòu)提供了可能。不過，此時(shí)的互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)構(gòu)不是某一個(gè)國家的法律或政府部門，而是以美國政府公布的《互聯(lián)網(wǎng)域名和數(shù)字管理辦法》為標(biāo)志的全球互聯(lián)網(wǎng)根服務(wù)協(xié)議。與此同時(shí)，美國政府雖然不干預(yù)互聯(lián)網(wǎng)自由傳播，但是也對(duì)互聯(lián)網(wǎng)新媒體采取了管制措施，其規(guī)制主要包括內(nèi)容把關(guān)、秩序協(xié)調(diào)和信息安全維護(hù)等方面，其方式主要是社會(huì)性規(guī)制。不過促進(jìn)美國政府啟動(dòng)嚴(yán)格網(wǎng)絡(luò)管理措施的，還是在“9·11事件”之后⑥http://www.us－ cert.gov/sites/default/files/publications/cyberspace_strategy.pdf.。

(三)以政府規(guī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府管制

負(fù)責(zé)維基解密網(wǎng)站的拉里·桑格在面對(duì)許多網(wǎng)民匿名對(duì)維基百科控制權(quán)和質(zhì)量問題進(jìn)行辯論和爭(zhēng)吵的過程中，深深地感受到，“信息民主化是行不通的，專家的聲音比不過烏合之眾的吵鬧聲音?！绻麑?shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)完全民主化，網(wǎng)絡(luò)將不可避免地受到烏合之眾的侵害”。但是，在規(guī)制過程中，互聯(lián)網(wǎng)所應(yīng)該做的就是保護(hù)主流媒體的合法地位，在此基礎(chǔ)上，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步保存文化和價(jià)值觀，并在保護(hù)現(xiàn)有體制和塑造數(shù)字世界之間達(dá)成平衡⑦［美］安德魯·基恩:《網(wǎng)民的狂歡》，丁俊良譯，南海出版公司2010年版，第183－185頁。。這是基恩在縱談互聯(lián)網(wǎng)弊端的時(shí)候，為規(guī)制網(wǎng)絡(luò)提出的規(guī)制原則。首先，他認(rèn)為規(guī)制不是限制或禁止，也不是禁止別人盈利并獲得社會(huì)聲譽(yù);其次，政府規(guī)制是在保護(hù)主流媒體合法地位的基礎(chǔ)上進(jìn)行的規(guī)制，實(shí)行保護(hù)與規(guī)制的結(jié)合，其目的就是保證多樣化內(nèi)容，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)為社會(huì)發(fā)展和信息交流提供快速平臺(tái);再次，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，保存主流文化和價(jià)值觀，以維持體制穩(wěn)定為前提，并塑造規(guī)范有序的網(wǎng)絡(luò)空間，實(shí)現(xiàn)規(guī)制與利用的均衡?；ヂ?lián)網(wǎng)治理由政府管制或禁止轉(zhuǎn)向利用和規(guī)范相結(jié)合的策略，規(guī)制的目標(biāo)則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，矯正網(wǎng)絡(luò)缺陷。政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)制其實(shí)也是以主流文化和價(jià)值觀為根本，通過樹立主流媒體的權(quán)威與威信，借助于保護(hù)現(xiàn)有體制，創(chuàng)造一個(gè)網(wǎng)絡(luò)健康有序運(yùn)行的客觀環(huán)境，為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)更加有效地服務(wù)社會(huì)、服務(wù)民眾創(chuàng)造有利條件。傳統(tǒng)的國家管制并不適應(yīng)于去中心化的、分散的網(wǎng)絡(luò)媒介，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)不是建立在一個(gè)單一民族國家基礎(chǔ)上的。即使是國際組織也不能提供任何有意義的方式來規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)。傳統(tǒng)的管制向規(guī)制的轉(zhuǎn)型已經(jīng)勢(shì)在必行。

