●林峰/文

論立案監(jiān)督立法頂層設(shè)計(jì)之完善

●林峰*/文

立案監(jiān)督屬于法律賦予檢察機(jī)關(guān)重要的訴訟監(jiān)督職能，更是作為檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門(mén)審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督“一體兩翼”三項(xiàng)職能的重要組成部分，理應(yīng)得到重視和強(qiáng)化。然而，實(shí)踐當(dāng)中檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展該項(xiàng)工作卻存在種種不規(guī)范現(xiàn)象，究其根源，當(dāng)前立法頂層設(shè)計(jì)的不足難辭其咎。本文在實(shí)證基礎(chǔ)上分析了當(dāng)前存在的種種不規(guī)范監(jiān)督現(xiàn)象，并嘗試對(duì)立案監(jiān)督的立法頂層設(shè)計(jì)提出可行性建議，以期推動(dòng)立案監(jiān)督工作的科學(xué)規(guī)范發(fā)展。

立案監(jiān)督不規(guī)范頂層設(shè)計(jì)立法建議

立案監(jiān)督屬于檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門(mén)“一體兩翼”的三項(xiàng)職能之一，隨著《刑事訴訟法》的修改，該項(xiàng)職能越來(lái)越得到重視和強(qiáng)化。然而，當(dāng)前立法頂層設(shè)計(jì)的不足導(dǎo)致實(shí)踐中立案監(jiān)督工作存在亂監(jiān)督、濫監(jiān)督等種種不規(guī)范現(xiàn)象。為破解立案監(jiān)督工作不規(guī)范開(kāi)展的難題，促進(jìn)立案監(jiān)督工作科學(xué)發(fā)展，筆者在對(duì)廣東省檢察機(jī)關(guān)近年來(lái)辦理的大量立案監(jiān)督案件進(jìn)行實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)立案監(jiān)督工作的立法頂層設(shè)計(jì)提出可行性建議。

一、當(dāng)前立案監(jiān)督工作存在的不規(guī)范問(wèn)題

在近年來(lái)立案監(jiān)督數(shù)量大幅增長(zhǎng)的表面下，筆者通過(guò)逐案閱卷評(píng)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前立案監(jiān)督工作仍普遍存在種種不規(guī)范問(wèn)題，概況起來(lái)有以下五方面：

(一)審查報(bào)告及法律文書(shū)制作不規(guī)范

有的地區(qū)沒(méi)有先要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案或立案的理由，而是直接通知公安機(jī)關(guān)立案或撤案;沒(méi)有以《要求說(shuō)明不立案理由通知書(shū)》的形式提出立案監(jiān)督;沒(méi)有制作案件審查報(bào)告，監(jiān)督線索來(lái)源、案情、證據(jù)情況及審批過(guò)程均無(wú)反映;審查報(bào)告格式不統(tǒng)一、制作粗糙，缺乏證據(jù)摘錄、分析及說(shuō)理論證。

(二)為考核加分而刻意進(jìn)行立案監(jiān)督

一是重復(fù)或者拆分監(jiān)督，少數(shù)地區(qū)對(duì)涉嫌同一個(gè)犯罪事實(shí)的多個(gè)犯罪嫌疑人，或者一名犯罪嫌疑人涉及多宗同性質(zhì)犯罪的發(fā)出多份文書(shū)。二是檢察機(jī)關(guān)受公安機(jī)關(guān)邀請(qǐng)?zhí)崆敖槿氚讣?或參加案件會(huì)商、案件咨詢)，提出依法應(yīng)當(dāng)立案或不應(yīng)當(dāng)立案的意見(jiàn)，在公安機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)同檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)的情況下，仍發(fā)文要求說(shuō)明不立案或立案理由，而公安機(jī)關(guān)主動(dòng)配合監(jiān)督，即“檢察機(jī)關(guān)賣(mài)意見(jiàn)、公安機(jī)關(guān)賣(mài)監(jiān)督”。

