文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）05-0071-04

收稿日期：2015-05-09

作者簡介：王玉寶，西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院副教授，主要從事警察行政研究；殷明凱，該校刑事偵查學(xué)院2014級碩士研究生；羅丹，該校刑事偵查學(xué)院2014級碩士研究生。

一、治理理論

治理理論是一個體系概念，它包含政治權(quán)力系統(tǒng)的國家治理、社會組織系統(tǒng)的社會治理、市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的市場治理，這體現(xiàn)出治理理論系統(tǒng)的層次性。治理理論提出，治理要具有合法性、責(zé)任性、協(xié)作性、效能性，并由治理制度、治理組織、治理方式等要素表現(xiàn)出來，治理的最終追求是“善治”，即國家與社會組織、公民個人的良好合作，共同管理，實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化。黨的十八屆三中全會提出全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)。這一目標(biāo)的提出，將治理理論推向新的高度，需要我們深入理解治理理論的內(nèi)涵。治理區(qū)別于管理和統(tǒng)治，而治理又是從管理和統(tǒng)治發(fā)展而來。管理和統(tǒng)治強(qiáng)調(diào)的是一方主體強(qiáng)制性的命令、指示的下達(dá)，其依據(jù)就是強(qiáng)制性的法律，其他主體只能服從和接受，而治理強(qiáng)調(diào)主體的多元化，多主體之間的協(xié)作溝通，共同處理社會公共事務(wù)，它的依據(jù)除法律以外還包括非強(qiáng)制性的約定，“少一些統(tǒng)治，多一些治理”的價值追求也是當(dāng)前政治變革的基本特征。

“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并且采取行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的政治制度安排和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。” [1]治理理論這一概念是由政治學(xué)家和管理學(xué)家提出的，在社會和市場管理的資源配置過程中，由于逐漸出現(xiàn)“市場失效”和“政府失效”，因此，不得不尋求新的路徑來改變現(xiàn)狀。

亞當(dāng)·斯密相信“管得最少的政府是最好的政府”，政府充當(dāng)?shù)慕巧褪恰笆匾谷恕?，市場調(diào)控是最主要的資源配置方式。20世紀(jì)的第一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)將“市場失效”的真相和事實(shí)完全暴露出來，由此宣告完全“自由放任”市場調(diào)節(jié)模式的破產(chǎn)。人們認(rèn)識到政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和參與社會公共事務(wù)管理是解決市場失效的有效措施，因此，伴隨著凱恩斯主義的干預(yù)政策影響，國家政府的權(quán)力擴(kuò)張，管理范圍涉及到社會生活的各個方面，政府對各種社會事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。政府失效根源于政府干預(yù)社會事務(wù)過程中職能無限擴(kuò)張，而服務(wù)水平差、服務(wù)效率低，財政危機(jī)規(guī)模巨大，引起全國人民的不滿和不信任，管理危機(jī)隨之產(chǎn)生。

如何讓資源配置達(dá)到最佳是20世紀(jì)70年代西方各國政府進(jìn)行政府管理改革運(yùn)動主要考慮的問題。一些國家在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，采用工商業(yè)的管理方式，構(gòu)建企業(yè)型政府治理公共事務(wù)，改變“全能政府”的職能，拓寬政府行政管理的視野。到20世紀(jì)90年代，“愈來愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對付市場和國家政府協(xié)調(diào)的失敗”。 ①

二、犯罪治理

犯罪治理雖然在學(xué)界是一個使用頻率很高的詞匯，但是，關(guān)于犯罪治理還沒有一個公認(rèn)的概念，不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者指出，犯罪治理是指人類有組織地對刑事犯罪和社會越軌行為進(jìn)行打擊、控制和預(yù)防的應(yīng)對措施、策略和實(shí)踐。一般來說，犯罪治理表現(xiàn)為運(yùn)用政府和非政府力量解決犯罪問題，且犯罪治理是一個過程，是動態(tài)的，是一種聯(lián)合行動。筆者認(rèn)為，犯罪治理是指政府專門警察力量與非政府社會組織聯(lián)合，共同行動，發(fā)現(xiàn)犯罪發(fā)生的社會和個人根源，從而在此基礎(chǔ)上進(jìn)行犯罪預(yù)警預(yù)控預(yù)防，最終達(dá)到減少犯罪現(xiàn)象發(fā)生目的的工作系統(tǒng)。犯罪治理具有參與主體多元化、治理手段多樣性、治理過程長期性、治理效果有效性等特點(diǎn)。