(四)互聯(lián)網(wǎng)媒體市場(chǎng)失靈呼吁政府規(guī)制

政府規(guī)制經(jīng)常面對(duì)的是市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，媒體市場(chǎng)發(fā)生失靈的現(xiàn)象，在西方已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。媒體市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)并未為社會(huì)提供全面而充足的媒體產(chǎn)品，相反，在市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下，媒體的壟斷與集中、媒體產(chǎn)品負(fù)外部性的存在以及過度的娛樂化傾向，再加上媒體營銷策略的不斷加注，網(wǎng)絡(luò)的不規(guī)范和過激行為不斷充斥網(wǎng)絡(luò)空間，公眾的需求被嚴(yán)重扭曲，網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)失靈的存在為政府干預(yù)媒體提供了必要性?！霸诮缦迌?nèi)進(jìn)行改進(jìn)，經(jīng)過理性而非浪漫所調(diào)整過的對(duì)進(jìn)步的信仰，促使人們?cè)隗w制下生活的同時(shí)，謀求有序而系統(tǒng)的改變。采用能夠有效統(tǒng)治個(gè)體行為的規(guī)則是符合理性的”①。［美］詹姆斯·布坎南:《自由的界限》，董子云譯，浙江大學(xué)出版社2012年版，第117－118頁。。布坎南在這里所強(qiáng)調(diào)的有兩層含義:一方面政府規(guī)制的目標(biāo)是規(guī)范失靈和無序行為，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)從無序走向有序;另一方面，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行規(guī)制需要在現(xiàn)有體制以內(nèi)進(jìn)行理性而非浪漫的調(diào)整、進(jìn)行有序而系統(tǒng)的變化。離開了社會(huì)主導(dǎo)制度，剝離社會(huì)制度都無助于網(wǎng)絡(luò)規(guī)制，更不利于社會(huì)穩(wěn)定與安全?；ヂ?lián)網(wǎng)運(yùn)行雖有共同履行的規(guī)律和規(guī)則，但是也緊緊地聯(lián)系著所在國的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，要想對(duì)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行規(guī)制，既要遵循共同規(guī)則，也要提出適應(yīng)本國網(wǎng)絡(luò)實(shí)際的規(guī)制策略。

(五)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)自由主義傳統(tǒng)的反思

2011年2月，美國前國務(wù)卿希拉里發(fā)表“互聯(lián)網(wǎng)自由”的演說，對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)自由”的相關(guān)理念進(jìn)行了細(xì)化，并把它們納入美國外交政策框架。希拉里互聯(lián)網(wǎng)自由主義的核心理念就是透過推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)自由”來強(qiáng)化美國對(duì)網(wǎng)絡(luò)世界的主導(dǎo)，進(jìn)而在虛擬世界拓展美國的國家利益②http://feature.stnn.cc/news/USA_Internet/1/201103/t20110313_1525950.html.。在現(xiàn)實(shí)世界，美國一方面指責(zé)維基解密網(wǎng)站披露美國外交電文，另一方面卻又把資助與美國利益相左的國家內(nèi)部的反對(duì)勢(shì)力通過互聯(lián)網(wǎng)獲取信息，把實(shí)施抗議乃至顛覆活動(dòng)界定為“正確”③http://www.unjs.com/cankaoxiaoxi/cankaoxiaoxibao/jiaoyucankao/20110315084506_38867.html。這種雙重標(biāo)準(zhǔn)的做法，讓美國人也間接承認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)自由主義對(duì)美國自身的侵害，因此也引起包括美國人在內(nèi)的世界各國的反思。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)自由的泛濫已經(jīng)為人們提供了規(guī)制的必要性支持。美國對(duì)聯(lián)邦通信品違法的規(guī)章制定、歐盟的泛歐洲層次的規(guī)制政策立案，韓國的規(guī)制立法及機(jī)構(gòu)重編等都是由網(wǎng)絡(luò)的負(fù)面功能引發(fā)的。這些規(guī)制措施其實(shí)就是西方國家對(duì)網(wǎng)絡(luò)自由主義的一種反思④車永浩:《韓國網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制度對(duì)我國網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的啟示》，延邊大學(xué)2012年碩士論文。。

盡管互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的呼聲很高，但是正如對(duì)互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制認(rèn)識(shí)的發(fā)展歷程那樣漫長(zhǎng)一樣，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的實(shí)際規(guī)制也會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間并且存在一定的難度，例如法律的治外法權(quán)問題、執(zhí)法對(duì)象的確認(rèn)問題等。