(三)監(jiān)督立案與監(jiān)督撤案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

公安機(jī)關(guān)立案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是恒定的，即有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)發(fā)生且需要追究刑事責(zé)任的，而檢察機(jī)關(guān)審查判斷公安機(jī)關(guān)應(yīng)不應(yīng)當(dāng)立案也必須按照這條標(biāo)準(zhǔn)。但實(shí)踐當(dāng)中，有的地方監(jiān)督立案的標(biāo)準(zhǔn)失之過(guò)寬，有的地方監(jiān)督撤案的標(biāo)準(zhǔn)失之過(guò)嚴(yán)。監(jiān)督立案失之過(guò)寬可能導(dǎo)致存疑不捕、存疑不起訴的后果，導(dǎo)致監(jiān)督的質(zhì)量和效果大打折扣。監(jiān)督撤案失之過(guò)嚴(yán)可能導(dǎo)致放縱犯罪，如對(duì)不少有證據(jù)能夠證明有犯罪事實(shí)發(fā)生的案件以當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議為由監(jiān)督撤案。證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一會(huì)造成公安機(jī)關(guān)無(wú)所適從，影響檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的權(quán)威。

(四)超范圍監(jiān)督

沒(méi)有按照現(xiàn)行法律及司法解釋的規(guī)定進(jìn)行立案監(jiān)督，屬程序錯(cuò)誤。在監(jiān)督立案中筆者歸納了不當(dāng)啟動(dòng)監(jiān)督程序的12種情形：審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)遺漏的犯罪事實(shí)且該事實(shí)與立案?jìng)刹榈姆缸飳儆谕恍再|(zhì)犯罪;審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)遺漏涉嫌犯罪的同案人;審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)非同案人涉嫌犯罪而公安機(jī)關(guān)未立案;審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)已被判決的同案犯涉嫌其他犯罪而公安機(jī)關(guān)未立案;審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)遺漏犯罪事實(shí)且該犯罪事實(shí)與立案?jìng)刹榈姆缸飳儆诓煌N類犯罪;審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)遺漏犯罪事實(shí)且該犯罪事實(shí)與立案?jìng)刹榈姆缸飳儆诓煌N類犯罪，但公安機(jī)關(guān)對(duì)該犯罪事實(shí)已進(jìn)行偵查且已滿足逮捕條件;審查逮捕時(shí)對(duì)認(rèn)定罪名存在不同意見(jiàn);審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)并案提捕;公訴部門(mén)審查起訴時(shí)發(fā)現(xiàn)遺漏犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，移送偵查監(jiān)督部門(mén);提前介入、受理控告申訴或者查閱公安機(jī)關(guān)臺(tái)帳時(shí)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)沒(méi)立案;對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件進(jìn)行備案審查時(shí)，未給予公安機(jī)關(guān)合理的立案審查期限;對(duì)公安機(jī)關(guān)不當(dāng)撤案進(jìn)行監(jiān)督立案。

在監(jiān)督撤案中筆者歸納了不當(dāng)啟動(dòng)監(jiān)督程序的8種情形：審查逮捕時(shí)認(rèn)為不構(gòu)罪不捕，在作出不捕決定的同時(shí)監(jiān)督撤案;不構(gòu)罪不批捕后發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)沒(méi)有撤案而通知撤案并計(jì)入統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳;以事實(shí)不清、證據(jù)不足不批捕后，有新的證據(jù)證明不構(gòu)成犯罪而監(jiān)督撤案;以事實(shí)不清、證據(jù)不足不批捕后因公安機(jī)關(guān)偵查無(wú)進(jìn)展而監(jiān)督撤案;捕后因司法解釋作出修改或有新的證據(jù)證明犯罪嫌疑人不構(gòu)成犯罪或不需要追究刑事責(zé)任而監(jiān)督撤案;公訴部門(mén)對(duì)已移送審查起訴的案件移送偵查監(jiān)督部門(mén)監(jiān)督撤案;對(duì)不屬于承辦公安機(jī)關(guān)管轄的案件監(jiān)督撤案;發(fā)現(xiàn)部分犯罪嫌疑人不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任而其他嫌疑人仍應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，進(jìn)行監(jiān)督撤案。

