王雅琴

（中共中央黨校，北京 100091）

行政體制改革與行政法治建設(shè)

王雅琴

（中共中央黨校，北京 100091）

推進(jìn)行政體制改革法治化對(duì)于全面深化改革具有關(guān)鍵意義。改革開放30多年來，對(duì)改革的法治化路徑重視不夠、法律的幾近缺席是我國行政體制改革中存在的主要問題。對(duì)于行政發(fā)展、政府有效治理來說，行政體制的合理性和行政法治的完備性同樣重要。堅(jiān)持推進(jìn)行政體制改革法治化，需要正確處理行政與法律的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、觀念與制度的關(guān)系。

行政體制改革；行政法治；法治政府

自人類走出洪古蠻荒，就從來沒有停止對(duì)美好政治制度的追尋，有著幾千年古老文明的中國同樣為此從未間斷過艱難探索。在20世紀(jì)80年代改革開放戰(zhàn)略決策全面實(shí)施的時(shí)代背景下，我國開啟了行政體制改革、法治國家建設(shè)的偉大歷史進(jìn)程。行政體制改革、行政法治建設(shè)的逐步展開體現(xiàn)了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求。從國際環(huán)境來看，20世紀(jì)中后期，西方國家掀起了波瀾壯闊的政府改革浪潮，意在建立一種超越傳統(tǒng)行政模式的公共行政范式，這場(chǎng)改革波及全球，持續(xù)至今。改革開放30多年來，我國時(shí)時(shí)感受著這場(chǎng)政府改革的影響，但是比較研究的欠缺、理論創(chuàng)新的匱乏，嚴(yán)重制約著改革和行政的發(fā)展。本文以全球性政府改革為背景，分析中國的行政體制改革、行政法治和行政發(fā)展問題，并有針對(duì)性地提出推進(jìn)我國行政體制改革和行政法治建設(shè)的建議。

一、行政體制改革、行政法治建設(shè)的歷史進(jìn)程和現(xiàn)實(shí)狀況

改革開放以來，行政體制改革進(jìn)行了六輪，分三個(gè)階段，第七輪改革目前已經(jīng)啟動(dòng)。第一個(gè)階段（1982年到1992年）的行政體制改革主要是對(duì)行政機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量的精簡(jiǎn)。1988年的機(jī)構(gòu)改革首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，但是職能定位尚不明確。第二個(gè)階段（1993年到2002年）的改革主要是圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建而進(jìn)行政府職能調(diào)整。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，政府職能定位逐步清晰。第三個(gè)階段（2003年至今）的改革重點(diǎn)是加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府。經(jīng)過多年探索，行政體制改革取得了很大的成就，即服務(wù)型政府和法治政府的改革目標(biāo)已經(jīng)明確；政府職能發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變；政府組織結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化；法治政府建設(shè)全面深入推進(jìn)；行政執(zhí)法體制改革不斷深化；行政執(zhí)法行為規(guī)范化得以增強(qiáng)；政務(wù)公開已經(jīng)得到法律確認(rèn)；人員精簡(jiǎn)基本到位，公務(wù)員的法治意識(shí)、服務(wù)意識(shí)有所加強(qiáng)，公務(wù)員管理制度建立并不斷完善〔1〕。經(jīng)過艱難探索，行政體制改革在許多方面都已破題，這是改革取得的重要成就。但是新的矛盾和問題，促使人們反思幾十年來改革方式、策略方面的不足之處，思考繼續(xù)推進(jìn)改革面臨的深刻障礙和挑戰(zhàn)，以及將要怎樣克服這些障礙、應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。對(duì)改革的法治化路徑的重視不夠、改革過程中法律的幾近缺席是行政體制改革中存在的一個(gè)重要問題，而推進(jìn)行政體制改革的法治化對(duì)全面深化改革具有關(guān)鍵意義。