二、國外網(wǎng)絡(luò)政治參與的政府規(guī)制措施與經(jīng)驗(yàn)

國際上對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與的規(guī)制是有共識(shí)的，但是各國具體所采取的措施卻區(qū)別很大，有的采用技術(shù)性方法予以規(guī)制，有的采用制度性規(guī)制。技術(shù)性規(guī)制已經(jīng)是國際通用做法，例如韓國的網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制，伊朗的網(wǎng)絡(luò)屏蔽和封殺，澳大利亞的網(wǎng)絡(luò)過濾，美國、英國等國家采用的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)制度等都在一定程度上發(fā)揮了規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為的作用，不過僅僅依靠單一措施進(jìn)行的規(guī)制顯得淡薄，而且容易引起社會(huì)反彈。因此采取各種方法結(jié)合使用的規(guī)制方法目前正在許多國家發(fā)揮規(guī)范性作用。

(一)“規(guī)制+保護(hù)”型

世界很多國家都采取規(guī)制與自律性結(jié)合的方法治理互聯(lián)網(wǎng)，美國的結(jié)合比較緊密，而且具有典型性。從規(guī)制目標(biāo)看，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)公眾是主要立足點(diǎn)，將保護(hù)言論自由置于重要位置。例如1996年通過的《通訊行為端正法》就是用于禁止在網(wǎng)上傳播色情和不雅信息的，但是，后來該法被聯(lián)邦最高法院以侵犯公民言論自由為名裁判違憲而被廢止①陳琛:《網(wǎng)絡(luò)言論立法比較分析》，《當(dāng)代法學(xué)論壇》，2008年第2輯，第106－107頁。。不過，言論自由的保護(hù)也不是絕對(duì)的，如果言論自由威脅到所在環(huán)境或可能會(huì)引發(fā)危險(xiǎn)的時(shí)候，那樣言論自由也不能得到保障，甚至在可能引發(fā)犯罪的時(shí)候也會(huì)被禁止。在規(guī)制措施的選取上，美國主要通過正式制度和非正式制度的規(guī)制。在正式制度規(guī)制措施的選擇上，一方面，他們通過立法規(guī)制，建立成熟的網(wǎng)絡(luò)治理法律體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國從1978年至今，先后通過了有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)方面的法律130多項(xiàng)，立法層次涉及到聯(lián)邦和各州。另一方面，建立各種規(guī)制機(jī)構(gòu)，具體執(zhí)行規(guī)制措施。美國具有網(wǎng)絡(luò)管理職能的工作機(jī)構(gòu)比較多。具體分為兩個(gè)層次:一是直屬委員會(huì)，該委員會(huì)來自于內(nèi)閣部門，主要承擔(dān)咨詢、協(xié)調(diào)等職能，總統(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)委員會(huì)(辦公室)是其中的典型代表。其主要職責(zé)是為總統(tǒng)了解網(wǎng)絡(luò)信息安全狀況和制定相應(yīng)政策提供咨詢意見，組織和協(xié)調(diào)信息計(jì)劃的執(zhí)行和實(shí)施。二是各級(jí)行政機(jī)構(gòu)，主要是一些行政主管機(jī)關(guān)，其中行政管理和預(yù)算局(負(fù)責(zé)財(cái)政計(jì)劃控制，負(fù)責(zé)信息安全管理職責(zé))、國防部(具體工作由國家安全局承擔(dān))、商務(wù)部(具體工作主要由國家電信及信息管理局、國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院承擔(dān))、國土安全部(具體工作由信息分析和基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)分部承擔(dān))等。在非正式制度層面，主要是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)道德規(guī)范建設(shè)。美國計(jì)算機(jī)倫理協(xié)會(huì)推出了計(jì)算機(jī)行為《十條戒律》，為互聯(lián)網(wǎng)用戶提供最基本的道德底線。南加州大學(xué)將網(wǎng)絡(luò)不道德行為歸納為有意制造網(wǎng)絡(luò)交通混亂、擅自闖入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、商業(yè)性欺騙，偷竊資料設(shè)備或智力成果，未經(jīng)許可而接近他人的文件，在公共場(chǎng)合造成混亂或破裂的行動(dòng)，偽造電子信息等。美國作為實(shí)行網(wǎng)絡(luò)自律的國家之一，在道德層面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的調(diào)節(jié)主要呼吁網(wǎng)民遵守互聯(lián)網(wǎng)行為準(zhǔn)則，培育自我安全意識(shí)和網(wǎng)民自律。美國還在1998年出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)免稅法》，對(duì)自律較好的網(wǎng)絡(luò)商兩年免征新稅。

