楊冬梅

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱 150080）

以政務(wù)公開(kāi)推進(jìn)法治政府建設(shè)

楊冬梅

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱 150080）

政務(wù)公開(kāi)對(duì)于提高政府行政行為的透明度、維護(hù)社會(huì)公平、保障公民權(quán)利具有重要作用。政務(wù)信息的分類依據(jù)缺乏可操作性、政務(wù)公開(kāi)部分流于形式、公開(kāi)過(guò)程隨意性較強(qiáng)等問(wèn)題的存在，使得我國(guó)目前的政務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)緩慢，究其原因，主要在于政府治理模式轉(zhuǎn)型不到位，政務(wù)公開(kāi)缺乏相應(yīng)的制度保障，相關(guān)的法律法規(guī)不配套。為此，應(yīng)加快政府治理模式轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，不斷完善配套法律、法規(guī)和規(guī)章，確保政府依法行政。

政務(wù)公開(kāi)；法治政府；制度建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)首次以“依法治國(guó)”為主題，提出了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)及“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的具體任務(wù)。建設(shè)法治政府需要“全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)”。政務(wù)公開(kāi)是促進(jìn)政務(wù)信息資源充分利用和優(yōu)化配置的有效途徑,是政府公共服務(wù)職能的重要體現(xiàn)。政務(wù)公開(kāi)對(duì)于提高政府行政行為的透明度、維護(hù)社會(huì)公平、保障公民權(quán)利具有重要作用，是建設(shè)法治政府的前提條件和重要推動(dòng)力量。

一、法治政府建設(shè)中政務(wù)公開(kāi)制度存在的主要問(wèn)題

（一）政務(wù)信息的分類依據(jù)缺乏可操作性

政務(wù)信息根據(jù)是否能夠公開(kāi)及如何公開(kāi)的原則，分為可公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)和保密三種類型。從實(shí)踐來(lái)看，由于政務(wù)信息的復(fù)雜性，政府的有關(guān)部門和社會(huì)公眾對(duì)這三類信息的區(qū)分都很難掌握，因而也就加大了行政操作的難度。目前，僅有的一部有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的單獨(dú)法規(guī)——《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），在各類信息的劃分上缺乏相對(duì)明晰的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在信息公開(kāi)和信息安全的劃分上沒(méi)有清晰的邊界，因而在一定程度上降低了《條例》的可操作性，增加了實(shí)施的難度。具體而言，《條例》盡管規(guī)定了縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府必須公開(kāi)的十幾類信息，但同時(shí)又規(guī)定在公開(kāi)前必須對(duì)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息進(jìn)行保密審查，送有關(guān)部門批準(zhǔn)。由于關(guān)涉國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息界限非常模糊，以至于難以進(jìn)行充分的論證和說(shuō)明哪些是可以公開(kāi)的信息、哪些是保密信息，特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型、各種矛盾凸顯的形勢(shì)下，二者之間的界限更為不明，從而使許多應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)的政務(wù)信息因?yàn)檫吔缒：蔀樗澜呛兔^(qū)。

（二）政務(wù)公開(kāi)流于表面化、形式化

自2008年《條例》正式實(shí)施以來(lái)，政務(wù)公開(kāi)已逐漸成為法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體化建設(shè)的關(guān)鍵所在，然而部分政府缺乏推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的積極性和主動(dòng)性，仍然屬于被動(dòng)公開(kāi)。在實(shí)踐中，由于缺少完善的信息分類和信息查詢機(jī)制，公眾想在大量信息中搜集到有價(jià)值的信息非常困難。多數(shù)情況下，信息公開(kāi)只是政府機(jī)關(guān)單向度的一種“社會(huì)承諾”，基本上停留在告知的層面，相關(guān)的措施也往往被視為政府的職權(quán)或辦事制度，而不是政府必須履行的義務(wù)。政務(wù)公開(kāi)的程度較低，基本沿用過(guò)去的模式，對(duì)政務(wù)信息偏重于保密，信息公開(kāi)的質(zhì)量較差。一些政府部門在政務(wù)信息公開(kāi)中，重形式輕內(nèi)容。部分政務(wù)公開(kāi)平臺(tái)完全是為了應(yīng)付上級(jí)檢查。對(duì)信息公開(kāi)的內(nèi)容，帶有一定的選擇性，公開(kāi)的只是一些行政法規(guī)、規(guī)章和一些重大行政事項(xiàng)，使得公開(kāi)的政務(wù)信息流于形式，對(duì)公眾而言并沒(méi)有重要的有價(jià)值的信息以滿足需求。政府和公眾之間缺乏互動(dòng)和回應(yīng)，難以形成積極互動(dòng)的雙向反饋機(jī)制，公眾的知情權(quán)無(wú)法得到保障，不能真正體現(xiàn)信息公開(kāi)的精神實(shí)質(zhì)。