三、治理理論引入犯罪控制領(lǐng)域的必要性和可行性分析

（一）當(dāng)今社會轉(zhuǎn)型的基本態(tài)勢表明引入治理理論的必要性。我國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，各種社會矛盾凸顯，社會治安形勢不容樂觀，我國傳統(tǒng)的國家一元化主體進(jìn)行犯罪控制的模式，即政府專門警察力量進(jìn)行預(yù)防、打擊、控制犯罪的模式遭遇挑戰(zhàn)，動員全社會的力量，建立日?；㈤L效化的控制機(jī)制，國家與社會合力進(jìn)行治理理應(yīng)成為當(dāng)前犯罪控制的主導(dǎo)模式。

（二）治理理念的確立意味著犯罪控制中社會參與的必要性。犯罪控制論理念與犯罪消滅論理念相對立，犯罪控制論認(rèn)識到犯罪不可能被消滅和犯罪的產(chǎn)生和發(fā)展基于國家和社會的產(chǎn)生和發(fā)展的基本規(guī)律。犯罪控制就是控制、阻止犯罪的發(fā)生，是以犯罪無法消滅為前提，也是一種不得已的理性選擇。在犯罪消滅論中，犯罪主體只有國家專門警察力量，政府在打擊處理犯罪中處于一元化的主體地位，而犯罪控制治理理念中，犯罪來源于社會發(fā)展過程，治理犯罪也要立足于社會，因此，治理的主體就不能局限于國家，而需要社會各方面力量的參與。這種治理主體應(yīng)當(dāng)包括政府專門警察力量、民間組織、非營利性組織、行業(yè)協(xié)會、志愿者服務(wù)組織、保安組織、社區(qū)互助組織與社會普通個人，他們之間通過專門力量牽頭協(xié)調(diào)，相互協(xié)商，共同進(jìn)行犯罪治理。

犯罪控制實(shí)踐證明，僅憑單一的國家專門警察力量，不足以控制犯罪，要想將犯罪控制在社會的容忍度以內(nèi)，就需要多元化社會力量的介入，形成多元化犯罪控制機(jī)制。當(dāng)前，我國進(jìn)行犯罪控制的社會參與力量表現(xiàn)在幾個方面：社區(qū)警務(wù)、借鑒市場化運(yùn)行機(jī)制的治安承包以及保安行業(yè)等等。

（三）社會物質(zhì)和精神的進(jìn)步使治理理論的引入成為可能。當(dāng)前，我國政府逐漸放權(quán)社會，致力于進(jìn)行行政體制改革、職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府的建設(shè)，與此同時，公民社會責(zé)任意識逐漸增強(qiáng)，民主法治進(jìn)程不斷推進(jìn)，建設(shè)平安社會環(huán)境的呼聲漸高；公民權(quán)利意識增強(qiáng)，對于涉及公共事務(wù)和個人隱私方面的事務(wù)，要求打破國家權(quán)力壟斷，尤其在犯罪控制領(lǐng)域，主張成為犯罪治理的參與者和打擊犯罪的監(jiān)督者。犯罪治理所需要的條件已經(jīng)基本具備，犯罪治理已經(jīng)經(jīng)過初步的探索和實(shí)踐。

綜上，整合政府與市場、社會的資源，政府、市場、社會協(xié)同合作應(yīng)對犯罪問題理應(yīng)成為新時期中國控制犯罪的基本模式。 ②

四、犯罪控制領(lǐng)域中治理理論的內(nèi)涵

（一）相關(guān)理論。

1.法律治理論。法治的概念由來已久，古希臘亞里士多德所定義的法治包括了兩重涵義：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。” [2]該理論結(jié)合了立法、司法、執(zhí)法三個方面的要素，致力于達(dá)到法治的目的，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和改進(jìn)刑事立法和刑事司法，在偵查、起訴、審判和矯正等各個環(huán)節(jié)采取有力措施以減少和預(yù)防犯罪的發(fā)生。法律治理論強(qiáng)調(diào)法治的重要性，但有其弊端。意大利刑法學(xué)家貝卡利亞最早提出刑罰威嚇模式，即以犯罪人的意志自由為前提，根據(jù)趨利避害的功利原則，犯罪遏制手段是遏制導(dǎo)致犯罪的心理。有學(xué)者闡述了我國犯罪控制中的治理思想的轉(zhuǎn)變：由刑事威嚇到社會防衛(wèi)的轉(zhuǎn)變，以及將兩者結(jié)合應(yīng)用于犯罪控制。 [3]

