□ 劉松山

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科學(xué)立法的八個(gè)標(biāo)準(zhǔn)

□ 劉松山

科學(xué)立法是對(duì)我國(guó)立法工作提出的新要求。推進(jìn)科學(xué)立法需要堅(jiān)持八個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，具體包括：準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和反映客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)論標(biāo)準(zhǔn)；妥善處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的策略標(biāo)準(zhǔn)；科學(xué)規(guī)定權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的公平正義標(biāo)準(zhǔn)；考慮立法中各種特殊情形的合理因素標(biāo)準(zhǔn)；用程序民主實(shí)現(xiàn)內(nèi)容科學(xué)的程序標(biāo)準(zhǔn)；成熟管用的立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；可執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)；立法者的政治與專業(yè)素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

立法 科學(xué)立法 標(biāo)準(zhǔn)

黨的十五大報(bào)告和十六大報(bào)告先后提出，要推進(jìn)決策的科學(xué)化。立法是十分重要的決策活動(dòng)，它的科學(xué)化對(duì)于提高立法質(zhì)量至關(guān)重要。在十五大和十六大報(bào)告的基礎(chǔ)上，十七大報(bào)告進(jìn)一步提出，“要堅(jiān)持科學(xué)立法”，“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，十八大報(bào)告提出，要“推進(jìn)科學(xué)立法”。2013年2月23日，習(xí)近平總書記在中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須堅(jiān)持科學(xué)立法?！盵1]2013年10月30日，張德江委員長(zhǎng)在全國(guó)人大常委會(huì)舉行的立法工作會(huì)議上首次闡明了科學(xué)立法的目標(biāo)和要求。[2]黨的十八屆四中全會(huì)所作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)進(jìn)一步提出，要“深入推進(jìn)科學(xué)立法”。

由上可見，科學(xué)立法是黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)適應(yīng)不斷加強(qiáng)立法工作、推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)，對(duì)立法工作提出的新要求。推進(jìn)科學(xué)立法，實(shí)現(xiàn)立法決策活動(dòng)的科學(xué)化，意義十分重大。

但值得注意的是，科學(xué)立法是中國(guó)立法活動(dòng)中一個(gè)具有鮮明特色的提法。西方國(guó)家的立法制度與我國(guó)存在根本性差異，一般沒(méi)有科學(xué)立法這一用語(yǔ)。在我國(guó)，科學(xué)立法也是一個(gè)新事物，社會(huì)各界對(duì)它的基本范疇尚缺乏深入研究，對(duì)它的內(nèi)涵還沒(méi)有形成共識(shí)。實(shí)踐是認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)，科學(xué)立法既是一個(gè)理論課題，更是一個(gè)重要的實(shí)踐課題。筆者認(rèn)為，在對(duì)科學(xué)立法尚未形成普遍共識(shí)的情況下，各級(jí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造性地開展實(shí)踐，在實(shí)踐中不斷探索科學(xué)立法的基本精神、原則和要求，通過(guò)不斷總結(jié)成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)逐步揭示和回答什么是科學(xué)立法這個(gè)基本命題，進(jìn)而不斷推進(jìn)和深化立法的科學(xué)化。

進(jìn)而言之，科學(xué)立法的實(shí)踐是各具側(cè)面、豐富復(fù)雜的，而檢驗(yàn)一項(xiàng)立法是不是科學(xué)，關(guān)鍵要看是否符合具體的標(biāo)準(zhǔn)。本文初步提出，科學(xué)立法的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)包括以下八個(gè)：

一、認(rèn)識(shí)論標(biāo)準(zhǔn)：準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和反映客觀規(guī)律

(一)認(rèn)識(shí)和反映法所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律

法是社會(huì)關(guān)系的反映，立法活動(dòng)是對(duì)社會(huì)關(guān)系做出規(guī)范的活動(dòng)。立法者要對(duì)社會(huì)關(guān)系做出規(guī)范，就涉及一個(gè)哲學(xué)意義上的認(rèn)識(shí)論問(wèn)題。它的核心是，立法者要善于準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)、把握和反映社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律。

承認(rèn)法是社會(huì)關(guān)系的反映，就是堅(jiān)持唯物論。馬克思說(shuō)，立法者“在任何時(shí)候都不得不服從經(jīng)濟(jì)條件，并且從來(lái)不能向經(jīng)濟(jì)條件發(fā)號(hào)施令。無(wú)論政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已?！盵3](PP121-122)這里，馬克思是從唯物論出發(fā)，強(qiáng)調(diào)法不能超越客觀的經(jīng)濟(jì)條件，它“只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”。那么，法如何才能準(zhǔn)確“表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求”呢？馬克思對(duì)立法者提出了要求。他認(rèn)為，“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家，他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律。”[4](P347)馬克思這里所說(shuō)的“表述法律”，實(shí)際就是要求立法者像一個(gè)自然科學(xué)家一樣，在法律中準(zhǔn)確地表述社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)狀和發(fā)展方向，即社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律。

《決定》指出，與推進(jìn)國(guó)家法理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，當(dāng)前法治建設(shè)中存在的一個(gè)不適應(yīng)、不符合的問(wèn)題，就是有的法律未能全面反映客觀規(guī)律。這個(gè)表述是切中要害的?！稕Q定》還提出，“良法是善治之前提”。這里的良法，一個(gè)基本要求就是，符合客觀規(guī)律。

張德江委員長(zhǎng)提出：“科學(xué)立法，就是要求法律準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律”，“科學(xué)立法的核心，在于立法要尊重和體現(xiàn)規(guī)律”。[5]筆者認(rèn)為，張德江委員長(zhǎng)的這一闡述，是從馬克思主義哲學(xué)認(rèn)識(shí)論的角度，對(duì)科學(xué)立法提出的目標(biāo)要求，是對(duì)立法工作具有普遍指導(dǎo)意義的深刻論述。按照他的這個(gè)闡述，科學(xué)立法的終極目標(biāo)就是，立法者制定的法，要充分尊重和準(zhǔn)確反映社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律。因此，檢驗(yàn)一項(xiàng)立法是不是科學(xué)，一個(gè)首要的普遍性標(biāo)準(zhǔn)就是，這部法有沒(méi)有以及在多大程度上尊重和體現(xiàn)了它所調(diào)整領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律。

規(guī)律是事物內(nèi)在的本質(zhì)的必然的聯(lián)系。一部法所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的規(guī)律，就是該領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系本身以及與其他方面社會(huì)關(guān)系的內(nèi)在的本質(zhì)的必然的聯(lián)系。無(wú)論前面馬克思所說(shuō)的“表述法律”，《決定》要求的“良法”，還是張德江委員長(zhǎng)所說(shuō)的法律要尊重和體現(xiàn)規(guī)律，實(shí)質(zhì)上都是要求法符合規(guī)律。