(五)不當(dāng)進(jìn)行立案監(jiān)督

對(duì)公安機(jī)關(guān)正確的立案或不立案決定進(jìn)行立案監(jiān)督，屬實(shí)體錯(cuò)誤。一是對(duì)可能涉嫌掩飾、隱瞞犯罪所得罪、但現(xiàn)有證據(jù)無(wú)法證明符合犯罪構(gòu)成要件的案件，或明顯情節(jié)顯著輕微、危害不大、可能作不捕或者相對(duì)不起訴的案件，或決定罪與非罪的關(guān)鍵證據(jù)(如鑒定意見(jiàn))缺失的案件監(jiān)督立案。二是對(duì)達(dá)成刑事和解的輕微刑事案件，或有犯罪事實(shí)發(fā)生但可以免除刑事處罰的案件，或犯罪事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件監(jiān)督撤案等。

二、立法對(duì)立案監(jiān)督工作頂層設(shè)計(jì)存在的不足

關(guān)于立案監(jiān)督工作現(xiàn)行有效的法律及司法解釋，不僅沒(méi)有形成一個(gè)完備的、行之有效的立案監(jiān)督權(quán)力行使體系，而且不同規(guī)定存在“打假”現(xiàn)象，成為實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展立案監(jiān)督種種不規(guī)范現(xiàn)象的根源之一。

一是啟動(dòng)條件存在障礙。現(xiàn)行法律及司法解釋將公安機(jī)關(guān)作出不予立案決定規(guī)定為啟動(dòng)立案監(jiān)督程序的前提條件，但在實(shí)踐中，由于現(xiàn)行法律對(duì)公安機(jī)關(guān)立案期限缺乏明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)受案后既未立案也未出具不予立案決定書(shū)以致案件久拖不立的情況比比皆是。于是，為保障當(dāng)事人合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督應(yīng)立不立常常演變成監(jiān)督未及時(shí)立案。二是知情權(quán)缺乏程序保障。從理論上來(lái)講，“一個(gè)完整的立案監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)包含對(duì)立案活動(dòng)的知情權(quán)、涉嫌違法不立案的質(zhì)詢權(quán)和對(duì)違法不立案的糾正權(quán)三個(gè)基本部分”。［1］《刑事訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)質(zhì)詢權(quán)與糾正權(quán)的方式，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的方式卻沒(méi)有規(guī)定。因此檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的受案、初查、刑拘、行政處罰等具體情況無(wú)法主動(dòng)掌握，雙方在立案信息占有上嚴(yán)重不對(duì)稱，導(dǎo)致立案監(jiān)督權(quán)的行使相當(dāng)被動(dòng)。三是調(diào)查閱卷權(quán)難以實(shí)施。盡管《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《刑訴規(guī)則》)第556條、《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)第8條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的方式，但因缺乏明確的程序性規(guī)定及制裁措施導(dǎo)致難以操作;而僅通過(guò)書(shū)面審查很難查清決定公安機(jī)關(guān)應(yīng)否立案的關(guān)鍵案情及證據(jù)。四是監(jiān)督強(qiáng)制性差，后續(xù)監(jiān)督困難。監(jiān)督立案過(guò)程中除了《通知立案書(shū)》具有強(qiáng)制性，《要求說(shuō)明不立案理由通知書(shū)》及《立案監(jiān)督案件催辦函》都缺乏強(qiáng)制性，屬于軟性監(jiān)督。如發(fā)出《要求說(shuō)明不立案理由通知書(shū)》后，公安機(jī)關(guān)一直不予回復(fù)，是否可以直接通知立案，對(duì)此法無(wú)明文規(guī)定;如發(fā)出《立案監(jiān)督案件催辦函》后，公安機(jī)關(guān)仍消極偵查，檢察機(jī)關(guān)也沒(méi)有強(qiáng)硬的監(jiān)督手段可以采取。因此案件后續(xù)跟蹤監(jiān)督難，久偵不結(jié)的情況屢屢發(fā)生。五是立案監(jiān)督的范圍和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一。不同法律規(guī)定之間存在“打架”現(xiàn)象。如《規(guī)定》第6條規(guī)定對(duì)監(jiān)督撤案要求已采取強(qiáng)制措施或者強(qiáng)制性偵查措施，而《刑訴規(guī)則》第555條規(guī)定對(duì)此已不作要求。又如《刑事訴訟法》和最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳制定的《偵查監(jiān)督部門(mén)實(shí)施刑事訴訟法若干問(wèn)答》中有關(guān)監(jiān)督立案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)相互矛盾，一個(gè)規(guī)定“有犯罪事實(shí)發(fā)生需要追究刑事責(zé)任”，一個(gè)規(guī)定“能捕、能訴、能判”。立法的不統(tǒng)一不利于明確實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)監(jiān)督工作向縱深發(fā)展。

