李 雯

（中共山西省委黨校，山西 太原 030006）

以行政倫理建設推進依法行政與以德行政

李 雯

（中共山西省委黨校，山西 太原 030006）

加強行政倫理建設是推動依法行政與以德行政有機結合的重要舉措。在當前實踐中，行政倫理建設的失范現象比較嚴重，如經濟類失范、政治類失范和社會類失范等。究其原因，主要在于行政倫理教育缺失，倫理立法未及時跟進，行政內部和社會監(jiān)督乏力。加強行政倫理建設，應注重行政倫理教育，完善行政倫理立法，不斷強化行政監(jiān)督和公民社會的輿論監(jiān)督作用，進一步促進服務型政府、法治政府的建設。

行政倫理；依法行政；以德行政；服務型政府

黨的十八屆四中全會《決定》明確提出，各級政府必須按照法治國家、法治政府、法治社會一體建設的要求，深入推進依法行政。伴隨著我國市場經濟體制和政治體制改革的不斷深入，社會各界已高度重視行政倫理建設。加強行政倫理建設是推動依法行政與以德行政有機結合的重要舉措。加強行政倫理建設，對于推進行政管理的科學化、法制化與民主化,實現新常態(tài)下政府管理手段的繼承與超越，提高政府行政能力和增強黨的執(zhí)政能力，有著重要的現實意義。

一、行政倫理建設是規(guī)范政府行政的基本要求

行政倫理是以責、權、利的相互關聯為基礎，以調節(jié)個人、組織、社會之間的關系為核心的行政行為準則和規(guī)范的總和。行政倫理是公務員個體道德規(guī)范和行政機關群體價值規(guī)范的綜合體，不論是行政人員個體還是國家行政機關群體都應遵循行政倫理要求，它在建設服務型政府和責任政府中具有十分重要的地位和作用。

（一）推動依法行政與以德行政有機結合離不開行政倫理建設。加強行政倫理建設有利于在依法行政的基礎上，踐行以德行政，使二者在建設法治國家、法治社會的背景下有機統(tǒng)一。依法行政和以德行政從兩個不同側面和維度共同推進我國公共行政法治化，以德行政是以法行政的補充，是依法行政的內在要求；依法行政是依法治國的關鍵因素，也是國家治理能力走向現代化的必然要求。通過加強行政人員的道德意識教育，推進行政倫理建設，方能使其更好地依法行政，從而更有效地保障公共行政活動的法治化和道德化的互聯互動，并相得益彰。

（二）建設服務型政府，推進行政體制改革，必然要求加強行政倫理建設。建設服務型政府，就是要建立勤政和廉政的政府，而政府要做到既勤又廉，就必須加強行政倫理建設，加強行政人員的思想道德品質建設。因為行政倫理的價值基礎是廉政，行政倫理的核心價值是勤政。行政倫理最終代表的是政府行政的一種價值導向，彰顯著政府行政的效率意識和服務意識，目的是為最廣人民群眾服務，實現公共利益最大化。

（三）提升行政人員素養(yǎng)，塑造行政人格，行政倫理建設不可或缺。在行政機關對行政人員及公務員進行倫理教育，目的在于使行政人員無時無刻不在完善自我、提高自我，這是行政價值觀與行政倫理觀在行政人員個體及職業(yè)群體上的具體體現及其境界升華的過程，是對行政人員的積極性、創(chuàng)造性發(fā)揮起著激勵和導向作用的過程。隨著這個過程的不斷推進，絕大多數行政人員的行政素養(yǎng)會顯著提高，行政人格逐漸完美。唯此，行政人員方能正確處理好手中掌握的權力和應當承擔的責任關系、個體利益和公共利益的關系，才能在行政管理中對道德判斷和道德選擇能力有一個正確把握，也才能在依法行政過程中運用好自由裁量權，從而大大降低行政人員的道德風險。

二、行政倫理失范的表現及成因

（一）行政倫理失范的表現

在全面深化改革過程中，舊體制的作用削弱了，新的體制還在建立中。行政體制轉型要求行政倫理轉型同步，可這種轉型的滯后目前尚未從根本上得到解決，行政倫理建設步伐遲緩，行政倫理失范表現突出。

表現之一是經濟類失范。這類失范主要表現為行政官員的腐敗行為，包括行政人員經商、貪污、挪用公款及隱匿財產。在全面深化改革、建設法治國家的今天，個別政府官員放棄了自己世界觀的改造、升華，人生觀、價值觀扭曲變形，把公平、平等、責任等道德價值觀拋于腦后，把人民賦予的權力當作撈取個人私利的資本，官商勾結、挪用公款、非法集資，大搞權錢交易，收受賄賂，腐化墮落。如中國科協原黨組書記、常務副主席申維辰利用職務上的便利為他人牟取利益，收受巨額賄賂，收受禮金，與他人通奸，置老百姓的利益于身后，嚴重違反了社會主義倫理道德，違反了黨紀國法，其違法犯罪行為將會受到法律的嚴懲。