如何才能使法符合規(guī)律呢？有兩個(gè)重要前提：一是，立法者自身必須準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和把握這一規(guī)律。認(rèn)識(shí)和把握規(guī)律，既包括對(duì)法所調(diào)整社會(huì)關(guān)系現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)與把握，也包括對(duì)該社會(huì)關(guān)系未來(lái)發(fā)展方向的認(rèn)識(shí)與把握，也即通常所說(shuō)的立法預(yù)測(cè)。二是，立法者在立法活動(dòng)中必須充分尊重和堅(jiān)持反映這一規(guī)律。認(rèn)識(shí)和把握規(guī)律，屬于認(rèn)識(shí)論中的反映論，它的實(shí)現(xiàn)程度主要取決于立法者的認(rèn)識(shí)條件和能力，而尊重和反映規(guī)律，屬于認(rèn)識(shí)論中能動(dòng)的反映論，它的實(shí)現(xiàn)程度主要取決于立法者的責(zé)任使命和政治智慧等多種因素。所以，認(rèn)識(shí)和把握規(guī)律與尊重和反映規(guī)律，作為馬克思主義認(rèn)識(shí)論中的兩個(gè)重要范疇，相輔相成，互為條件，是保證立法符合規(guī)律的缺一不可的因素。從這一意義上看，衡量立法活動(dòng)是不是以及在多大程度上屬于科學(xué)立法，對(duì)于立法機(jī)關(guān)或者立法機(jī)關(guān)的組成人員而言，就有兩個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)：一是認(rèn)識(shí)把握某一法律規(guī)范所調(diào)整社會(huì)關(guān)系規(guī)律的條件和能力，以及由此決定的對(duì)該社會(huì)關(guān)系規(guī)律認(rèn)識(shí)把握的程度；二是立法程序中的責(zé)任使命和政治智慧等因素，以及由此決定的對(duì)社會(huì)關(guān)系規(guī)律尊重和反映的程度。

社會(huì)關(guān)系存在和發(fā)展的規(guī)律，既包括全局性的規(guī)律，也包括局部性的規(guī)律。全國(guó)性的立法所反映的主要是某一領(lǐng)域全局性的規(guī)律，地方性立法反映的主要是某一領(lǐng)域局部性的規(guī)律。在立法中認(rèn)識(shí)把握和尊重反映全局性的規(guī)律，其復(fù)雜性、困難性都要高于對(duì)局部性規(guī)律的認(rèn)識(shí)把握和尊重反映。

(二)遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律

張德江委員長(zhǎng)在提出法律要準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系客觀規(guī)律的同時(shí)，還對(duì)科學(xué)立法提出了另一個(gè)要求，即“遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律”。[5]這是就法律體系本身而言的。任何一個(gè)國(guó)家的法律體系都有這個(gè)體系內(nèi)在的符合本國(guó)國(guó)情的規(guī)律。中國(guó)是一個(gè)單一制的大國(guó)，以憲法為核心的法律體系當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)有符合中國(guó)國(guó)情和實(shí)際的內(nèi)在規(guī)律。但是，這個(gè)法律體系的內(nèi)在規(guī)律是什么，具體應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中，均缺乏深入的研究。迄今為止，黨和國(guó)家的重要立法性文件也沒(méi)有從正面對(duì)這一問(wèn)題予以闡述。

筆者認(rèn)為，我國(guó)法律體系的內(nèi)在規(guī)律至少應(yīng)當(dāng)包括以下三方面的內(nèi)容：一是在這個(gè)法律體系的內(nèi)部，通過(guò)劃分立法權(quán)限的方式，用不同位階的法的形式，調(diào)整和規(guī)范不同領(lǐng)域的事項(xiàng)。二是在這個(gè)法律體系的內(nèi)部，憲法具有最高的法律效力，下位法不得抵觸上位法，法制的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。三是在這個(gè)法律體系的內(nèi)部，不同位階、不同門類的法，應(yīng)當(dāng)保持協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，以及基本的邏輯性，避免交叉重復(fù)立法等損害法律體系和諧的現(xiàn)象。而這是當(dāng)前地方立法中應(yīng)當(dāng)特別引起重視的一個(gè)問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，地方立法照抄、復(fù)制中央立法的現(xiàn)象比較普遍，這種做法看似沒(méi)有大問(wèn)題，但實(shí)則損害了法律體系內(nèi)部的和諧有序。地方立法如果成為中央立法的完整再現(xiàn)，從某種意義上就是對(duì)中央立法權(quán)的損害。中央立法體現(xiàn)的是全國(guó)的統(tǒng)一性，地方立法體現(xiàn)的是各地的差異性，對(duì)于地方立法而言，妥善處理這種統(tǒng)一性和差異性的關(guān)系十分重要，從立法技術(shù)上說(shuō)，把這個(gè)關(guān)系處理好了，就把握住了法律體系內(nèi)在規(guī)律的關(guān)鍵。

二、策略標(biāo)準(zhǔn)：妥善處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系

在立法策略上，科學(xué)立法要求妥善處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系。

回顧我國(guó)新時(shí)期來(lái)可以發(fā)現(xiàn)，立法對(duì)改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的處理，經(jīng)過(guò)了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程。[6]總體上看，這些年來(lái)立法較為妥善地處理了改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

2014年7月29日，中共中央政治局會(huì)議明確提出，要“準(zhǔn)確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的平衡點(diǎn)”，黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出：“堅(jiān)持正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系”。可以預(yù)見，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，在立法中妥善處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，依然是一種重要的立法策略，能否妥善處理三者之間的關(guān)系，把握三者關(guān)系中的平衡點(diǎn)，是檢驗(yàn)是否科學(xué)立法的一條十分重要的標(biāo)準(zhǔn)。

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)在提出堅(jiān)持正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的同時(shí)，又進(jìn)一步提出：“膽子要大，步子要穩(wěn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)”。該提法是當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)中央和地方立法中處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的根本性指導(dǎo)思想。張德江委員長(zhǎng)在2014年全國(guó)人大會(huì)議上所作的常委會(huì)工作報(bào)告中提出今后一年全國(guó)人大常委會(huì)的立法任務(wù)時(shí)，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持把立法決策與改革決策更好地結(jié)合起來(lái)”，“充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動(dòng)和保障改革方面的重要作用”。而《決定》則進(jìn)一步提出，“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，要“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。由此可見，在改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系中，我們的立法策略是，注重立法決策與改革決策的結(jié)合，充分發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。而不久前全國(guó)人大修改后的《立法法》，也增加規(guī)定了一條重要的立法指導(dǎo)思想：“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”。這說(shuō)明，在改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系中，全國(guó)人大試圖以法律規(guī)定的形式，將發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)推動(dòng)作用，作為處理三者關(guān)系的長(zhǎng)期性的總體策略。

當(dāng)然，按照《決定》，必須做到重大改革于法有據(jù)。那么，重大改革的標(biāo)準(zhǔn)是什么，于法有據(jù)中的“法”是什么位階的法，都是值得進(jìn)一步研究的重大問(wèn)題。比如，在憲法和法律沒(méi)有做出修改之前，司法改革中地方法院人事權(quán)統(tǒng)一管理的試點(diǎn)做法，是否屬于重大改革呢？最高法院、最高檢察院在北京、上海、沈陽(yáng)、深圳等地設(shè)立的巡回法院、巡回檢察院是否屬于重大改革呢？

三、公平正義標(biāo)準(zhǔn)：科學(xué)規(guī)定權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任

《決定》明確提出：“要把公平、公正、公開原則貫穿立法全過(guò)程”。可見，檢驗(yàn)一項(xiàng)立法是否科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)之一應(yīng)當(dāng)是，立法內(nèi)容中權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的規(guī)定，是否符合公平正義精神。