（三）政務(wù)公開(kāi)過(guò)程具有較強(qiáng)的隨意性

政務(wù)公開(kāi)除流于表面化、形式化之外，其隨意性過(guò)強(qiáng)也是我國(guó)目前在推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)建設(shè)過(guò)程中面臨的一個(gè)較為普遍的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如《條例》第8條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政務(wù)信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”（即“三安全一穩(wěn)定”）。由于規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏具體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致有的地方政府和部門仍然將信息公開(kāi)視為一種行使權(quán)力的方式，哪些信息能夠公開(kāi)、哪些信息不能夠公開(kāi)、能夠公開(kāi)的信息什么時(shí)候公開(kāi)以及可以公開(kāi)到多大范圍等則完全根據(jù)自己的需要和意愿進(jìn)行“自由”裁決，公開(kāi)內(nèi)容多屬于報(bào)喜不報(bào)憂。一些地方和部門的政務(wù)公開(kāi)欄內(nèi)容多數(shù)是本部門取得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成就等政績(jī)，反映公眾訴求以及揭露問(wèn)題的信息很少。

許多政府部門“主動(dòng)公開(kāi)不主動(dòng)”，那些本屬于主動(dòng)公開(kāi)的政務(wù)信息，往往會(huì)變成需要公眾來(lái)申請(qǐng)公開(kāi)，或者延后公開(kāi)，造成效能損耗。而在依申請(qǐng)公開(kāi)中，一些政府和部門對(duì)“三安全一穩(wěn)定”這一原則性條款進(jìn)行片面化解讀，在實(shí)踐中為信息公開(kāi)工作人為地設(shè)置障礙。

二、影響政務(wù)公開(kāi)制度有效發(fā)揮作用的原因分析

（一）政府治理模式轉(zhuǎn)型不到位

長(zhǎng)期以來(lái)，在管理型模式下，政府體系與公開(kāi)透明的要求存在一定的差距。各級(jí)行政機(jī)關(guān)適應(yīng)傳統(tǒng)的管理方式，政府運(yùn)行長(zhǎng)期習(xí)慣于操作不公開(kāi)，缺乏基本的透明度，政府的許多活動(dòng)都處于不公開(kāi)狀態(tài)，習(xí)慣于內(nèi)部發(fā)文件，提出要求、作出部署，即使是事關(guān)群眾切身利益的方針政策、重大決定，公眾也無(wú)法參與和評(píng)價(jià)；政府工作體制、機(jī)制公開(kāi)透明度不夠，使公眾無(wú)法知曉和曝光存在的問(wèn)題；對(duì)于官員的不恰當(dāng)言行乃至腐敗行為，公眾無(wú)法監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。盡管多年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開(kāi)，但公開(kāi)的內(nèi)容、形式不是由公民決定的，行政機(jī)關(guān)可以在不受控制、不被監(jiān)督的情況下任意決定其公開(kāi)內(nèi)容和范圍。這種單一的政務(wù)公開(kāi)往往變?yōu)檎男畔l(fā)布，信息公開(kāi)也被視為一種政府的辦事制度和政府的一項(xiàng)職權(quán)，公開(kāi)與否的主導(dǎo)權(quán)完全掌握在政府官員或政府機(jī)構(gòu)的手中，政府可以隨意擴(kuò)大文件保密范圍，這足以說(shuō)明政府治理模式轉(zhuǎn)型很不到位。

