馮耀明

（中共山西省委黨校，山西 太原 030006）

遏制村官腐敗的長效機制研究

馮耀明

（中共山西省委黨校，山西 太原 030006）

近年來，村官腐敗案日趨增多，已嚴重影響到農(nóng)村經(jīng)濟社會的有序發(fā)展?，F(xiàn)階段村官腐敗呈現(xiàn)出涉案金額呈上升趨勢、涉案人員趨于“團伙化”、作案手段日趨隱蔽、侵害對象廣泛等特點。究其原因，既有村官黨性修養(yǎng)不強、法治意識淡薄等主觀方面的原因，也有管理制度不健全、民主監(jiān)督缺位及監(jiān)管缺失等客觀方面的原因。要想有效地預防和懲治村官腐敗，必須用嚴格的制度來規(guī)范村官的施政行為，建立健全教育培訓、權(quán)力制衡、管理監(jiān)督、經(jīng)濟責任審計等制度，確保村民自治的健康發(fā)展。

村官腐敗；村民自治；防治機制

近年來，隨著國家惠農(nóng)力度的加大和城鎮(zhèn)化進程的加快，一些村官經(jīng)不起金錢的誘惑，利用職務之便，大肆貪污受賄和侵吞公款，損害了農(nóng)民的切身利益，損害了黨群干群關系，嚴重影響到農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。就山西省而言，村官違法犯罪案件目前也呈快速上升趨勢，如前不久省紀委就對9起村官涉嫌違紀違法典型案件進行了通報。由此可見，加強對村官腐敗防治的研究，探尋有效的預防和懲處機制，大力推進基層治理法治化，已成為一項十分重要和緊迫的課題。

一、當前村官腐敗呈現(xiàn)出多重特點

目前，村官腐敗有日趨嚴重之勢，在不少地方甚至演化成觸發(fā)群體性事件的火藥桶，已嚴重影響到現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟社會的有序發(fā)展。對近年來官方公布的眾多村官腐敗案例進行分析不難看出，有不少村官利用手中對村莊公共資源的控制權(quán)及相關部門監(jiān)督的缺失和監(jiān)管的漏洞，大肆貪污集體財產(chǎn)，呈現(xiàn)出明顯的“小村官大腐敗”特點，突出表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）涉案金額呈上升趨勢

從新聞媒體近年來頻繁曝光的村官腐敗案件來看，村官職位雖低，但涉案金額有日益上升之勢，小則幾萬元數(shù)十萬元，多則上百萬千萬元，更有甚者達上億元。如遼寧省沈陽市所轄某村村委會主任徐某，違法犯罪金額高達3 000多萬元；深圳龍崗區(qū)南聯(lián)社區(qū)村官周偉思被曝擁有20億元身家，后被查實涉嫌受賄，在舊城改造項目中一次就收受某房地產(chǎn)公司“好處費”逾千萬元。村官大肆貪腐的背后是村莊集體資產(chǎn)的大量流失，帶來的是村民們一次次的上訪和群體性事件的頻發(fā)，不僅直接影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，而且損害了黨和政府在群眾心目中的形象。

（二）涉案人員趨于“團伙化”

多人聯(lián)合作案是目前村官腐敗案件的又一大特點。從已查處的眾多村官腐敗案來看，常常是村支書、村主任、村會計等抱團作案，多者達數(shù)十人，致使一些村莊因塌陷式腐敗導致“兩委”工作陷入癱瘓狀態(tài)。如河南省澠池縣洪陽鎮(zhèn)某村原支部書記王某，伙同他人虛報冒領高速鐵路占地補償款及其他款項10多萬元；山西省盂縣孫家莊鎮(zhèn)西崖底村原支部書記、村委主任和會計，借街道改造之機，通過虛報冒領手段貪污占地補償款38.1萬元。村官“團伙化”作案的后果是非常嚴重的，一方面使得“兩委”干部在村莊中的公信力喪失殆盡，黨群干群關系趨于惡化；另一方面“兩委”組織的重新構(gòu)建及其磨合需要花費一定的時間，對村莊未來一個時期發(fā)展的影響是毋庸置疑的。