(一)公民、法人和其他組織的應(yīng)有權(quán)利有沒(méi)有得到法律保障

1.應(yīng)當(dāng)由立法予以規(guī)定的權(quán)利有沒(méi)有得到及時(shí)規(guī)定。比如，通常所說(shuō)的公民的言論出版等權(quán)利和自由迄今尚未得到法律的保障。

2.憲法和法律沒(méi)有禁止的事項(xiàng)，公民、法人和其他組織從事了相關(guān)活動(dòng)，下位法是否進(jìn)行了不適當(dāng)?shù)南拗坪透深A(yù)。比如，憲法和法律均沒(méi)有規(guī)定風(fēng)能和太陽(yáng)能等自然資源屬于國(guó)家所有，但某省卻制定地方性法規(guī)，規(guī)定企業(yè)開發(fā)利用風(fēng)能、太陽(yáng)能等氣候資源需要報(bào)氣象局批準(zhǔn)。再比如，公民發(fā)現(xiàn)了烏木這一自然資源，有的觀點(diǎn)就明確要求進(jìn)行地方立法，將烏木確定為國(guó)有。

3.對(duì)于上位法明確規(guī)定的權(quán)利自由，下位法在制定執(zhí)行性規(guī)定時(shí)有沒(méi)有準(zhǔn)確、完整地體現(xiàn)上位法的立法精神。比如，《計(jì)劃生育法》規(guī)定，公民有生育的權(quán)利，但顯然，法律中規(guī)定的生育，是指男女雙方以自然繁衍方式進(jìn)行的生育，而不包括其他方式的生育。但某省在制定地方性法規(guī)時(shí)，卻規(guī)定大齡女青年不愿結(jié)婚，可以通過(guò)人工輔助手段單獨(dú)生育。

4.立法在賦予公民、法人和其他組織權(quán)利時(shí)，有沒(méi)有從某一領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局角度考慮該權(quán)利的正當(dāng)性、合理性。

5.對(duì)于憲法法律賦予的權(quán)利自由，下位法在具體化時(shí)是予以充分保障，還是克減限制。

6.立法對(duì)公民義務(wù)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，遵循合理、適當(dāng)?shù)脑瓌t。比如，根據(jù)憲法的規(guī)定，公民有納稅的義務(wù)。但在立法時(shí)，對(duì)公民在哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)納稅，納稅的起征點(diǎn)是多少，也就是說(shuō)，公民納稅的界限和理由是什么，就必須進(jìn)行充分的考量論證，否則，立法所設(shè)定的公民納稅義務(wù)就會(huì)違背公平正義的精神。

7.要充分考慮公民、法人和其他組織權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等性、平衡性。比如，在一些立法中，由于受利益團(tuán)體等因素的影響，就可能出現(xiàn)偏重保護(hù)某一部分人利益而忽視另一部分人利益的情況，以及給某一部分人設(shè)定過(guò)重義務(wù)而對(duì)另一部分人設(shè)定過(guò)輕義務(wù)的情況。

(二)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力與責(zé)任的規(guī)定，是否符合公平正義精神

1.賦予某一國(guó)家機(jī)關(guān)的某項(xiàng)權(quán)力，是否符合人民代表大會(huì)制度這一政治體制的基本要求。比如，有的觀點(diǎn)主張實(shí)行憲法司法化，就意味著法院可以對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律是否違憲進(jìn)行審查，這就違背了人民代表大會(huì)制度體制下人民代表大會(huì)與人民法院之間的憲法關(guān)系。

2.賦予某一國(guó)家機(jī)關(guān)的某項(xiàng)權(quán)力，比如說(shuō)，賦予行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，是否符合深化行政體制改革，推進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，建設(shè)服務(wù)型政府等基本改革方向。

3.賦予某一國(guó)家機(jī)關(guān)的某項(xiàng)權(quán)力，是否符合保障基本人權(quán)的需要。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門政府規(guī)章中設(shè)定和賦予行政機(jī)關(guān)的一些權(quán)力，在實(shí)踐中損害了公民的人權(quán)。

4.賦予某一國(guó)家機(jī)關(guān)的某項(xiàng)權(quán)力，是否存在部門利益和部門保護(hù)以及地方利益和地方保護(hù)的情況。

五是，要合理地確定國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，既要避免重權(quán)力、輕責(zé)任，特別是國(guó)家機(jī)關(guān)只有權(quán)力、不承擔(dān)責(zé)任的情況，也要避免過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)責(zé)任而忽視其權(quán)力的情況。

四、合理因素標(biāo)準(zhǔn)：考慮立法中的各種特殊情形

按照前述張德江委員長(zhǎng)的闡述，科學(xué)立法是要求法律符合社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律和法律體系的內(nèi)在規(guī)律。這是從哲學(xué)意義上將科學(xué)立法上升到探索事物發(fā)展規(guī)律這一認(rèn)識(shí)論的高度來(lái)看待問(wèn)題的。在2014年中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)會(huì)蘭州年會(huì)上，全國(guó)人大法律委員會(huì)原主任委員楊景宇和法工委原副主任張春生對(duì)科學(xué)立法也分別做了闡述。楊景宇認(rèn)為，科學(xué)立法解決的是立法過(guò)程中主觀和客觀的關(guān)系，它要求主觀認(rèn)識(shí)符合客觀實(shí)際，是追求真理的過(guò)程*楊景宇先生在2014年中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)會(huì)蘭州年會(huì)上的發(fā)言，筆者記錄，未經(jīng)本人審閱。。這個(gè)觀點(diǎn)也是以哲學(xué)中的認(rèn)識(shí)論為立足點(diǎn)進(jìn)行闡述的，強(qiáng)調(diào)立法是探索規(guī)律、追求真理的過(guò)程，這與張德江委員長(zhǎng)的論述角度是相同的。

張春生則認(rèn)為，不宜將科學(xué)立法解讀為法的內(nèi)容的科學(xué)化，否則就等于將法律法規(guī)與科學(xué)結(jié)論劃上了等號(hào)。他認(rèn)為：首先，科學(xué)的本質(zhì)在于追求真理，而法的本質(zhì)是人們意志的反映，我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)法律要體現(xiàn)絕大多數(shù)人的意志，而絕大多數(shù)人的意志并不等同于科學(xué)結(jié)論。其次，意志背后更多的是利益，人們的利益追求、價(jià)值觀、風(fēng)俗習(xí)慣乃至宗教觀念，都對(duì)立法有重大影響甚至起支配作用。[7](P165)

上述張春生的闡述與張德江、楊景宇的闡述看似不一致，甚至存在沖突，但仔細(xì)分析即可發(fā)現(xiàn)，他們對(duì)科學(xué)立法的闡述是站在不同角度展開的，實(shí)際并不沖突。張德江、楊景宇的立足點(diǎn)是馬克思主義哲學(xué)，而哲學(xué)是立于其他各類社會(huì)科學(xué)以及自然科學(xué)之上的人類思維和時(shí)代精神的升華，闡述的是人類歷史長(zhǎng)河中具有永恒性的問(wèn)題。所以，站在哲學(xué)的角度，說(shuō)科學(xué)立法旨在追求真理，是站得住的。舉例來(lái)說(shuō)，宗教是不科學(xué)、反規(guī)律、反真理的，但卻時(shí)常對(duì)立法起到支配作用。但按照馬克思主義的宗教觀，宗教本身就是基于人類認(rèn)識(shí)的局限而產(chǎn)生的，隨著人類認(rèn)識(shí)的不斷發(fā)展，宗教最終也會(huì)消亡。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，宗教對(duì)立法的影響的確存在，但會(huì)逐漸衰退，立法最終還會(huì)回歸規(guī)律和真理。