（二）政務(wù)公開(kāi)缺乏相應(yīng)的制度保障

就我國(guó)目前政務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)的現(xiàn)狀而言，存在形式化傾向、隨意性色彩濃厚和操作性不強(qiáng)等缺陷，制度設(shè)計(jì)不盡合理是主要原因之一。具體包括以下幾個(gè)方面：其一，我國(guó)目前尚未從立法層面來(lái)思考制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題。盡管在中央層面已出臺(tái)了《條例》，并在2011年印發(fā)了《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》，隨后地方政府也相繼出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定和實(shí)施意見(jiàn)。但是，這些規(guī)定多半只是強(qiáng)調(diào)行政事務(wù)的公開(kāi)，而較少涉及黨務(wù)、立法、司法等其他公共權(quán)力和公共事務(wù)的公開(kāi)，因而使得政務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)的覆蓋面顯得過(guò)于狹窄，而單純的行政事務(wù)公開(kāi)也難以取得良好的實(shí)踐效果。其二，盡管我們也強(qiáng)調(diào)“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”的準(zhǔn)則，但在制度設(shè)計(jì)上仍然將重點(diǎn)放在公開(kāi)事項(xiàng)的列舉上，而不是免除公開(kāi)事項(xiàng)的規(guī)定上，這就為執(zhí)行過(guò)程中各種人為操作因素的生存和滋長(zhǎng)預(yù)留了空間，造成了政務(wù)公開(kāi)質(zhì)量不高等問(wèn)題的存在。其三，在制度要素上，盡管制定了重大決策聽(tīng)證制、重要事項(xiàng)公示制、重點(diǎn)工作通報(bào)制、政務(wù)信息查詢制等相關(guān)制度，但這些制度的邊界仍然較為模糊，特別是各項(xiàng)體制和機(jī)制之間的銜接與配套不夠，這也就為少數(shù)部門和工作人員拒不公開(kāi)、有條件的公開(kāi)等行為提供了機(jī)會(huì)。目前的政務(wù)公開(kāi)制度處于孤軍奮戰(zhàn)狀態(tài)，相應(yīng)的配套制度如監(jiān)督制度、權(quán)利救濟(jì)制度和責(zé)任追究制度沒(méi)有建立健全，從而制約了信息公開(kāi)的成效。

（三）相應(yīng)的法律法規(guī)不配套

目前的政務(wù)公開(kāi)主要依據(jù)《條例》，其中一些條文仍存在粗糙性。保密與公開(kāi)的界限劃分不清，缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)跟進(jìn)，導(dǎo)致實(shí)施過(guò)程中面臨諸多困難。一是《條例》的法律位階和效力低?，F(xiàn)行《條例》是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，位階較低，與《條例》相關(guān)的《保密法》、《檔案法》等是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，是《條例》的上位法；同時(shí)我國(guó)的《保密法》、《檔案法》確定的保密標(biāo)準(zhǔn)模糊、范圍過(guò)寬，《保密法》第九條規(guī)定了七個(gè)方面的國(guó)家秘密，又規(guī)定了“政黨的秘密事項(xiàng)中符合前款規(guī)定的，屬于國(guó)家秘密”。如此寬泛的保密事項(xiàng)范圍，令行政機(jī)構(gòu)面臨著泄露國(guó)家秘密的風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)著行政責(zé)任甚至承擔(dān)法律責(zé)任的巨大風(fēng)險(xiǎn)，因此行政機(jī)構(gòu)以依據(jù)《保密法》、《檔案法》相關(guān)規(guī)定為理由，拒絕公開(kāi)不想、不敢和不能公開(kāi)的信息，甚至拒絕相關(guān)人查閱行政機(jī)構(gòu)檔案資料的申請(qǐng)。此類案件到法院后，由于《保密法》的效力等級(jí)高于《條例》，依據(jù)下位法服從上位法的原則，法院也很難作出判決。同時(shí)依據(jù)《行政訴訟法》第25條規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！辈糠炙痉üぷ髡哒J(rèn)為，政務(wù)信息是否公開(kāi)并未對(duì)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生直接損失，因此，政務(wù)公開(kāi)的訴訟案中的原告與被訴行為不具備法律上的利害關(guān)系，因此，這個(gè)原因也成了部分法院不受理涉及政務(wù)公開(kāi)的行政訴訟案件的重要理由之一。

三、完善政務(wù)公開(kāi)制度，推動(dòng)法治政府建設(shè)

（一）加快政府治理模式轉(zhuǎn)型，消除政務(wù)公開(kāi)的體制性障礙

政務(wù)公開(kāi)制度的建設(shè)，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政府治理模式的全面轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型政府，消除政務(wù)公開(kāi)的體制性障礙。政府模式轉(zhuǎn)型要求建設(shè)服務(wù)型政府，即把“為人民服務(wù)”作為政府的宗旨，依據(jù)服務(wù)需要確定政府的主要職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)計(jì)運(yùn)行機(jī)制和程序，以公民對(duì)服務(wù)的滿意度來(lái)評(píng)估政府績(jī)效。服務(wù)型政府作為社會(huì)公正主導(dǎo)下的追求社會(huì)效率并突出政府責(zé)任的一種公共行政范式，其實(shí)質(zhì)是以服務(wù)為核心，致力于社會(huì)公正和社會(huì)發(fā)展。這是構(gòu)建服務(wù)型政府過(guò)程中應(yīng)該堅(jiān)持的基本方向，本質(zhì)上應(yīng)從官本位、權(quán)力本位轉(zhuǎn)為社會(huì)本位、民本位。要通過(guò)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)傳統(tǒng)政府治理模式向“無(wú)縫隙化組織”、“一體化”辦公、“一站式”服務(wù)模式、信息載體電子化、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)化、資源整合化轉(zhuǎn)變，徹底消除政務(wù)公開(kāi)的體制性障礙。