(二)“法制監(jiān)管+保護(hù)”型

德國主要通過體系比較完備的成文法來監(jiān)管和保護(hù)網(wǎng)絡(luò)言論。網(wǎng)絡(luò)管理的最高法是1949生效的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，其中第五條首先規(guī)定了言論自由權(quán)利和法律保護(hù)措施，反對(duì)事前審查，從而在個(gè)人權(quán)利的規(guī)制上體現(xiàn)國家關(guān)懷。1997年《聯(lián)邦信息與通訊服務(wù)環(huán)境規(guī)范法》(簡(jiǎn)稱《多媒體法》或《信息和傳播服務(wù)法》)主要對(duì)《基本法》進(jìn)行細(xì)化，第一次用成文法形式規(guī)范多媒體信息與通訊服務(wù);《媒體服務(wù)國家條約》也同時(shí)實(shí)行，至此，德國信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的基本法律框架正式建立。該法涉及到網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的責(zé)任者、數(shù)字簽名、網(wǎng)絡(luò)犯罪、個(gè)人隱私等內(nèi)容，它規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者對(duì)提供內(nèi)容負(fù)責(zé)。他們還建立措施嚴(yán)厲的執(zhí)法隊(duì)伍，保證法治落實(shí)，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理。在這些法律法規(guī)中，所要嚴(yán)格監(jiān)管的是那些政治性網(wǎng)站，以及網(wǎng)上的政治性言論。德國《多媒體法》規(guī)定，在網(wǎng)上宣揚(yáng)種族主義的言論為非法，禁止利用互聯(lián)網(wǎng)傳播納粹言論、思想和圖片②曾德保:《國外互聯(lián)網(wǎng)管理的通行辦法》，《中國新聞出版報(bào)》2007年8月7日第008版。。法規(guī)中所要保護(hù)的包括言論自由、青少年群體、個(gè)人隱私權(quán)利以及廣泛意義上的公共利益與公共秩序。很顯然，對(duì)公共利益的保護(hù)被置于較高的位置。德國司法部長(zhǎng)齊普里斯在談到言論自由保護(hù)與政府規(guī)制之間的關(guān)系時(shí)指出，“在德國，每個(gè)人的基本權(quán)利都受到法律的保護(hù)，但是這里面有一個(gè)衡量權(quán)利的問題。如果一個(gè)國家認(rèn)為一個(gè)權(quán)利比另一個(gè)權(quán)利高，例如保護(hù)青年比保護(hù)言論自由更重要，那么藉此就可以對(duì)某些言論進(jìn)行一定的管制”③高燃:德國司法部長(zhǎng)齊普里斯:制約網(wǎng)絡(luò)濫用，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2003年12月6日。。德國這種對(duì)言論自由的保障模式是一種相對(duì)保障型，即在憲法基本保障的基礎(chǔ)上，通過特別立法對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論自由進(jìn)行具體規(guī)制，主要以公共利益為依歸;而美國則是一種絕對(duì)保障模式，即在憲法第一修正案規(guī)定的基礎(chǔ)上，其他任何與修正案相抵觸的法律都是違憲的，而且主要以個(gè)人權(quán)利和自由為重點(diǎn)。