而張春生的觀點(diǎn)是立足現(xiàn)實(shí)進(jìn)行闡述的。現(xiàn)實(shí)中，立法的確不能與科學(xué)結(jié)論等同起來(lái)，人們的利益觀念、價(jià)值觀念、宗教觀念以及風(fēng)俗習(xí)慣等各種特殊情形，有可能蘊(yùn)含著非科學(xué)的成份和因素，而這些成份和因素時(shí)常影響支配著立法。據(jù)此，要求現(xiàn)實(shí)中的立法都是科學(xué)立法，很難做到。但是，現(xiàn)實(shí)中受各種特殊情形影響的立法與追求科學(xué)立法也并不矛盾。還是以宗教為例說(shuō)明。馬克思主義辯證法的基本方法論是，要堅(jiān)持兩點(diǎn)論，反對(duì)片面論。這一方法用在宗教問(wèn)題上，對(duì)共產(chǎn)黨員提出的要求就是，一方面，共產(chǎn)黨員是無(wú)神論者，應(yīng)當(dāng)不相信宗教；另一方面，又要看到宗教的消亡需要漫長(zhǎng)的過(guò)程，共產(chǎn)黨員既要承認(rèn)宗教存在的合理性，又要尊重宗教信仰和信教群眾。用馬克思主義的這一觀點(diǎn)方法來(lái)看待科學(xué)立法與各種特殊情形對(duì)立法的影響，就應(yīng)當(dāng)持有這樣的觀點(diǎn)：科學(xué)立法是哲學(xué)意義上追求真理的過(guò)程，從歷史發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)看，立法最終能夠接近規(guī)律和真理，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，但是，現(xiàn)實(shí)中影響科學(xué)立法的各種特殊情形乃至非科學(xué)成份，因?yàn)橛袣v史現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)和各種合理性，仍然并將會(huì)長(zhǎng)期存在，對(duì)這些特殊情形以及其中非科學(xué)的成份應(yīng)當(dāng)予以承認(rèn)和尊重。承認(rèn)和尊重這些特殊情形的存在及其對(duì)立法的影響，本身就是科學(xué)的態(tài)度。各種特殊情形對(duì)立法的影響，體現(xiàn)的是法所調(diào)整社會(huì)關(guān)系發(fā)展的階段性、特殊性，是立法者認(rèn)識(shí)規(guī)律、追求真理的階段性、相對(duì)性、局限性，是通往科學(xué)立法目標(biāo)的必經(jīng)階段，是科學(xué)立法的一種特殊表現(xiàn)。如果超越歷史階段去否認(rèn)這些特殊情形乃至其中包含的非科學(xué)成份對(duì)立法的影響，脫離實(shí)際，要求一切立法的內(nèi)容都必須等同于科學(xué)結(jié)論，則會(huì)欲速則不達(dá)，會(huì)阻礙通過(guò)立法促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的進(jìn)程。所以，承認(rèn)和尊重現(xiàn)實(shí)中各種特殊情形對(duì)立法的影響，本身就是科學(xué)立法。

筆者認(rèn)為，尊重特殊情形對(duì)立法的影響，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.注意改革時(shí)代社會(huì)關(guān)系的不確定性、不穩(wěn)定性。立法與改革本身是矛盾的，法是要把穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系確定下來(lái)，而改革是要把穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系變過(guò)去。我國(guó)長(zhǎng)期處于改革階段的實(shí)際，就決定了很多社會(huì)關(guān)系的發(fā)展變化具有不確定性、不穩(wěn)定性，這在客觀上增加了立法預(yù)見的困難，以及實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的困難。這樣，在處理立法與改革的關(guān)系上，不宜過(guò)于依賴改革經(jīng)驗(yàn)，使立法滯后于改革，但也不宜片面強(qiáng)調(diào)立法的超前和引領(lǐng)作用?？茖W(xué)的態(tài)度是，既要準(zhǔn)確預(yù)見改革中社會(huì)關(guān)系發(fā)展的現(xiàn)狀和未來(lái)走向，用立法肯定改革經(jīng)驗(yàn)成果，引領(lǐng)改革方向，又要理性認(rèn)識(shí)和敬畏改革帶來(lái)的社會(huì)關(guān)系的不確定性和不穩(wěn)定性，避免立法的草率盲動(dòng)，該粗疏原則就粗疏原則，該為改革留下空間就為改革留下空間，使立法反映真實(shí)反映階段性、相對(duì)性的規(guī)律和真理。

2.理性看待和處理立法過(guò)程中的不同利益訴求和意志反映?，F(xiàn)實(shí)中的立法過(guò)程總是表現(xiàn)為不同群體、不同方面利益和意志的博弈過(guò)程，很難用哲學(xué)意義上的規(guī)律和真理來(lái)對(duì)照解釋。這時(shí)候，立法者心中既要有社會(huì)關(guān)系發(fā)展的規(guī)律和真理，但又不能脫離實(shí)際機(jī)械地執(zhí)著于規(guī)律和真理，科學(xué)的做法是，既要恰當(dāng)?shù)仡A(yù)見把握社會(huì)關(guān)系發(fā)展的走向，又要承認(rèn)不同意志利益訴求的現(xiàn)實(shí)性和歷史階段性，在各種訴求矛盾的焦點(diǎn)上“砍一刀”，所砍的這一刀又要有利于引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)關(guān)系向規(guī)律性的方向發(fā)展。

3.承認(rèn)和尊重風(fēng)俗民情等歷史遺留因素對(duì)立法的影響。中國(guó)是一個(gè)有悠久歷史文化傳統(tǒng)的大國(guó)，風(fēng)俗民情、文化傳統(tǒng)等因素在社會(huì)生活中具有很大影響，立法既不能回避又難以輕易改變這些歷史遺留因素，如不能理性對(duì)待和處理，則可能使社會(huì)生活和立法均處于被動(dòng)。比如，中國(guó)人有春節(jié)燃放煙花爆竹的風(fēng)俗，但在大城市燃放煙花爆竹又極易引起火災(zāi)等安全事故。如果簡(jiǎn)單地用立法來(lái)禁放，就會(huì)使城市居民和立法執(zhí)法機(jī)關(guān)雙方處于被動(dòng)。再比如，風(fēng)水文化、祖墳文化以及封建迷信觀念等在中國(guó)有長(zhǎng)久的歷史傳統(tǒng)，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中也占據(jù)很大市場(chǎng)，因此，在相關(guān)立法中就難以簡(jiǎn)單地用馬克思主義哲學(xué)中的一些科學(xué)結(jié)論來(lái)否定和改造這些文化傳統(tǒng)。