（二）加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，為政務(wù)公開(kāi)制度實(shí)施提供保障

一要完善信息公開(kāi)管理制度，建立健全行政機(jī)關(guān)信息的篩選、發(fā)布和查詢機(jī)制。在政府網(wǎng)站或公布欄上及時(shí)將公眾所需信息對(duì)外發(fā)布，并能夠及時(shí)更新信息。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)基層調(diào)研，深入群眾、及時(shí)溝通并反饋，獲悉公眾急需信息，使政府與公眾間的溝通機(jī)制能夠制度化、常態(tài)化。政府必須強(qiáng)化信息發(fā)布中的服務(wù)宗旨，在合法范圍內(nèi)盡可能擴(kuò)大公眾獲悉信息的范圍。政府應(yīng)推進(jìn)重大公共決策過(guò)程的公開(kāi)透明，進(jìn)一步完善新聞發(fā)言人制度。二要完善信息公開(kāi)監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度。監(jiān)督制度的建立是確保行政信息能夠全面、真實(shí)、及時(shí)公開(kāi)的前提，除加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)主管部門和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之外，同時(shí)要強(qiáng)化外部的監(jiān)督，即人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)和媒體、公眾對(duì)政務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督。建立責(zé)任追究機(jī)制，可通過(guò)社會(huì)監(jiān)督，把群眾對(duì)公開(kāi)內(nèi)容是否滿意納入政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)班子的工作績(jī)效考核，每年進(jìn)行評(píng)議。三要完善信息公開(kāi)的權(quán)利救濟(jì)制度。救濟(jì)制度包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。必須建立有關(guān)定密、涉密糾紛的處理和救濟(jì)機(jī)制，如果政府將某一信息定為國(guó)家秘密,并拒絕公民針對(duì)該信息的公開(kāi)申請(qǐng),可以由行政復(fù)議機(jī)關(guān),最后由法院對(duì)該信息秘密性進(jìn)行審查并裁決，該信息如不屬于國(guó)家秘密則必須公開(kāi)，以保障公民的知情權(quán)。

（三）完善配套法律、法規(guī)和規(guī)章，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作順利進(jìn)行

我國(guó)只是出臺(tái)《條例》對(duì)于保證政務(wù)信息的公開(kāi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府還必須制定相關(guān)的配套法律、法規(guī)，必須破除各種阻礙，不僅要讓公眾的知情權(quán)在形式上得到尊重和保護(hù)，更要在實(shí)際行動(dòng)中得到落實(shí)和貫徹。一要加快推進(jìn)與《條例》相矛盾或相沖突的法律法規(guī)的修改和完善工作，如《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》、《中華人民共和國(guó)檔案法》、《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》等。目前，《條例》畢竟只是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，在信息公開(kāi)的主體范圍上存在很大的局限性，只能約束各級(jí)政府。而現(xiàn)實(shí)中的諸多問(wèn)題，并不能在行政法規(guī)的層面得到完全解決。因此，應(yīng)盡快制定頒布“政務(wù)公開(kāi)法”，以法律形式明確信息公開(kāi)是政府的法定義務(wù)，促使我國(guó)公民的知情權(quán)法制化、具體化，從而協(xié)調(diào)信息公開(kāi)立法與其他法律的關(guān)系，減少法律適用中的矛盾沖突，進(jìn)而切實(shí)保障公民的知情權(quán)，確保政府依法行政，推進(jìn)法治政府的建設(shè)。

〔1〕江必新，李光宇.政務(wù)公開(kāi)行政訴訟若干問(wèn)題探討〔J〕.法學(xué)研究，2007（5）.

〔2〕周漢華.《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施的問(wèn)題與對(duì)策探討〔J〕.中國(guó)行政管理，2009（7）.

〔3〕王錫梓.政務(wù)公開(kāi)語(yǔ)境中的“國(guó)家秘密”探討〔J〕.政治與法律，2009（3）.

〔4〕劉恒利.試析我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的困境及措施〔J〕.法制與社會(huì)，2014（6）.

責(zé)任編輯 李 雯

D63

A

1009-1203（2015）01-0076-03

2014-12-21

楊冬梅（1979-），女，黑龍江哈爾濱人，中共黑龍江省委黨校公共管理教研部副教授，碩士，主要研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>