三、完善立案監(jiān)督工作的立法建議

針對(duì)立案監(jiān)督工作因立法規(guī)定粗疏面臨的實(shí)際困難，筆者建議由最高人民檢察院商公安部研究制定有關(guān)司法解釋予以明確，或者授權(quán)省級(jí)檢察院對(duì)部分亟需解決的工作問(wèn)題以指導(dǎo)性意見(jiàn)的形式予以明確：

(一)明確立案監(jiān)督的案件范圍

監(jiān)督立案的范圍建議界定為“有犯罪事實(shí)或犯罪嫌疑人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案”。監(jiān)督撤案的范圍建議界定為“沒(méi)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)發(fā)生或犯罪事實(shí)是犯罪嫌疑人所為，或者有證據(jù)證明犯罪嫌疑人不構(gòu)成犯罪或依法不應(yīng)追究刑事責(zé)任，公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案，且尚未提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕或者移送審查起訴的案件;尤其是有證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)可能存在違法動(dòng)用刑事手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，或者利用立案實(shí)施報(bào)復(fù)陷害、敲詐勒索以及謀取其他非法利益等違法立案情形的案件。”

(二)明確立案監(jiān)督的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

一是明確監(jiān)督立案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。首先在要求說(shuō)明不立案理由上，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該適當(dāng)放寬，只要檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有證據(jù)證明有犯罪嫌疑的，都可以要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案理由，以利于全面收集立案材料。其次，為了確保立案監(jiān)督的質(zhì)量、效果和權(quán)威，在通知立案時(shí)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)從嚴(yán)掌握，對(duì)事實(shí)和證據(jù)的要求應(yīng)介于公安機(jī)關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)和檢察機(jī)關(guān)逮捕標(biāo)準(zhǔn)之間。二是明確監(jiān)督撤案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)監(jiān)督撤案的案件范圍界定，“沒(méi)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)發(fā)生或犯罪事實(shí)是犯罪嫌疑人所為”中，“沒(méi)有證據(jù)”應(yīng)當(dāng)是絕對(duì)沒(méi)有證據(jù)，只要有一定的證據(jù)證明發(fā)生了犯罪事實(shí)或犯罪事實(shí)是犯罪嫌疑人所為的就不能隨意監(jiān)督撤案;“有證據(jù)證明犯罪嫌疑人不構(gòu)成犯罪或依法不應(yīng)追究刑事責(zé)任”中，“有證據(jù)”應(yīng)當(dāng)是有充分證據(jù)，只要有一定的證據(jù)證明犯罪嫌疑人可能構(gòu)成犯罪或者依法應(yīng)追究刑事責(zé)任也不能隨意監(jiān)督撤案。

(三)明確立案監(jiān)督程序

一是要強(qiáng)調(diào)立案監(jiān)督程序的啟動(dòng)以要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由為第一步，只有認(rèn)為不立案理由不成立且公安機(jī)關(guān)不主動(dòng)立案時(shí)才能通知立案。二是要規(guī)范立案監(jiān)督案件審查報(bào)告的制作，在發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索時(shí)要制作《立案監(jiān)督案件線索審查表》，在收到公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案理由后要制作《審立案監(jiān)督案件審查報(bào)告》，說(shuō)明線索來(lái)源、案情、證據(jù)、監(jiān)督意見(jiàn)和依據(jù)等。三是要規(guī)范《通知立案書(shū)》的制作，特別要加強(qiáng)說(shuō)理，重點(diǎn)說(shuō)明公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的原因和應(yīng)當(dāng)立案的事實(shí)、法律依據(jù)。監(jiān)督撤案程序也與此類似。