4.承認(rèn)和尊重宗教、民族等因素對(duì)立法的影響。宗教、民族因素影響立法是一個(gè)世界性問(wèn)題。我國(guó)有宗教傳統(tǒng)，又是多民族國(guó)家，宗教、民族問(wèn)題不僅有歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)的合理性，還直接影響到社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。因此，無(wú)論是中央立法還是地方立法都必須十分重視宗教和民族因素，不宜簡(jiǎn)單地用“科學(xué)”、“規(guī)律”和“真理”等認(rèn)識(shí)論的范疇來(lái)干預(yù)宗教和民族問(wèn)題，而應(yīng)當(dāng)充分尊重各種宗教傳統(tǒng)和民族因素。

5.注意考慮地理環(huán)境對(duì)立法的影響。孟德斯鳩就提出，氣候、土壤等地理因素與法律具有密切關(guān)系。我國(guó)地域遼闊，不同地方的地理環(huán)境差異很大，不同地方的地理因素對(duì)全國(guó)性立法特別是對(duì)地方立法有很大影響。因此，地方立法中也不宜簡(jiǎn)單地用認(rèn)識(shí)論中的一些抽象范疇來(lái)統(tǒng)一劃線，而應(yīng)當(dāng)因地制宜，充分考慮地理環(huán)境對(duì)立法的影響和制約作用。

6.注意考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不平衡因素。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在過(guò)去、現(xiàn)在以及將來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，都很難用整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)去衡量。地方的這種不平衡性相當(dāng)明顯。所以，在立法特別是地方立法中，不宜簡(jiǎn)單地用統(tǒng)一的“科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”去提出要求，而應(yīng)當(dāng)充分考慮各地發(fā)展的不平衡性，承認(rèn)立法中“有先有后”以及各種合理差異的存在。

筆者認(rèn)為，地方立法充分考慮各種特殊情形的影響，具有很強(qiáng)的理論意義和實(shí)踐意義。但需要指出的是，在科學(xué)立法與特殊情形影響立法的關(guān)系上，我們既要堅(jiān)持馬克思主義方法論中的兩點(diǎn)論，同時(shí)，更要重視兩點(diǎn)論中的重點(diǎn)論，在科學(xué)立法和特殊情形對(duì)立法的影響中，科學(xué)立法是主要矛盾和矛盾的主要方面，特殊情形對(duì)立法的影響是次要矛盾和矛盾的次要方面。因此，在立法中，我們雖然承認(rèn)和尊重特殊情形的影響，但是，更要始終抓住科學(xué)立法這個(gè)主要矛盾，逐步地、階段性地、符合歷史邏輯地淡化特殊情形對(duì)立法的影響，使立法最終回到科學(xué)、規(guī)律和真理的軌道上。

五、程序標(biāo)準(zhǔn)：用程序的民主實(shí)現(xiàn)內(nèi)容的科學(xué)

討論科學(xué)立法，必須同時(shí)考慮它與民主立法的關(guān)系。如同對(duì)什么是科學(xué)立法的見仁見智一樣，對(duì)于什么是民主立法，理論和實(shí)踐中也存在不同認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，民主立法是指立法內(nèi)容要充分實(shí)現(xiàn)人民的意志和利益，也就是說(shuō)，民主立法是指立法內(nèi)容的民主。有觀點(diǎn)認(rèn)為，民主立法是指立法程序的民主。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，民主立法既包括立法內(nèi)容的民主，也包括立法程序的民主。在前述立法學(xué)會(huì)蘭州年會(huì)上，楊景宇從黨的群眾路線角度談了他對(duì)民主立法的認(rèn)識(shí)。他認(rèn)為，民主立法要解決的是立法過(guò)程中多數(shù)與少數(shù)的關(guān)系，它要求在立法過(guò)程中堅(jiān)持黨的群眾路線，多謀善斷，集思廣益，完善民主的立法程序，在立法過(guò)程中尊重多數(shù)人的意見，做到少數(shù)服從多數(shù)*楊景宇先生在2014年中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)會(huì)蘭州年會(huì)上的發(fā)言，筆者記錄，未經(jīng)本人審閱。。這主要是將民主立法限定于立法程序的民主，筆者對(duì)此深表贊同。

如果將科學(xué)立法的要義之一界定為立法內(nèi)容科學(xué)的話，那么，立法中科學(xué)的內(nèi)容由何而來(lái)？達(dá)到立法內(nèi)容的科學(xué)可能有很多路徑，但十分重要的一條，就是立法程序的民主，沒(méi)有民主的立法程序，就很難有科學(xué)的立法內(nèi)容。從這一角度看，檢驗(yàn)立法內(nèi)容是否科學(xué)，一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是，立法程序是否符合民主的要求。當(dāng)然，民主的程序并不必然帶來(lái)科學(xué)的結(jié)果，因?yàn)檎胬碛袝r(shí)掌握在少數(shù)人手里，立法過(guò)程中少數(shù)人掌握真理的情況并不罕見。但是，人類政治文明的經(jīng)驗(yàn)表明，要實(shí)行民主，就沒(méi)有比少數(shù)服從多數(shù)更好的選擇。更重要的是，由多數(shù)人作出決定，達(dá)到真理的機(jī)率和可能性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于由少數(shù)人決定的情形，立法活動(dòng)當(dāng)然不能違背這一規(guī)律。所以，要最大限度地實(shí)現(xiàn)立法內(nèi)容的科學(xué)，就必須建立和完善一套最有利于多數(shù)人表達(dá)意志和利益的民主程序，程序越民主，多數(shù)人的意志和利益就表達(dá)得越充分，立法的內(nèi)容就越接近科學(xué)和真理。在這一意義上，可以說(shuō)，立法的程序民主決定立法內(nèi)容的科學(xué)。

如何推進(jìn)民主立法？張德江委員長(zhǎng)在前述全國(guó)立法工作會(huì)議上提出四個(gè)要求：一是進(jìn)一步健全民主開放包容的立法工作機(jī)制；二是拓展人民有序參與立法途徑；三是充分發(fā)揮人大代表作用；四是完善法律起草、審議的協(xié)調(diào)機(jī)制。而《決定》則對(duì)推進(jìn)民主立法提出一系列具體要求：凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定；加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)；健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制；健全下級(jí)人大征詢立法意見機(jī)制；建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度；健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制；完善法律草案表決程序，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決；等等。這是從立法程序的宏觀和微觀方面提出的總體性和具體要求，對(duì)各級(jí)立法主體都具有普遍指導(dǎo)意義。

筆者認(rèn)為，立法程序的民主具有相當(dāng)豐富的內(nèi)容和要求，不同層級(jí)、不同區(qū)域立法機(jī)關(guān)的立法程序民主既有共性規(guī)律，又有自身的特點(diǎn)。目前，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法程序主要是由《立法法》規(guī)定的，地方人大及其常委會(huì)的立法程序主要是由各地的地方性法規(guī)規(guī)定的，行政法規(guī)、規(guī)章的制定程序主要是由行政法規(guī)予以規(guī)定的，這種情況就決定了民主立法程序是共性與個(gè)性并存的，很難用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量和要求各種立法的民主程序。但是，在遵循立法的一般民主程序之外，各方面還可以充分發(fā)揮創(chuàng)造性，設(shè)定有特色的民主立法程序，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)立法內(nèi)容的科學(xué)。

六、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：創(chuàng)造一套成熟管用的立法技術(shù)

立法既是一項(xiàng)重要的決策活動(dòng)，也是一門難度較大的技術(shù)性工作，立法技術(shù)的好與差、優(yōu)與劣，直接影響到立法內(nèi)容的科學(xué)與否。但長(zhǎng)期以來(lái)，立法技術(shù)問(wèn)題沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。筆者認(rèn)為，提升立法技術(shù)，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