(三)“政府主導(dǎo)”型

新加坡在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制過程中，是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的代表。政府一方面強(qiáng)調(diào)依法管理，另一方面也注意規(guī)則的合理性，在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)正常秩序的同時(shí)，積極促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，在管與放之間進(jìn)行綜合平衡。政府主導(dǎo)主要體現(xiàn)在:首先，通過嚴(yán)密而細(xì)致的立法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)媒體管理的主體、管理原則和主要內(nèi)容。新加坡《網(wǎng)絡(luò)行為法》、《傳媒發(fā)展管理局法》、《廣播法》和《電信法》就規(guī)定了內(nèi)容管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)以及在實(shí)踐過程中所產(chǎn)生的法律和管制問題。其次，借助嚴(yán)格的審查制度，包括《互聯(lián)網(wǎng)操作規(guī)則》、《誹謗法》、《煽動(dòng)法》、《維護(hù)宗教融合法案》等法律規(guī)范，明令禁止涉及公共安全、國家防衛(wèi)，種族和宗教和諧、公共道德以及反政府和影響民眾信心等內(nèi)容出現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)上，并將上百個(gè)政治性網(wǎng)站列入禁止訪問清單①鐘瑛、牛靜:《網(wǎng)絡(luò)傳播法制與倫理》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第141－144頁。。盡管政府主導(dǎo)的規(guī)制措施相當(dāng)嚴(yán)格，但是新加坡政府還是鼓勵(lì)公民參與，允許公民對(duì)政府服務(wù)予以反饋，借助于網(wǎng)上協(xié)商形式實(shí)現(xiàn)公民參與網(wǎng)絡(luò)治理。

政府主導(dǎo)還體現(xiàn)在道德領(lǐng)域。新加坡廣播管理局主導(dǎo)制定道德規(guī)范，推進(jìn)計(jì)算機(jī)行業(yè)自律。首先，建立咨詢機(jī)構(gòu)。由來自于政府機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商、互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商、互聯(lián)網(wǎng)用戶以及相關(guān)部門代表組成新加坡國家互聯(lián)網(wǎng)咨詢委員會(huì)(National Internet Advisory Committee，簡(jiǎn)稱 NIAC)，主要負(fù)責(zé)協(xié)助政府制定相關(guān)法律法規(guī)，收集社會(huì)對(duì)政府政策意見的反饋，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)行業(yè)自我規(guī)制②http://www.mda.gov.sg/NewAndEvents/PressRelease/Archives/Pages/20022001.aspx。其次，建立行業(yè)自治評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過政府機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)者和用戶的協(xié)商，建立一整套屬于自愿性質(zhì)的行業(yè)自律規(guī)范——《行業(yè)內(nèi)容操作守則》，每個(gè)新加坡互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)者都被納入到此規(guī)則的范圍之中，并將規(guī)則體現(xiàn)在合同當(dāng)中。再次，扶持公共教育，建立“互聯(lián)網(wǎng)家長(zhǎng)顧問組”，推廣使用“家庭上網(wǎng)系統(tǒng)”，指導(dǎo)家長(zhǎng)對(duì)子女進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)教育，幫助孩子正確使用網(wǎng)絡(luò)。此外，咨詢委員會(huì)還發(fā)出倡議，號(hào)召互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)者相互監(jiān)督、共同規(guī)制(co－regulation)，為廣大網(wǎng)民提供內(nèi)容健康的互聯(lián)網(wǎng)信息③http://www.mda.gov.sg/NewsAndEvents/PressRelease/2003/Pages/04032003a.aspx。