改革開放以來，行政法治作為法治國家建設(shè)的重要內(nèi)容已經(jīng)發(fā)展起來。從依法行政原則的提出到法治政府目標(biāo)的確立，經(jīng)過了認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的深化，“在我國，依法行政已經(jīng)不單純是行政機(jī)關(guān)工作方式的一種變化，推進(jìn)行政法治、建設(shè)法治政府意味著政府治理模式的深刻革命，是政治體制改革的重要方面”〔2〕。經(jīng)過多年的努力，行政法治建設(shè)成就顯著，然而法治的現(xiàn)實(shí)是，成就與問題并存、障礙與動(dòng)力并存、挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存。在全面推進(jìn)改革的新的歷史時(shí)期，行政法治建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn)：一是行政管理的新形勢(shì)。經(jīng)濟(jì)高速增長產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市場(chǎng)發(fā)育不夠、法律保護(hù)不足之間的矛盾；經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾；經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展之間的矛盾。二是社會(huì)公眾的新需求。限制行政權(quán)力與加強(qiáng)行政能力的社會(huì)需求同時(shí)并存；行政法治與行政效率的要求并存；行政的法治化與民主化的目標(biāo)并存。三是行政活動(dòng)的新發(fā)展。強(qiáng)化形式法治與推進(jìn)實(shí)質(zhì)法治的要求同時(shí)并存；傳統(tǒng)行政方式的慣性影響與現(xiàn)代行政方式的示范性并存；強(qiáng)化監(jiān)督與行政自由裁量權(quán)之間的矛盾并存〔3〕。我國行政法治建設(shè)還面臨著深層次障礙：一是中國式法治發(fā)展道路的消極方面。我國不像法、德、英、美等國那樣法治是內(nèi)發(fā)內(nèi)生，我國走向法治是源于深刻的民族存亡危機(jī)，是一種基于外來挑戰(zhàn)而作出回應(yīng)的后起外發(fā)型的法治道路。這種道路決定了在一個(gè)法治傳統(tǒng)匱乏的國家，實(shí)現(xiàn)國家治理的法治化會(huì)困難重重，是一個(gè)長期的歷史過程。二是行政傳統(tǒng)的消極影響。我國傳統(tǒng)的行政制度以道德化行政為特征，貫徹中央集權(quán)制度，是一整套獨(dú)特的封建統(tǒng)治管理規(guī)則。一方面人們習(xí)慣于對(duì)權(quán)力的崇拜和服從，另一方面權(quán)力行使者又會(huì)形成基于權(quán)力和職位的優(yōu)越感。三是行政管理體制方面的弊端。歷史和現(xiàn)實(shí)都提示我們，行政管理體制不進(jìn)行徹底變革將會(huì)成為各項(xiàng)改革的阻力，會(huì)成為法治發(fā)展的阻力〔4〕。

二、行政體制改革和行政法治建設(shè)的關(guān)聯(lián)性

對(duì)于行政的發(fā)展和政府的有效治理來說，行政體制的合理性和行政法治的完備性同樣重要。立足我國的實(shí)踐，探究行政體制和行政法治的關(guān)聯(lián)性，謀求行政的發(fā)展和政府治理能力的提升，是本文研究的意圖。反思我國行政體制改革存在的問題，不難發(fā)現(xiàn)，改革過程沒有充分體現(xiàn)法治思維、沒有充分發(fā)揮法律作用是重要原因，而理論支持匱乏是產(chǎn)生這種情況的根源。隨著改革的深入、法治的發(fā)展，兩者的聯(lián)系越來越明顯且緊密。首先，行政體制改革基本問題與法治具有相關(guān)性，如轉(zhuǎn)變政府職能就是重新定位政府的權(quán)力邊界、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)意味著重塑行政主體、政府管理方式轉(zhuǎn)變需要法律的規(guī)范和保障等等。其次，行政體制改革是政府管理走向法治化的前提和基礎(chǔ)，體制性弊端深刻阻礙著法治的發(fā)展，這些障礙，只有通過改革才能克服，行政法治還是行政體制改革的方向和目標(biāo)之一。再次，行政法治對(duì)行政體制改革具有保障作用、規(guī)范作用和引導(dǎo)作用，以法治引領(lǐng)改革進(jìn)程、總結(jié)和提升改革的成功經(jīng)驗(yàn)，因而，持續(xù)深化改革，就要強(qiáng)調(diào)改革的法治化推進(jìn)，突出改革的法治化路徑。最后，行政體制改革和行政法治的根本目標(biāo)是一致的，目標(biāo)集中在，建立比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)向科學(xué)化、規(guī)范化、法治化的方向轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的方向轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府和法治政府。因此，在未來的時(shí)間里，就要堅(jiān)持推進(jìn)行政改革的法治化，在全面深化改革的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)法治國家、法治政府建設(shè)。