2.社會治理論。社會治理論強(qiáng)調(diào)采用改進(jìn)和完善社會環(huán)境和社會體制，消除各種誘發(fā)犯罪的因素的方法來達(dá)到治理犯罪的目的。情境犯罪預(yù)防就是通過增加實(shí)施犯罪行為的難度和犯罪的風(fēng)險，減少犯罪收益、減少犯罪行為實(shí)施的機(jī)會來達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。社會治理論包括很多主張，其中影響較大的有宣傳教育、公眾參與、技術(shù)防范、行為防范和綜合治理等。其中，行為防范主張者認(rèn)為，如果能夠有效消除導(dǎo)致犯罪發(fā)生的原因，就可以遏制犯罪行為的發(fā)生。 [4]綜合治理主張者認(rèn)為，犯罪是多種多樣的原因相互作用的結(jié)果，因而必須針對犯罪產(chǎn)生的原因，從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行犯罪預(yù)防。 [5]

3.個體治理論。個體治理論從違法犯罪的實(shí)施者著眼，認(rèn)為由于犯罪人在需求、性格、動機(jī)、人生觀等方面容易受到社會不良因素的誘導(dǎo)，因此，應(yīng)針對這些方面進(jìn)行改造和引導(dǎo)，消除或減少個人與社會不相適應(yīng)的情況，達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。

總而言之，犯罪治理的本質(zhì)就在于：通過研究犯罪產(chǎn)生的原因，綜合運(yùn)用法律、社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多種手段，促使國家專門警察力量、社會各組織各負(fù)其責(zé)，在相應(yīng)的領(lǐng)域內(nèi)努力排除各種誘發(fā)犯罪的社會因素和個人因素，最大可能、最大限度地預(yù)防犯罪，從而達(dá)到治理犯罪的目的。

（二）犯罪控制領(lǐng)域內(nèi)治理理論應(yīng)當(dāng)具備的基本要素和內(nèi)容。犯罪控制領(lǐng)域的治理理論也就是犯罪治理理論的產(chǎn)生，是傳統(tǒng)犯罪控制體系向現(xiàn)代犯罪治理體系轉(zhuǎn)變的結(jié)果。犯罪治理要達(dá)到善治的目的，必須具備以下基本要素和基本內(nèi)容。

1.基本要素。

（1）犯罪控制主體多元化。治理理論要求主體多元化，在犯罪控制領(lǐng)域引入治理理論，當(dāng)然要汲取其合理內(nèi)核。犯罪控制主體要包含兩個方面的主體要素：一方面是代表國家正式力量的警察系統(tǒng)，另一方面是社會非正式力量，如保安公司及社會自治組織等。其中第三方警務(wù)是比較成功的模式。該模式主張聯(lián)合多元主體進(jìn)行犯罪控制：警察部門通過說服或者強(qiáng)制各種社會組織或非犯罪人，如廉租房管理機(jī)構(gòu)、業(yè)主、衛(wèi)生與建筑監(jiān)督員以及企業(yè)負(fù)責(zé)人共同擔(dān)負(fù)起預(yù)防犯罪和減少犯罪的職責(zé)。在這一模式中，警察部門的主要職責(zé)不僅僅是處理各種犯罪問題，還要負(fù)責(zé)任命管轄區(qū)域內(nèi)的犯罪控制監(jiān)管人員，物建社會秩序維護(hù)人員，通過指導(dǎo)這些人開展工作，加強(qiáng)監(jiān)管者或秩序維護(hù)者的責(zé)任，防止監(jiān)管失效。