表現之二是政治類失范。這類失范主要表現為行政官員的官僚主義和特權思想。作為一名行政高官，應具備起碼的“德”，這種“德”是具有示范效應的，是現代民主政治公意的要求和重要行政倫理規(guī)范，倘若缺“德”，則必然導致黨風、政風和社會風氣不良。新形勢下，一些政府官員抵制不住誘惑，公仆意識相當淡薄，面對公眾利益漠不關心，麻木不仁，官僚作風盛行。個別行政官員個人主義極為膨脹，高高在上，發(fā)號施令，濫用手中權力，只顧個人安逸和貪圖享受，工作效率極其低下，甚至欺上瞞下，專橫跋扈。如最近落馬的原高平市市長楊曉波，原晉中市委副書記張秀萍，就是官僚主義十足，特權思想嚴重，背離了最起碼的行政倫理道德，與他人通奸，生活奢靡，嚴重敗壞了黨和政府的形象，在群眾中產生了極壞的影響。

表現之三是社會類失范。這類失范主要表現為政府官員的官本位思想和失職、瀆職。一些政府部門的行政官員習慣于以自我為中心，官本位思想較強，從不注重處理局部利益與全局利益的關系，使得政令不通，有令不行，禁令不止，工作效率極其低下。同時，一些行政官員或國家工作人員濫用職權，在執(zhí)行國家公務活動中，由于失職、瀆職，給國家社會造成重大經濟損失、巨額國有資產流失等，如有的造成橋梁垮塌、煤礦安全惡性事故等，使廣大人民群眾的生命財產安全遭受極大威脅，嚴重破壞和擾亂了法治國家的建設和和諧社會的穩(wěn)定。實踐中，諸多行政決策的選擇偏離了公共利益的軌道，后果只能是給國家和人民利益帶來重大的損失，敗壞了社會風氣，降低了政府的公信力。如山西省交通廳的貪腐窩案，給國家和人民帶來不可估量的損失。

（二）行政倫理失范的成因

成因之一：行政運作過程中缺乏最基本的行政倫理教育和規(guī)范。行政倫理教育缺失，會導致行政官員行政良心的缺失，養(yǎng)成畸形的行政人格。對行政人員的世界觀、人生觀和價值觀的教育缺乏，沒有對他們進行最基礎的行政倫理知識培訓，使得其道德自律意識較差。成因之二：缺少行政組織的倫理規(guī)則。無規(guī)矩不成方圓，有了良好有序的制度制定，行政倫理建設方可有規(guī)可循。如果只有軟性約束的行政良心培育和行政人格塑造，沒有與之配合的相應的硬性約束，并對其進行監(jiān)督，那么再好的道德體系也難以在實踐中發(fā)揮有效的作用。行政組織的倫理規(guī)則缺乏，且監(jiān)督不到位，也是許多官員紛紛落馬的原因之一。成因之三：行政倫理立法未及時跟進。雖然近年來我國相繼頒布了一系列關于公務員特別是領導干部的行為規(guī)范準則，如《關于黨政機關縣（處）級以上的領導干部收入申報的規(guī)定》等，但由于道德法制化相對欠缺，至今仍沒有一套完整的立法來約束行政人員的行為。由于行政倫理立法未及時跟進，行政官員濫用權力就成為一個不可避免的現象。成因之四：行政監(jiān)督機制不健全，公民社會對行政活動監(jiān)督乏力。我國的行政倫理建設既缺乏內部控制，即行政倫理道德建設，又缺乏外部控制即行政倫理制度建設，同時，公民社會對行政活動監(jiān)督也是相當乏力。由于公民的政治責任意識薄弱，僅僅是行政系統(tǒng)輸出方面的被動接受器，故而對行政活動的干預監(jiān)督相當乏力。社會團體、公共媒體的監(jiān)督，雖然具有明顯的行為約束優(yōu)勢，但由于發(fā)展過程中存在許多不規(guī)范之處，也大大降低了其監(jiān)督效力。正是這種監(jiān)督力量的缺乏，才使個別官員肆無忌憚、徇私枉法、道德敗壞，嚴重影響了政府的形象。

三、加強行政倫理建設的有效舉措

目前，在依法治國和依法行政的大背景下，公共行政過程中的政府、市場、社會矛盾相當突出，道德失范行為非常普遍，已是我國行政倫理建設的巨大瓶頸，不僅有損于政府的形象，而且影響了我國全面深化改革的步伐。為使政治清明、政府廉潔及社會公平、公正，治理行政倫理失范迫在眉睫。