(一)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立系統(tǒng)的立法技術(shù)規(guī)范

為實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，從中央到地方的各級(jí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從不同的方面，對(duì)幾十年來(lái)立法技術(shù)的成功經(jīng)驗(yàn)與存在的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的梳理總結(jié)，并加大力量，從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面，深入研究符合中國(guó)實(shí)際情況的立法技術(shù)規(guī)律*這方面，我們已經(jīng)做了一些努力。比如，2009年4月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委曾經(jīng)專門召開了立法技術(shù)規(guī)范座談會(huì)，專門就立法技術(shù)規(guī)范的若干問(wèn)題進(jìn)行探討。。在這個(gè)基礎(chǔ)上，中央一級(jí)立法機(jī)關(guān)有必要適時(shí)制定一套系統(tǒng)規(guī)范的立法技術(shù)手冊(cè)，統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范各級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)。

(二)加強(qiáng)立法過(guò)程中的定量定性分析

立法活動(dòng)的本質(zhì)是少數(shù)服從多數(shù)，這最終表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)組成人員投票的少數(shù)服從多數(shù)。這個(gè)少數(shù)與多數(shù)是以數(shù)量而論的，投票的結(jié)果就是根據(jù)數(shù)量的比例達(dá)到的定性，由此可以得出一個(gè)樸素的結(jié)論：立法機(jī)關(guān)組成人員從審議到投票表決，實(shí)際就是一個(gè)由定量到定性的過(guò)程。

從理論上說(shuō)，立法機(jī)關(guān)多數(shù)人的意見應(yīng)當(dāng)代表了立法所涉及利益群體中的多數(shù)人意見，立法機(jī)關(guān)少數(shù)人的意見則代表了立法所涉及利益群體中的少數(shù)人意見。但是，代議制本身存在的各種弊端以及其他復(fù)雜因素，使得立法機(jī)關(guān)組成人員的意見與他們所代表的立法利益群體的意見，未必成準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)的狀態(tài)。所以，為了接近或者努力達(dá)到這種準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)狀態(tài)，重視和加強(qiáng)立法過(guò)程中的定量定性分析，就變得十分重要。

立法過(guò)程中的定量定性分析包括三個(gè)方面：

1.對(duì)立法機(jī)關(guān)組成人員(包括列席發(fā)表意見人員)的意見進(jìn)行分析。經(jīng)驗(yàn)表明，立法機(jī)關(guān)組成人員對(duì)某一法案或者法案中的某一條款、某一問(wèn)題，是否發(fā)表意見以及發(fā)表什么樣的意見，選擇贊成、反對(duì)、棄權(quán)中的某一方式進(jìn)行投票，背后都蘊(yùn)藏著復(fù)雜的因素，對(duì)這些現(xiàn)象進(jìn)行定量定性分析，對(duì)于進(jìn)一步健全立法程序，具有重要意義。

2.對(duì)立法所涉利益群體的意見進(jìn)行定量定性分析。由于立法機(jī)關(guān)組成人員的意見未必與立法所涉利益群體的意見準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)，所以，采取多種措施，加強(qiáng)對(duì)利益群體意見的定量定性分析，就有助于發(fā)現(xiàn)立法中真正的多數(shù)意見。比如，在修改《個(gè)人所得稅法》時(shí)，對(duì)于如何確定個(gè)稅起征點(diǎn)，各方面的意見很不一致，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳將法律草案向社會(huì)公布，在短短一周內(nèi)，就收到23萬(wàn)多份意見，對(duì)這些意見進(jìn)行歸類分析，就從一個(gè)重要方面得出民意的傾向，最終，立法機(jī)關(guān)將稅收起征點(diǎn)由原來(lái)的3000元提高到3500元。

3.對(duì)相關(guān)執(zhí)法部門的意見進(jìn)行定量定性分析。執(zhí)法部門是管理者、服務(wù)者和法的實(shí)施者，對(duì)它們的意見進(jìn)行定量定性分析，具有重要意義。

(三)重視立法過(guò)程中的方案選項(xiàng)設(shè)計(jì)

立法的根本任務(wù)就是要解決問(wèn)題，解決問(wèn)題就會(huì)有不同的方案。立法實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)對(duì)問(wèn)題的爭(zhēng)議意見相持不下、難以定奪的情況。這時(shí)候，由立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)幾種可供選擇的方案，就會(huì)為解決問(wèn)題打下好的基礎(chǔ)。經(jīng)驗(yàn)表明，立法過(guò)程中，對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題、難以定奪問(wèn)題多設(shè)計(jì)選擇性方案，有利于多謀善斷，形成立法共識(shí)，也可以避免立法中的長(zhǎng)官意志，削弱強(qiáng)勢(shì)者話語(yǔ)權(quán)。

(四)重視立法專題研究報(bào)告建設(shè)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)立法過(guò)程中存在一個(gè)短板，就是立法研究與立法實(shí)踐脫節(jié)。一方面，立法研究關(guān)注不到立法實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，或者即使關(guān)注到實(shí)踐問(wèn)題，但研究的成果與實(shí)踐脫節(jié)。另一方面，立法實(shí)踐常常走在研究的前面，立法實(shí)踐急需理論予以回答的問(wèn)題，又找不到相關(guān)研究成果，致使立法規(guī)定違背基本法理和實(shí)際，常常走彎路。因此，加強(qiáng)立法中的專題研究具有重要意義。

一部法的制定經(jīng)常會(huì)遇到各類問(wèn)題，加強(qiáng)專題研究的最好辦法是，重視專題研究報(bào)告建設(shè)。這有幾項(xiàng)工作可以做：一是，建立專題研究報(bào)告制度，包括對(duì)開展專題研究的條件、程序以及研究報(bào)告的寫作要求等進(jìn)行規(guī)范；二是，對(duì)立法中遇到的問(wèn)題不急于做出規(guī)定，先組織力量進(jìn)行專題研究，寧可立法速度慢一點(diǎn)，也要保證質(zhì)量；三是，對(duì)立法專題既要重視實(shí)證研究，也要重視基礎(chǔ)理論研究；四是，對(duì)專題研究報(bào)告本身的質(zhì)量也要進(jìn)行考量鑒別。

(五)加強(qiáng)立法過(guò)程中的量化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

這個(gè)問(wèn)題尚未引起應(yīng)有重視。對(duì)立法中的諸多問(wèn)題確立量化標(biāo)準(zhǔn)，有助于立法的提案主體以及審議表決主體科學(xué)、全面、細(xì)致地考慮問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量?！倍鴱牧⒎ɑ顒?dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)分別設(shè)定若干個(gè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，可能更有操作性。比如，在地方立法中，我們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)起草法規(guī)草案要注意必要性、可行性、合憲性、合法性和合理性，但實(shí)踐中如何去把握卻非易事，所以，就可以探索確立一些具體標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，有的地方對(duì)此做了專門規(guī)定。比如，上海市于2000年通過(guò)了《上海市人大常委會(huì)審議地方性法規(guī)(草案)的若干質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。這一文件提出了地方性法規(guī)的總體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和具體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。具體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)又分為立法必要性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、可行性標(biāo)準(zhǔn)、表述規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)等。再比如，陜西省于2012年通過(guò)了《陜西省地方立法評(píng)估工作規(guī)定》。規(guī)定立法后評(píng)估按照合法性、實(shí)效性、合理性、協(xié)調(diào)性和操作性等五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，并對(duì)這個(gè)五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的含義分別進(jìn)行了界定。