（2）犯罪控制主體之間形成合作機(jī)制。當(dāng)犯罪控制主體多元化的問題解決之后，接下來就需要在各主體之間進(jìn)行整合，形成有效的合作機(jī)制。在整合的過程中，犯罪控制的多元主體之間存在一定的權(quán)力依賴。這里的權(quán)力依賴有三層含義：一是犯罪控制的主體必須依靠參與治理的其他組織；二是犯罪控制主體之間不僅進(jìn)行資源的交換，同時也要制定協(xié)商的行動規(guī)則；三是參與主體之間的關(guān)系為合力協(xié)作的伙伴關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在犯罪預(yù)防、打擊和控制中，包括警察在內(nèi)的任何一個治理主體都不可能獨(dú)自解決問題，而是要借助于其他組織的資源和合作關(guān)系。警察工作的重點(diǎn)除了針對具體的個案進(jìn)行違法犯罪打擊，處理好重大違法和刑事案件外，還要為犯罪治理系統(tǒng)的良好運(yùn)行進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)各治理主體之間的工作，形成犯罪預(yù)防打擊責(zé)任的社會化，促使各主體共同追求犯罪治理的共同目標(biāo)。

（3）治理范圍具有廣泛性。犯罪治理從時空范圍上看，包括事前對容易引發(fā)犯罪的潛在因素進(jìn)行預(yù)防、預(yù)警和犯罪預(yù)控以及犯罪后的恢復(fù)總結(jié)；從治理的對象來看，既包括犯罪和社會越軌行為，也包括對權(quán)力機(jī)構(gòu)和治理主體的制衡和約束，還包括對犯罪人和潛在犯罪人的治理，對被害人和潛在被害人的保護(hù)等。另外，對于社會上有損公序良俗的丑惡現(xiàn)象，如吸毒、賣淫嫖娼等不良行為也要加以嚴(yán)格管控。

（4）治理手段應(yīng)當(dāng)多樣化和社會化。犯罪治理的手段多樣化和社會化表現(xiàn)在法律和社會兩個方面：法律方面指行政、刑事法律手段的運(yùn)用；社會方面指廣泛的社會控制手段的綜合運(yùn)用，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等手段。其中既包括法律賦予的強(qiáng)制性手段，也包括說服、教育、示范、勸告、建議等非強(qiáng)制性手段。

（5）治理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)層次豐富。犯罪治理系統(tǒng)包括多層次的治理內(nèi)容：對具體犯罪和個別犯罪的具體處遇， ③對整體犯罪現(xiàn)象的預(yù)防和對特定犯罪亞群體以及機(jī)會犯罪人的控制；行政、刑事法律治理和社會治理；整體治理和分類治理；一般治理和特殊治理；針對犯罪的治理和針對被害的治理；重點(diǎn)地區(qū)的治理和規(guī)范化地區(qū)的治理；重點(diǎn)人群的治理和一般公眾的治理；特種行業(yè)治理和普通行業(yè)治理。通過多層次多方面的統(tǒng)籌治理，疏堵結(jié)合，形成犯罪網(wǎng)格化治理系統(tǒng)。

2.基本內(nèi)容。根據(jù)犯罪治理理論的基本要素，我們可以得出犯罪治理的基本理念和指導(dǎo)思想是“綜合治理”。 ④違法犯罪現(xiàn)象的治理不能單純依靠強(qiáng)制力，這也體現(xiàn)出治理理論的理性色彩。犯罪治理的思想內(nèi)涵是，以維護(hù)社會公共利益為出發(fā)點(diǎn)，致力于解決引發(fā)違法犯罪的社會矛盾問題，借助多元的主體、民主的環(huán)境、多樣的方法，進(jìn)行犯罪預(yù)警預(yù)防預(yù)控，遏制和防范違法犯罪的發(fā)生。

（1）犯罪治理應(yīng)在兩個基本點(diǎn)上進(jìn)行。一方面，物質(zhì)文明建設(shè)與精神文明建設(shè)相結(jié)合；另一方面，治本與治標(biāo)相結(jié)合。

（2）犯罪治理應(yīng)動員全社會的力量。犯罪存在于社會的各個方面、各個階層，每個與外界有聯(lián)系的個人、組織，都面臨著受犯罪侵害的風(fēng)險，所以，必須將各行各業(yè)、各個階層的人都調(diào)動起來，協(xié)調(diào)警察部門、企事業(yè)單位、基層社區(qū)、保安組織等，共同開展犯罪防范治理。

（3）犯罪治理應(yīng)采用多種方法和措施。以公安部門負(fù)責(zé)為原則，同時，公安機(jī)關(guān)要切實(shí)貫徹群眾路線；政府其他部門各盡其責(zé)，形成合力；社區(qū)做好基層基礎(chǔ)工作，建立健全社會問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制；社會行業(yè)協(xié)會發(fā)揮監(jiān)督、溝通作用，通過警民合作，不斷探索實(shí)踐符合中國國情和犯罪預(yù)防一般規(guī)律的預(yù)防犯罪途徑。