(四)明確立案監(jiān)督的啟動(dòng)要件

重點(diǎn)要解決公安機(jī)關(guān)不作出立案決定時(shí)如何監(jiān)督的問(wèn)題，可參照如下進(jìn)行設(shè)定：一般情況下，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展立案監(jiān)督應(yīng)以公安機(jī)關(guān)決定不予立案為前提條件。但是，公安機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人報(bào)案、控告、舉報(bào)后長(zhǎng)期不作出是否立案決定，當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)提出的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行審查，認(rèn)為符合刑事立案條件的;或者檢察機(jī)關(guān)從查辦案件、案件咨詢、提前介入、查閱公安機(jī)關(guān)臺(tái)帳、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件備案審查等途徑發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)且公安機(jī)關(guān)未作出是否立案決定的，應(yīng)當(dāng)將案件線索移送有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)，并要求公安機(jī)關(guān)及時(shí)書(shū)面回復(fù)審查處理情況。公安機(jī)關(guān)未在合理期限內(nèi)作出立案或者不立案決定，也未向檢察機(jī)關(guān)說(shuō)明情況的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立案監(jiān)督。對(duì)于上述“合理期限”，參照《公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》的規(guī)定，即一般線索為7日，重大、復(fù)雜線索可延長(zhǎng)至30日，特別重大、復(fù)雜線索可延長(zhǎng)至60日。同時(shí)，如有明確證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)事先已收到該案件線索的，公安機(jī)關(guān)的審查期限應(yīng)相應(yīng)扣除已處理時(shí)間，以提高審查效率。

(五)賦予檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的相關(guān)權(quán)能

檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督工作中要想真正的有所作為、保障監(jiān)督剛性、樹(shù)立監(jiān)督權(quán)威，除了目前規(guī)定的質(zhì)詢權(quán)和糾正權(quán)外，還必須明確賦予其對(duì)刑事立案活動(dòng)的知情權(quán)、調(diào)查閱卷權(quán)和處罰建議權(quán)，并規(guī)定相應(yīng)的保障措施。1.知情權(quán)。為保障檢察機(jī)關(guān)全面、及時(shí)地了解公安機(jī)關(guān)立案情況，應(yīng)當(dāng)由最高人民檢察院與公安部自上而下推動(dòng)建立刑事案件信息通報(bào)制度，明確公安機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)定期通報(bào)有關(guān)刑事案件的受案、立案、立案后轉(zhuǎn)行政處罰、撤案等具體案件情況，檢察機(jī)關(guān)享有相應(yīng)的查詢、復(fù)核權(quán)限。條件允許時(shí)還應(yīng)推動(dòng)建立刑事案件信息共享平臺(tái)，使立案活動(dòng)處于檢察機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督視野。2.調(diào)查閱卷權(quán)。明確調(diào)查閱卷權(quán)的具體操作程序，確保有章可循。調(diào)查閱卷權(quán)的啟動(dòng)可以在受理案件線索后要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案理由之前，也可以在審查公安機(jī)關(guān)不立案理由時(shí)。針對(duì)公安機(jī)關(guān)不配合調(diào)查的行為，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出糾正違法通知書(shū)監(jiān)督糾正或者建議上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)予以督促糾正。3.處罰建議權(quán)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公安人員在立案活動(dòng)中存在消極不作為或?yàn)^職等行為時(shí)，輕者可以發(fā)出檢察建議書(shū)或糾正違法通知書(shū)、要求立案主體更換辦案人員;重者可以要求追究有關(guān)人員的行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任，如屬違紀(jì)則建議上一級(jí)公安機(jī)關(guān)或同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)給予有關(guān)責(zé)任人員紀(jì)律處分;涉嫌職務(wù)犯罪的，將線索移交反貪、反瀆等職能部門(mén)查處。

注釋：

［1］陳志紅:《淺談刑事立案監(jiān)督的不足與完善》，載《人民檢察》2000年第9期。

*廣東省人民檢察院［510623］