(六)加強(qiáng)立法結(jié)構(gòu)、語(yǔ)言、邏輯建設(shè)

任何一部法都是由結(jié)構(gòu)、語(yǔ)言和邏輯組合連接而成的，三者是否嚴(yán)謹(jǐn)、合理、適當(dāng)，直接關(guān)系到立法內(nèi)容的科學(xué)與否。

法的結(jié)構(gòu)即通常所說(shuō)的篇章結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、嚴(yán)謹(jǐn)性。從法的形式看，憲法和法律的篇章結(jié)構(gòu)最為系統(tǒng)嚴(yán)謹(jǐn)，因?yàn)樗鼈兯?guī)范的內(nèi)容是國(guó)家和社會(huì)生活的全局或者某一領(lǐng)域的全局性事項(xiàng)，需要有與之相適應(yīng)的系統(tǒng)性、嚴(yán)謹(jǐn)性的篇章結(jié)構(gòu)形式。但是，行政法規(guī)和地方性法規(guī)、規(guī)章等基本是執(zhí)行性或者局部的創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，因而不必要求具有大而全的篇章結(jié)構(gòu)形式。

現(xiàn)在，地方立法存在的突出問(wèn)題是，過(guò)于追求體例結(jié)構(gòu)的完整，內(nèi)容繁復(fù)、重復(fù)甚至照抄上位法的情況比較普遍。在名稱上，基本都冠以“條例”、“實(shí)施細(xì)則”、“規(guī)定”等；在結(jié)構(gòu)上，動(dòng)輒設(shè)計(jì)總則、章甚至附則；在條文數(shù)量上，少則二三十條，多則六七十條，甚至更多；在內(nèi)容上，除了存在與上位法重復(fù)甚至照搬照抄上位法的現(xiàn)象，還存在原則性規(guī)定過(guò)多，操作性不強(qiáng)的現(xiàn)象。建議地方立法堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，在體例結(jié)構(gòu)上刪繁就簡(jiǎn)，有幾條規(guī)定幾條，除了某些特殊情況，名稱一般不再采用“條例”、“實(shí)施辦法”、“規(guī)定”，在結(jié)構(gòu)上一般不再分章分節(jié)，杜絕與上位法重復(fù)交叉規(guī)定現(xiàn)象，就是若干規(guī)定，條文少而精，規(guī)定得更加具體，能夠操作。

立法語(yǔ)言是立法技術(shù)的重要內(nèi)容，一部高質(zhì)量的法離不開好的立法語(yǔ)言甚至標(biāo)點(diǎn)符號(hào)。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)從中央到地方立法的時(shí)間不算長(zhǎng)，在立法語(yǔ)言方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但也存在不少問(wèn)題。這已經(jīng)引起立法機(jī)關(guān)的重視。2007年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委還專門成立了立法用語(yǔ)規(guī)范化專家咨詢委員會(huì)。此外，法工委還對(duì)立法用語(yǔ)制定了規(guī)范，用來(lái)指導(dǎo)地方立法工作。

加強(qiáng)立法語(yǔ)言建設(shè)有幾個(gè)問(wèn)題值得注意：一是，充分尊重立法語(yǔ)言與普通語(yǔ)言的共性，不能將立法語(yǔ)言與普通語(yǔ)言割裂開來(lái)；二是，充分尊重立法語(yǔ)言自身的特殊性，也即善用法言法語(yǔ)表述法律規(guī)范；三是，保持立法語(yǔ)言的統(tǒng)一性，使憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等法的形式，對(duì)于特定內(nèi)容的表達(dá)，保持用語(yǔ)的一致。

立法邏輯也是立法技術(shù)的重要內(nèi)容。加強(qiáng)立法邏輯建設(shè)需要注意幾個(gè)問(wèn)題：一是，注意立法邏輯與立法語(yǔ)言的關(guān)系；二是，注意保持立法篇章結(jié)構(gòu)上邏輯的嚴(yán)謹(jǐn)；三是，注意立法具體內(nèi)容前后邏輯的嚴(yán)謹(jǐn)順暢；四是，注意保持不同的法律規(guī)范在立法內(nèi)容方面的邏輯嚴(yán)謹(jǐn)順暢。

七、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)：可執(zhí)行性決定立法的科學(xué)性

立法的目的是使法得到有效實(shí)施。如果法制定后得不到有效實(shí)施，立法就失去了意義。所以，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，就須重視法的可執(zhí)行性。具體而言，需要解決以下幾個(gè)問(wèn)題：

(一)在立法的精細(xì)化上下功夫

改革開放之初，國(guó)家立法處于起步階段，經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，改革本身又帶有很大的探索性、試驗(yàn)性，立法需要為改革留下空間，因此，立法內(nèi)容偏于原則和粗疏，更多的具體措施依賴于配套法規(guī)作出規(guī)定。但是，經(jīng)過(guò)三十多年的實(shí)踐，我們對(duì)改革方向和措施的把握能力越來(lái)越強(qiáng)，改革的經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越豐富，立法的經(jīng)驗(yàn)也越來(lái)越豐富，更重要的是，人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，法律內(nèi)容的原則粗疏不僅損害了法律的可操作性，也損害了法律的權(quán)威和法制統(tǒng)一。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)推出的十分重要的改革舉措就是，在立法的精細(xì)化上下功夫，推動(dòng)立法向具體化、精細(xì)化方向發(fā)展。張德江委員長(zhǎng)在常委會(huì)工作報(bào)告中提出：“要科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計(jì)法律規(guī)范，能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實(shí)管用”。[8]

(二)考慮執(zhí)法主體、執(zhí)法環(huán)境因素

法律規(guī)范制定后需要依靠執(zhí)法主體去執(zhí)行，但是，執(zhí)法主體自身的能力、條件以及執(zhí)法環(huán)境等因素都直接影響法律規(guī)范執(zhí)行的效果。比較典型的例子是地方在禁放方面立法的失敗。1993年，北京市人大常委會(huì)制定了《關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》。為保證這個(gè)法規(guī)的實(shí)施，一年春節(jié)，僅除夕和初五夜，在京城禁放區(qū)，有關(guān)部門就出動(dòng)民警、聯(lián)防隊(duì)員、治保積極分子和保衛(wèi)干部21萬(wàn)多人次，加強(qiáng)街道和社區(qū)的巡邏控制，執(zhí)法成本之高可見一斑。但即使這樣，也遠(yuǎn)未能收到預(yù)期效果。在實(shí)施了11年后，這部法規(guī)被迫廢止。為什么呢？一方面，燃放煙花爆竹是中國(guó)人的傳統(tǒng)，居民對(duì)立法“不買賬”；另一方面，燃放煙花爆竹是一種極為特殊的行為，執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員不具備在同一時(shí)間段全面實(shí)行禁放的條件和能力。也正因?yàn)檫@一原因，那一時(shí)期，全國(guó)實(shí)行禁放政策或者立法禁放的城市，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐后，紛紛放棄了相關(guān)政策和立法。所以，立法如果不考慮執(zhí)法主體和執(zhí)法環(huán)境等諸多因素，就很難說(shuō)是科學(xué)的。