（一）不斷加強行政倫理教育，注重培養(yǎng)行政官員的行政良心

黨風正則民風正，官德淳則民德淳。良好的行政倫理，有賴于正確的行政價值觀的確立，必須進行理想信念和從政道德教育。理想信念是人生的精神支柱，習近平總書記指出，理想信念是共產黨員精神上的鈣，缺少了鈣就會得軟骨病，物必先腐，而后蟲生。黨員干部要牢固樹立正確的權力觀、利益觀和社會主義核心價值觀，堅定共產主義的理想信念，通過教育、示范影響和改變人們對廉政問題的認識。將八項規(guī)定、反對四風等有關規(guī)定要求具體化，制定出實用、合理、符合中國特色社會主義社會轉型期的行政執(zhí)行規(guī)范，摒棄往日不符合實際的標準制度，克服空泛化的現象，使官員和政府公務員有一個明確可遵循的道德準則。培養(yǎng)行政官員的行政良心對行政倫理建設有著積極重要的作用。通過多種方式，優(yōu)化培訓手段，使行政人員都能樹立正確的倫理信念和價值觀，有效激勵行政官員自主作出有利于公共利益的行政決策，這將有助于行政官員積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，更有利于行政目標的實現。

（二）科學創(chuàng)設行政組織的倫理規(guī)則，提高行政官員的行政能力

在依法行政、建設服務型政府的過程中，必須設立行政組織的倫理規(guī)則。如果沒有可遵循的道德規(guī)范和制度，行政行為必然走向惡的一端。行政良心是促使行政行為向善的驅動力，它不可能無條件自由成長，一定需要一個與之相配套的制度環(huán)境。由于行政組織的倫理規(guī)則和規(guī)范是促成行政倫理的積極動量，進而使大多數行政官員把維護公共利益作為自己的價值行為取向，因此，倫理規(guī)則在行政過程中的重要價值就不言而喻了。應正確制定、設立行政組織的倫理規(guī)則，在行政人員行政過程中適時引入道德賞罰機制。既要對那些模范遵守道德規(guī)范者予以提拔和重用，又要對那些道德敗壞、腐化墮落者強力懲戒，真正形成道德賞罰導向，不斷提高行政人員的道德素質，進而提升其公共行政能力。

（三）完善行政倫理立法，提升行政人員的法治素養(yǎng)

加強和改進立法工作，提高立法質量，堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，是依法治國的根本所在。倫理立法實際上是一種集體的道德裁決，是將那些相對成熟的基本行政倫理規(guī)范上升為法律規(guī)范，明確違反者應當承擔的法律責任。有了完善的行政倫理法律，行政人員的權力運作就有法可依，同時，也給社會監(jiān)督、規(guī)范其權力運行提供了充分依據。當前，迫切需要制定行政倫理法，明確行政倫理的本質內涵、基本精神，將行政人員本應遵守和履行的倫理規(guī)則和義務職責通過法律的形式固定下來，以便于行政人員在實際工作中有法可依、違法必究。在推動行政倫理建設規(guī)范發(fā)展的同時，行政人員的法治素養(yǎng)也將會得到進一步提升。完善行政倫理立法，還必須健全各項配套的法律法規(guī)，以形成完善的行政倫理法律體系，以法律的強制作用，來維護道德的純潔性，只有這樣，才能使行政倫理規(guī)范得到較好的保護與傳承。

（四）全方位加強行政倫理監(jiān)督，促進服務型政府建設

加強行政倫理監(jiān)督，促進服務型政府建設，必須要強化政府內部的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。“內治不久得，不可以正外”，行政倫理監(jiān)督是貫穿于行政行為事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，從而保證監(jiān)督頻率和覆蓋范圍，增強監(jiān)督實效。要多層次、多形式地對行政人員進行監(jiān)督。新形勢下應創(chuàng)設行政倫理道德評審制度，將行政人員平時的一些道德品行納入制度考核范圍。進一步完善行政倫理糾錯問責機制，要將行政倫理失范行為納入行政問責制的范圍，對行政人員中的道德敗壞者、違法亂紀者必須嚴格追究責任。同時，要進一步發(fā)揮黨內監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督作用，讓行政人員的一些倫理失范適時曝光，人民大眾、新聞輿論及時跟進，對失范行為形成強大的社會輿論壓力，從而使行政人員自覺自愿遵循行政道德規(guī)范，不斷促進服務型政府建設。

責任編輯 雨 文

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1009-1203（2015）01-0073-03

2014-12-29

李雯（1961-），女，山西臨猗人，中共山西省委黨校資料信息中心副研究員。