(四)“行業(yè)自律+公眾監(jiān)督”型

英國是行業(yè)自律和法律規(guī)制層面做得比較成熟的國家之一。1996年前主要依靠行業(yè)自律，他們沒有專門的法律規(guī)范來約束網(wǎng)絡(luò)言行，只是將網(wǎng)絡(luò)行為視同于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的出版行為。1996年英國政府實(shí)行了世界上第一個(gè)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行業(yè)性規(guī)范《3R安全規(guī)則》，3R分別代表分級(jí)認(rèn)定、據(jù)報(bào)告發(fā)、承擔(dān)責(zé)任。主要規(guī)制原則是:以行業(yè)自律為主，以行政管理導(dǎo)航，同時(shí)加強(qiáng)技術(shù)管理，并輔之以必要的法制管理。行業(yè)自律的目的就是為了培養(yǎng)業(yè)界和網(wǎng)絡(luò)用戶的媒介素養(yǎng)以及道德倫理的自我管理，英國由于要實(shí)現(xiàn)全民上網(wǎng)，網(wǎng)民群龐大使行業(yè)自律更為重要。在行業(yè)自律方面，英國主要是依靠自律機(jī)構(gòu)——互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察基金會(huì)④莊浩濱:《英國互聯(lián)網(wǎng)管理經(jīng)驗(yàn)》，http://www.sznews.com/zhuanti/content/2009 －09/24/content_4074697.htm(Internet Watch Fundation，簡(jiǎn)稱為IWF)和倫敦網(wǎng)絡(luò)協(xié)會(huì)(Internet Service Provider，簡(jiǎn)稱ISP)在現(xiàn)行法律框架下依靠一套以協(xié)議形式體現(xiàn)的行業(yè)規(guī)范，重點(diǎn)保護(hù)兒童以及言論自由;另外，英國的廣播電視主管機(jī)關(guān)——獨(dú)立電視委員會(huì)(ITC)也是一個(gè)致力于指導(dǎo)和協(xié)助網(wǎng)絡(luò)行業(yè)建立自我管理的機(jī)構(gòu)，盡管它有權(quán)對(duì)因特網(wǎng)上的某些活動(dòng)進(jìn)行管理，但是并不直接行使因特網(wǎng)管理權(quán)力。盡管如此，英國政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的管理也是各司其政，缺乏協(xié)調(diào):網(wǎng)站之間也只是自行約束，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。為此英國政府不斷出臺(tái)行業(yè)法規(guī)，在強(qiáng)化管理的同時(shí)，對(duì)行業(yè)自律進(jìn)行有效規(guī)制。由于近些年英國網(wǎng)上不當(dāng)言論案件不斷上升，英國司法機(jī)關(guān)推出處置網(wǎng)絡(luò)語言暴行的指導(dǎo)原則，以保證在享受言論自由的同時(shí)遏止網(wǎng)絡(luò)威脅和惡行。2006年網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察基金會(huì)公布的報(bào)告顯示，源自英國本土的網(wǎng)上非法內(nèi)容已經(jīng)從1996年的18%下降到0.2%，被舉報(bào)的網(wǎng)上非法資源來自英國本土的也僅占1.6%①潘天翠:《透視國外互聯(lián)網(wǎng)管理》，《網(wǎng)絡(luò)傳播》2007年第5期。，自律與規(guī)制的效果十分明顯。

三、國外網(wǎng)絡(luò)政府規(guī)制的內(nèi)在邏輯

在國外，互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行和發(fā)展比較前沿，面臨的問題雖然復(fù)雜，但畢竟處理已經(jīng)比較成熟，后遺癥不多，其發(fā)展中蘊(yùn)含的內(nèi)在規(guī)律值得歸納和提煉。

第一，法律規(guī)制為主，多種規(guī)制手段并重?；ヂ?lián)網(wǎng)規(guī)制應(yīng)在制定相關(guān)規(guī)則予以規(guī)范和制約的基礎(chǔ)上，綜合采用行業(yè)自律、道德規(guī)范以及技術(shù)規(guī)制等手段，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)順利、健康發(fā)展。例如德國《基本法》為保護(hù)言論自由提供了憲法基礎(chǔ)，但是其他法律可以在一定范圍內(nèi)對(duì)其進(jìn)行限制?！痘痉ā返谑藯l就明確規(guī)定，任何人為抵抗自由民主的基本程序而濫用表達(dá)見解自由的，都將喪失包括言論自由在內(nèi)的基本權(quán)利②http://www.recht－ harmonisch.de/GG － chinesisch.pdf.，不過這些權(quán)利的喪失程度，要依照聯(lián)邦憲法法院的決定。憲法在互聯(lián)網(wǎng)或言論自由方面的法律法規(guī)的制定有一定的指導(dǎo)意義。建立以憲法為核心的互聯(lián)網(wǎng)法律體系就成為網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的基礎(chǔ)性工作，它不僅是互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的合法性基礎(chǔ)，也是檢視網(wǎng)絡(luò)規(guī)制行為是否符合憲法精神的重要基礎(chǔ)。