繼續(xù)深化改革，推進(jìn)行政體制改革的法治化，在全面深化改革中推進(jìn)行政法治建設(shè)。應(yīng)堅(jiān)持正確的改革道路、關(guān)注世界行政改革的趨勢(shì)，中國特色的公共行政體制一定是以公共性為基本價(jià)值取向、以協(xié)調(diào)高效為特征的?？梢灶A(yù)料在今后一個(gè)時(shí)期，行政的民主化、法治化和科學(xué)化將不斷加強(qiáng)，有為的、有效的、有能力的開放政府、服務(wù)政府和法治政府才是能夠體現(xiàn)行政正義的政府，是人民的期盼之所在。

三、深入推進(jìn)行政體制改革和行政法治建設(shè)的基本立場(chǎng)

改革開放以來，我國公共行政的發(fā)展階段、面臨的問題不同于西方國家，行政改革的訴求、路徑和功能也都迥然不同于西方，這些差別從根本上決定了我國行政改革的內(nèi)容和方向是，加強(qiáng)行政的形式理性化和提高行政的效能。目前我國公共管理可以說面臨著雙重困境，即行政的法治化問題、管理能力不足及由此而來的管理績(jī)效問題，正確解決這些問題，彌補(bǔ)這些不足，對(duì)于我國克服改革深層次障礙、解決改革新問題、應(yīng)對(duì)改革新挑戰(zhàn)具有根本意義。