(三)考慮守法者的因素

立法的目的是為了讓公民、法人和其他組織遵守法律規(guī)范。而守法者的因素包括守法者對(duì)法的接受認(rèn)可度以及守法的承受能力等。比如，在大城市禁放煙花爆竹的立法，所以得不到有效實(shí)施，關(guān)鍵原因是不被廣大居民認(rèn)可。再比如，《個(gè)人所得稅法》將起征點(diǎn)確定為2000、2500或者3000元，顯然超過(guò)了大多數(shù)納稅人的承受能力，即使現(xiàn)在立法確定為3500元，實(shí)際也超過(guò)了不少人的承受能力。所以，對(duì)稅收起征點(diǎn)進(jìn)一步分類細(xì)化，就是立法科學(xué)化的必然趨勢(shì)。

(四)綜合考慮立法的成本與效益關(guān)系

判斷立法科學(xué)與否的重要標(biāo)準(zhǔn)就是，在立法成本與效益的比較上，效益是否大于以及在多大程度上大于立法的成本。這方面，有幾個(gè)問(wèn)題值得注意：一是計(jì)算立法過(guò)程的成本；二是計(jì)算執(zhí)法成本；三是計(jì)算守法成本。對(duì)于執(zhí)法和守法成本問(wèn)題，前面已經(jīng)述及，但前面主要是從執(zhí)法的條件環(huán)境與守法的認(rèn)可承受度來(lái)闡述的，這里論述的角度主要著眼于執(zhí)法、守法需要付出的代價(jià)即成本。當(dāng)扣除執(zhí)法、守法的成本后，法律規(guī)范實(shí)施的效益大于立法成本時(shí)，這樣的立法才可以說(shuō)是科學(xué)的立法；效益越大，說(shuō)明立法的科學(xué)化程度越高。實(shí)踐中，有些法制定的成本很高，制定后雖然沒(méi)有多少執(zhí)法成本和守法成本，但法本身也沒(méi)起什么作用，這樣的法也談不上有什么科學(xué)性。比如，一些口號(hào)性質(zhì)、倡導(dǎo)性質(zhì)、臨時(shí)政策性質(zhì)的法，就沒(méi)有什么用，還有一些過(guò)度干預(yù)社會(huì)生活的類似木工、秘書、晾曬衣服方面的立法，也沒(méi)有什么價(jià)值。

在立法前評(píng)估、立法中評(píng)估和立法后評(píng)估中，對(duì)立法的各類成本與效益進(jìn)行比較衡量，對(duì)于判斷立法科學(xué)化的程度具有重要意義。目前，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)對(duì)三種立法評(píng)估開展了積極有效的探索，這對(duì)地方立法的評(píng)估，也具有指導(dǎo)和示范意義。

八、政治與專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：努力提高立法機(jī)關(guān)組成人員的素質(zhì)

能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，很大程度上取決于立法機(jī)關(guān)組成人員的政治素質(zhì)。具體說(shuō)來(lái)有以下幾個(gè)問(wèn)題值得注意：

1.立法機(jī)關(guān)組成人員應(yīng)當(dāng)具有堅(jiān)定的政治立場(chǎng)。立法工作是重要的政治工作，很多問(wèn)題涉及大是大非的政治決斷，因此，立法機(jī)關(guān)組成人員堅(jiān)定的政治立場(chǎng)對(duì)于解決立法工作中的大是大非問(wèn)題至關(guān)重要。比如，在立法工作中如何堅(jiān)持社會(huì)主義的根本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度就需要政治立場(chǎng)支撐。

2.立法機(jī)關(guān)組成人員應(yīng)當(dāng)具有敏銳的政治眼光。立法工作涉及對(duì)法所調(diào)整社會(huì)關(guān)系現(xiàn)狀和長(zhǎng)遠(yuǎn)的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)把握，對(duì)這些社會(huì)關(guān)系的規(guī)范和處理常常涉及重大政治問(wèn)題，這就要求立法機(jī)關(guān)組成人員善于從政治的角度展開調(diào)查研究，見微知著，洞察長(zhǎng)遠(yuǎn)，又著眼大局，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)把握和引導(dǎo)規(guī)范社會(huì)關(guān)系的發(fā)展。

3.立法機(jī)關(guān)組成人員應(yīng)當(dāng)具有高度的政治責(zé)任感。立不立一部法，在一部法中要不要規(guī)定一項(xiàng)內(nèi)容，如何規(guī)定一項(xiàng)內(nèi)容，常常與立法機(jī)關(guān)組成人員的政治責(zé)任感和使命感密切相關(guān)。各級(jí)立法機(jī)關(guān)組成人員都是政治家，都在一定范圍代表了人民意志和利益，應(yīng)當(dāng)具有對(duì)人民負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)的高度責(zé)任心和使命感，將立法工作當(dāng)作具有高度政治責(zé)任的工作。

4.立法機(jī)關(guān)組成人員應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的政治智慧和政治藝術(shù)。立法工作不是簡(jiǎn)單機(jī)械的對(duì)社會(huì)關(guān)系的規(guī)范和調(diào)整，立法活動(dòng)中很多問(wèn)題的解決都需要站在政治的角度，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)各方，尋求最佳方案。因此，立法機(jī)關(guān)組成人員特別是立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人就需要有高超的政治智慧和政治藝術(shù)，堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，妥善協(xié)調(diào)解決立法中遇到的矛盾和問(wèn)題。

除了政治素質(zhì)外，立法機(jī)關(guān)組成人員的專業(yè)素質(zhì)也直接影響到立法的科學(xué)化程度。立法機(jī)關(guān)組成人員的專業(yè)素質(zhì)包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律以及社會(huì)管理等不同領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)、理論、技能和經(jīng)驗(yàn)。立法機(jī)關(guān)組成人員的專業(yè)素質(zhì)直接關(guān)乎立法質(zhì)量，所以，不斷提高和加強(qiáng)他們的專業(yè)素質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的重要條件。

[1]中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2013-02/24/c_114782088.htm.

[2]全國(guó)人大常委會(huì)召開立法工作會(huì)議[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/video/2013-10/30/c_125625552.htm.

[3]馬克思恩格斯全集(第4卷)[M].北京：人民出版社,1995.

[4]馬克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京：人民出版社,1995.

[5]張德江.提高立法質(zhì)量 落實(shí)立法規(guī)劃[J].中國(guó)人大,2013.

[6]劉松山.當(dāng)代中國(guó)處理立法與改革關(guān)系的策略[J].法學(xué),2014(1).

[7]張春生.從立法與實(shí)踐關(guān)系的視角談科學(xué)立法的幾個(gè)問(wèn)題[A].中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)2014年年會(huì)論文集[C].

[8]張德江.全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)工作報(bào)告[EB/OL].人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n/2015/0320/c64094-26722156.html.

(責(zé)任編輯：蔡金榮)

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目《改革開放條件下立法的預(yù)見性研究》(12BFX001)及上海市立法研究所委托課題《科學(xué)立法的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)》的階段性成果。

D901

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1243(2015)05-0080-10

作者：劉松山，華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：憲法學(xué)。郵編：200042