第二，規(guī)制主體由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變。政府規(guī)制強(qiáng)調(diào)政府自上而下的主導(dǎo)作用，政府主要通過立法和規(guī)章的建立，為網(wǎng)絡(luò)健康發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，同時(shí)為網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)行提供公共服務(wù)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理情況進(jìn)行監(jiān)管。行業(yè)自律組織作為規(guī)制主體正發(fā)揮著關(guān)鍵性作用:培養(yǎng)互聯(lián)網(wǎng)用戶信心和信任感，幫助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商與網(wǎng)絡(luò)犯罪行為作斗爭(zhēng)，協(xié)助執(zhí)法部門打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容提供商雖然是一些以營利為目的的企業(yè)，但是他們也可以通過技術(shù)手段發(fā)揮規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)的作用。網(wǎng)絡(luò)論壇的版主群體和網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖也是網(wǎng)絡(luò)思維的引導(dǎo)者，發(fā)揮著規(guī)制的功能。網(wǎng)民本身也可以成為規(guī)范力量，畢竟并不是全部網(wǎng)民在進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)犯罪。大多數(shù)網(wǎng)民的守法參與，則成為影響網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的基礎(chǔ)力量。政府機(jī)關(guān)、中介組織、與網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行和發(fā)展有關(guān)的運(yùn)營商以及服務(wù)商、廣大網(wǎng)民都已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的主體，互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的力量將不斷壯大。

第三，在規(guī)制理念上，變傳統(tǒng)管制為服務(wù)和治理。管制強(qiáng)調(diào)政府的強(qiáng)權(quán)，而規(guī)制則主要強(qiáng)調(diào)憲法、法律在規(guī)制過程中的保障性作用，還強(qiáng)調(diào)規(guī)制程序的民主化、規(guī)制過程的法治化、規(guī)制活動(dòng)的效能化、規(guī)制行為的協(xié)調(diào)化。除了法律規(guī)制之外，政府還可以通過提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為網(wǎng)絡(luò)發(fā)展提供導(dǎo)向，引領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)朝著政府期待的方向發(fā)展。政府通過治理手段規(guī)范網(wǎng)絡(luò)的措施主要包括:其一，通過強(qiáng)化自身合法性，獲得社會(huì)對(duì)現(xiàn)有秩序和權(quán)威的自覺認(rèn)可與服從。這就要求政府最大限度地協(xié)調(diào)網(wǎng)民之間、網(wǎng)民與公民之間、公民與公民之間，政府與網(wǎng)民、公民之間的利益矛盾，以便獲得最大限度的社會(huì)認(rèn)可。其二，通過信息公開的方式，將政府信息公諸于眾，以便公民對(duì)公共決策實(shí)施有效監(jiān)督。其三，明確政府規(guī)制責(zé)任和網(wǎng)絡(luò)發(fā)布者的社會(huì)責(zé)任，提高公民規(guī)則意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。通過政府的及時(shí)回應(yīng)，化解公眾誤解，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)穩(wěn)定有序。

政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)行為無論是采取技術(shù)方式規(guī)制，還是采取制度規(guī)制，都有一種機(jī)會(huì)主義的考慮模式，認(rèn)為只要能夠獲得一絲的喘息，無論采取什么辦法就可以。例如采取網(wǎng)絡(luò)過濾和封殺規(guī)制手段，確實(shí)可以使政府獲得片刻的穩(wěn)定，但是積蓄在民間的怨氣遲早是要發(fā)泄出來的。還有美國、澳大利亞等國所推行的有些法律文件，由于被公眾指責(zé)認(rèn)為侵犯?jìng)€(gè)人言論自由，而使有些法律文件不得不被廢止。技術(shù)性規(guī)制僅僅解決了當(dāng)前的緊迫性問題，而對(duì)存在于民間的問題卻沒能及時(shí)化解，最終可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)群體事件的發(fā)生。而法治規(guī)范如果立意不能到位，也會(huì)弄巧成拙。因此治理網(wǎng)絡(luò)參與行為，不能僅僅從治理某一事件做起，而應(yīng)從全局著眼，通過認(rèn)真解決公眾實(shí)際問題來化解矛盾，達(dá)到治標(biāo)治本的雙重效果。