五、犯罪治理理論的延伸：警務(wù)社會化

犯罪治理理念要求警務(wù)工作的社會化發(fā)展，警務(wù)社會化已成為犯罪治理理論的延伸。

（一）警務(wù)社會化的特點(diǎn)。

1.警務(wù)社會化與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。警務(wù)社會化與警務(wù)專門化相對。警務(wù)專門化強(qiáng)調(diào)警務(wù)工作主體的一元化，而警務(wù)社會化則主張打破政府部門對警務(wù)工作的壟斷。警務(wù)社會化的重點(diǎn)在于“從以警察為主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣橹黧w，強(qiáng)調(diào)以全社會的力量來維持社會安定和法律秩序，重視警察組織與社會各部分之間的相互理解、協(xié)調(diào)與合作”。 [6]在這個方面，英國學(xué)者羅伯特·雷納清晰地表述了警察與警務(wù)的存在關(guān)系：警務(wù)無處不在，每個社會都需要，而警察并不是每個社會都存在，警察對犯罪率不起決定性作用。因此，社會力量會取代警察的相應(yīng)職能，社會化的警務(wù)工作更能體現(xiàn)違法犯罪的治理效應(yīng)。

2.警務(wù)社會化強(qiáng)調(diào)警察與公眾的合作關(guān)系。在這里，警務(wù)演變成一種社會警務(wù)、社區(qū)警務(wù)，其核心內(nèi)容就是警察與社會成員的互相合作。警務(wù)理論中的破窗理論、問題導(dǎo)向警務(wù)理論等就是警察依靠社會公眾共同維護(hù)社會治安實(shí)踐的升華。從這個層面上講，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略推動了警務(wù)社會化。

（二）我國警務(wù)社會化的發(fā)展。社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略推崇警務(wù)發(fā)展歷史上的“自我警務(wù)、人人皆警”警務(wù)模式，警察是社會大眾的公仆，警察回歸社會，警務(wù)行動提前，發(fā)展社會力量，這正是警務(wù)社會化的表現(xiàn)。在我國，犯罪治理領(lǐng)域的警務(wù)社會化發(fā)展需要做好以下幾個方面。

1.警務(wù)社會化需要政治保證和組織保障。警務(wù)社會化要有黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和政府的大力支持。我國政治社會現(xiàn)狀要求警務(wù)工作必須置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能為犯罪治理組織、協(xié)調(diào)與調(diào)動最廣大的社會力量。此外，只有依靠黨委、政府才能統(tǒng)籌各方資源，明確各方職責(zé)，達(dá)到密切配合、合力治理的效果。

2.警務(wù)社會化要做到社會協(xié)同。違法犯罪的治理需要行政、社會組織、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會和公民個人的共同參與，全社會的協(xié)同合作。應(yīng)以警察的警務(wù)工作帶動社會力量參與違法犯罪防范，要保證警務(wù)工作的公開、公平、公正，通過民主化的形式推出各項(xiàng)治理措施，促進(jìn)全民協(xié)同進(jìn)行犯罪治理。

3.警務(wù)社會化需要社會非政府力量的支持和參與。 [7]預(yù)防、控制各種違法犯罪，維護(hù)社會的正常秩序，是一項(xiàng)需要動員全社會力量的系統(tǒng)性工程。治理效果的達(dá)成，社會秩序的穩(wěn)定，最終也落實(shí)到人民群眾的生命健康財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)。因此，犯罪治理得之于民、惠之于民。應(yīng)組織保安行業(yè)、志愿者組織等非政府力量參與警務(wù)工作，吸引民間資本的投入，不斷優(yōu)化犯罪治理社會環(huán)境，推動警務(wù)社會化的發(fā)展。

注釋：

①鮑勃·杰索普、漆蕪:《治理的興起及其失敗的風(fēng)險:以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，《國際社會科學(xué)》（中文版），1999年第1期，第31-48頁。

②黃石：《治理視域下的犯罪控制》，《江漢評論》2012年第6期。

③犯罪處遇是指國家和社會處置犯罪和對犯罪人的政策、措施和方法及其作用過程的總稱。它既指對犯罪人采取一定措施加以處理，又指在處理犯罪人時的具體過程和方法。

④我國在1976年《關(guān)于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告》中首次提出“綜合治理”。