持續(xù)深化改革需要認(rèn)真對(duì)待并加以解決幾個(gè)基本認(rèn)識(shí)問題：一是行政與法律的關(guān)系。行政權(quán)力來源于法律，行政活動(dòng)必須依據(jù)法律的授權(quán)，沒有法律授權(quán)根據(jù)的行政活動(dòng)就是越權(quán)、違法。就像龐德所言，在近代世界里，法律成了社會(huì)控制的主要手段。在當(dāng)前的社會(huì)中，我們主要依靠的是政治組織社會(huì)的強(qiáng)力，我們力圖通過有秩序的和系統(tǒng)的適用強(qiáng)力，來調(diào)整關(guān)系和安排行為。然而，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，權(quán)力和法律本就極少以純粹的形式出現(xiàn)。尤其是在我國，長期以來，政府習(xí)慣于直接的行政控制方式，行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)地位、行政權(quán)的擴(kuò)張導(dǎo)致了法律控制幾近失效〔5〕。推進(jìn)行政的法治化是改革的目標(biāo)，也是行政理性化的要求，但還原法律和行政的關(guān)系，需要將約束行政權(quán)的必要性付諸機(jī)制的實(shí)踐，一方面，以行政行為的結(jié)果為落腳點(diǎn)，法律提供適用技術(shù)性的操作規(guī)則，以實(shí)體規(guī)則約束權(quán)力；另一方面也是更重要的方面，就是加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的程序規(guī)范，具有根本意義的是，需要法律優(yōu)先于行政觀念的普遍確立。二是政府與社會(huì)的關(guān)系。20世紀(jì)以來，隨著代議制民主的危機(jī)在西方民主國家日益顯現(xiàn)，參與式民主作為選舉民主的補(bǔ)充和完善而出現(xiàn)。隨著民主化和政府改革的深入發(fā)展，政治民主轉(zhuǎn)向行政民主的運(yùn)作，政府與公民的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，行政民主成為一個(gè)國際性的話題和潮流。在我國，公民參與作為一種變革社會(huì)的公共需求，已經(jīng)得到了制度層面的重視和回應(yīng)，“公眾參與的興起已經(jīng)成為當(dāng)代中國公共生活領(lǐng)域越來越重要的社會(huì)現(xiàn)實(shí)”〔6〕。公眾參與本身就意味著社會(huì)成員對(duì)社會(huì)責(zé)任的分擔(dān)和成果的共享，它使每一個(gè)社會(huì)成員都有機(jī)會(huì)向政府表達(dá)意見，都有機(jī)會(huì)為謀取社會(huì)共同利益而貢獻(xiàn)自己的才能，這也是良好治理的要義所在。對(duì)于我國來說，重新塑造政府和社會(huì)的關(guān)系，就必須先重新認(rèn)識(shí)和定位政府和社會(huì)的關(guān)系，公眾參與行政過程是國家與公民政治關(guān)系的本質(zhì)體現(xiàn)。走下神壇的政府要基于平等對(duì)待的前提，積極引導(dǎo)和規(guī)范公眾參與、提供公眾參與的制度保障、提升公眾的參與能力，從而增強(qiáng)行政的正當(dāng)性和權(quán)威性，重塑政府公信力。三是觀念和制度的關(guān)系。制度的革命并不意味著觀念、意識(shí)的革命，觀念的轉(zhuǎn)變較之于制度的變遷更加艱難，具有緩變性，但更具有根本性。法律制度和法律觀念的相互脫節(jié)必然導(dǎo)致法律功能的削弱?，F(xiàn)如今，法治政府、服務(wù)政府的目標(biāo)已經(jīng)提出，但是公務(wù)人員的法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)的提高還需要一個(gè)過程。對(duì)于我國的行政改革和行政發(fā)展來說，在加強(qiáng)行政法治化的同時(shí)，要始終堅(jiān)持公共價(jià)值取向、堅(jiān)持人民利益至上來引導(dǎo)改革和行政理性化的建設(shè)。觀念可以帶動(dòng)實(shí)踐的發(fā)展，新的實(shí)踐呼喚新的理論創(chuàng)新。以理論創(chuàng)新推動(dòng)實(shí)踐，這是改革時(shí)代理論工作者的責(zé)任和使命。

〔1〕本書編寫組.黨的十八屆三中全會(huì)學(xué)習(xí)輔導(dǎo)〔M〕.北京：黨建讀物出版社，2013：35.

〔2〕黃建洪.公共供求場(chǎng)域中的行政法制：本質(zhì)規(guī)律、實(shí)踐悖論及其化解路徑〔J〕.晉陽學(xué)刊，2014（4）.

〔3〕魏禮群.中國行政體制改革報(bào)告（2013）NO.3〔M〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：213.

〔4〕周天勇.中國行政改革30年〔M〕.上海：格致出版社，2008：156.

〔5〕張明杰.開放的政府〔M〕.北京：中國政法大學(xué)出版社，2003：134.

〔6〕王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實(shí)踐〔M〕.北京：中國法制出版社，2008：67.

Reform of Administrative System and Administrative Rule of Law

WANGYa-qin
（Party School of the Central Committee of CPC，Beijing 100091，China）

To promote the legalization of the reform of administrative system has key significance to deepen comprehensive reform.Since 30 years of reform and opening-up，some main problems have been in the reform of administrative system in our country，such as ignorance of path of legalization，lack of law and so on.To the administrative development and effective government management，the rationality of administrative system is as important as the completeness of administrative rule of law.To promote the legalization of the reform of administrative system，we should deal with some relationships，which are between administration and law，government and society，concept and system.

reform of administrative system；administrative rule of law；a law-based government

D616

A

1009-1203（2015）01-0070-03

責(zé)任編輯 李 雯

2014-12-25

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（09CFX006）。

王雅琴（1971-），女，山西陽泉人，中共中央黨校政法部副教授，憲法行政法學(xué)博士，研究方向?yàn)檎螜?quán)利、政府法治基本理論。