馬懷德（中國政法大學副校長）

立法先行 質(zhì)量為本

馬懷德（中國政法大學副校長）

黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。如何做到立法先行，如何保證立法的質(zhì)量，只有找到當前我國立法中存在的問題，才能有效解決?，F(xiàn)階段立法工作的問題可以概括為：一是立法的民主性不足。立法不能充分反映民意，人民參與立法的途徑和方式均受到諸多限制。相反，立法更多體現(xiàn)了部門利益，部門起草法律，就會反映部門的色彩和利益。二是立法的科學性不足。從立法計劃編制到起草、論證、審議，到法律的頒布、編纂、修改等各個階段都存在專業(yè)性、科學性不足的問題。三是改革與立法的關(guān)系沒有解決好，改革突破現(xiàn)行法律造成改革于法無據(jù)，改革先行、修法滯后的問題還比較普遍。為此，建議如下：

一、改進立法方式，拓展人民參與立法的途徑，最大限度地遏制部門利益，實現(xiàn)立法民主化

鑒于目前立法方式和立法程序還存在很多問題，建議修改《立法法》，重點解決立法程序和方式中長期存在的部門立法問題，破除立法部門主義，消除部門利益，實現(xiàn)民主立法。要改革現(xiàn)在的部門起草法律制度，必須擴大人民的有序參與，通過專家論證、公開征詢立法項目、委托無利害關(guān)系第三方草擬法律法規(guī)草案等方式，完善立法聽證、論證和公開征求意見制度，讓立法更加體現(xiàn)廣大人民的意志，順應民心，反映民意。同時，要嚴格限制部門起草法律法規(guī)，部門可以提出立法項目建議和計劃，但是，經(jīng)過論證后決定起草的立法項目，要交由人大專門委員會或者第三方起草，這個過程中可以聽取吸收部門的合理意見和建議，淡化乃至徹底消除立法中的部門色彩，防止立法被部門“綁架”。同時，要健全人大及常委會主導立法的體制機制，確保重要的、事關(guān)全局性、整體性和綜合性的法律草案由人大專門委員會或者立法工作機構(gòu)主持起草，只有將立法的起草權(quán)控制在人大，才能從根本上解決部門利益和地方保護主義法律化的問題，也才能形成統(tǒng)一的法治和法律實施格局。當然，遏制立法中的部門利益，還必須強化各級人大及其常委會的立法能力。要增加人大常委會專職委員的比例，逐步實現(xiàn)立法機構(gòu)成員的專職化。要延長人大常委會的會期，確保有充分的時間開展立法工作。還要充實立法工作機構(gòu)的力量，提高工作人員的法律專業(yè)化、職業(yè)化水準，建立常委會委員助理制度，協(xié)助專職委員從事立法調(diào)研、起草、論證等工作。

二、應當強調(diào)立法的科學性，改變過去“立法宜粗不宜細”的做法，提高法律規(guī)范的精密化程度

要重視法律的“立改廢”工作。對于那些新出現(xiàn)的經(jīng)濟、社會問題，應當及時制定相關(guān)的法律規(guī)范；對于那些實踐證明不適宜的法律規(guī)范，應當及時修改；對于那些嚴重滯后于經(jīng)濟、社會發(fā)展的法律規(guī)范，則應當及時廢止。例如，現(xiàn)存的240多部法律，大多制定于十幾年甚至二十多年前，已經(jīng)遠遠落后于時代，現(xiàn)行的實踐也早已突破了法律規(guī)范。但是，如果按照我們現(xiàn)行的立法程序完成這些法律的廢改立工作，可能還要幾十年，顯然難以適應形勢要求。為此，建議改革立法程序，延長常委會會期，增加專職委員數(shù)量，實現(xiàn)常委會全職化，同時加強專門委員會和法制工作機構(gòu)的力量，提高起草和審議法律草案的能力和質(zhì)量。

法律規(guī)范不僅在內(nèi)容上要具體、明確，具有可操作性，而且邏輯上要嚴密，避免出現(xiàn)政策性用語。為了保證法律規(guī)范的可執(zhí)行性，法律所規(guī)定的內(nèi)容一定要具有可行性，要避免法律規(guī)范與道德規(guī)范的混同。法律規(guī)范只是社會控制的一種手段，其并非萬能的治病良方。因此，提高立法質(zhì)量的一個內(nèi)容就是避免將道德規(guī)范法律化，而要保持法律規(guī)范與道德規(guī)范之間的適當張力，從而實現(xiàn)二者功能的互補。

由于大量法律法規(guī)面臨修改，如何做好法律法規(guī)的編纂也是立法中的緊迫任務。建議修法時原條文排序不變，廢除的條文標明廢止，修改的同時載明新舊條文。法律編纂時增加活頁法律匯編，便于補充，減少浪費。

三、處理好改革與法治的關(guān)系，做到改革于法有據(jù)，改革與修法同步

今天我們進行的改革，既有政策的變革，更有法制的改革。為了推進改革，需要修改已經(jīng)過時的法律法規(guī)，制定新的法律法規(guī)，還要廢止部分法律法規(guī)。究竟是改革先行還是修法先行，一直是爭議的問題。從科學性上看，改革先行并探索出成熟的經(jīng)驗，才能制定、修改和廢止法律；但從法治角度看，如果改革先行，要么缺乏法律依據(jù)和支撐，要么違反現(xiàn)行法律法規(guī)，導致改革與法治相悖，缺乏合法性。為此，應當確立法治與改革并行的理念，立法與改革相銜接，重大改革要于法有據(jù)，獲得法律授權(quán)，立法要主動適應改革需求，修法與改革同步，切實做到立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用。對于改革實踐中比較成熟的經(jīng)驗和做法，要及時上升為法律，用立法的方式將其固定下來，推而廣之。對于改革確需突破法律的，要通過立法程序?qū)徤餮芯空撟C，通過單項或者一攬子授權(quán)的方式，允許在授權(quán)的期限和范圍內(nèi)加以實驗。對于嚴重阻礙改革落后于現(xiàn)實的法律法規(guī)規(guī)定，應當及時加以清理和廢止。對于改革實踐確需的法律法規(guī)，立法機關(guān)應當積極推動，加快立法，實現(xiàn)改革與立法修法同步。

（責任編輯 張文靜）