（三）作案手段日趨隱蔽

與以往相比，村官的作案手段越來越隱蔽化，通過鉆法律空子、打政策擦邊球、利用各種手段掩飾腐敗意圖的隱性腐敗日益增多，基本上已由原先“技術含量”較低的假票據(jù)入賬、收款不入賬、重復報銷、吃回扣、收受好處費等形式，逐漸向增加交易環(huán)節(jié)、簽訂假合同等更加隱蔽的方式轉(zhuǎn)變。如在招投標中廢標、串標、泄標，化整為零規(guī)避招投標，隨意變更規(guī)劃、設計和工程量等。作案手段隱蔽化的直接后果是增加了案件查處的難度，需要辦案部門投入大量的人力進行分析和甄別，同時也蒙騙了多數(shù)不明真相的群眾，不利于群眾對腐敗村官的舉報。

（四）侵害對象涉及諸多領域

從已查處的案件來看，村官違法犯罪侵害的對象主要包括：村莊各種集資款、村集體的經(jīng)濟收入、征地補償款、國家的扶貧資金等。特別是國家近年來加大了惠農(nóng)工作的力度，給農(nóng)村撥付了大量的資金，如糧食直補資金、退耕還林補助、農(nóng)村低保補助等，部分村官不顧農(nóng)民群眾利益，利用職權(quán)非法侵占集體資金，將套取款項截留后挪用或侵吞。村官非法侵害的對象主要可分為兩大類：在城中村及城鄉(xiāng)結(jié)合部，伴隨著城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，政府需要征用大量農(nóng)村土地，因而巨額的農(nóng)村征地補償款成為部分村官貪污、挪用的對象；而在一些集體經(jīng)濟相對落后的農(nóng)村，由于沒有其他經(jīng)濟來源，部分村官受利益驅(qū)使，利用職權(quán)搞暗箱操作，常常直接貪污挪用政府下?lián)艿目铐椈虼迕竦淖畹蜕畋Ｕ辖?，嚴重損害了農(nóng)民的利益。

二、村官腐敗案頻發(fā)的原因分析

近年來村官腐敗案日趨增多，其原因是多方面的，既有村官自身素質(zhì)不高、黨性修養(yǎng)不強、法治意識淡薄等主觀方面的原因，也有相關管理制度不健全、執(zhí)行不到位及監(jiān)管缺失等客觀方面的原因，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）村官自身素質(zhì)低下

村官雖不是行政意義上的“國家工作人員”，但其身處國家最基層，在群眾眼中，他們掌管著農(nóng)村政務及村民生活的大事小情，是“從事公務”的干部，在一定程度上代表著黨和政府的形象。在現(xiàn)今我國農(nóng)村中，大部分村官都是黨員，部分人之所以走上違法犯罪的道路，與其自身黨性修養(yǎng)不強、法治意識淡薄有著重要的聯(lián)系。如有的村官理念信念動搖、迷茫甚至缺失，不是全心全意為群眾服務，為改變農(nóng)村面貌而竭盡全力，而是抱著“有權(quán)不用，過期作廢”的心理大肆進行貪腐，有的甚至大言不慚地宣稱“不圖撈點錢，當村干部干啥”；有的村官不注重學習法律知識，法治意識淡薄，置村民小組、村代會的意見于不顧，隨意處置集體財產(chǎn)，想方設法為自己謀利益。尤其是一些村莊中的“一把手”，違反村組法的規(guī)定大權(quán)獨攬，常常按照自己的意愿制定決策，隨意支配集體財產(chǎn)，最終墜入違法犯罪的深淵。

（二）村級民主監(jiān)督缺位

村民委員會作為自治機構(gòu)，本應行使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的職能，對村官的行為進行有效的監(jiān)督和制約。而在農(nóng)村實踐中，部分村官尤其是村莊“一把手”憑借家族或宗派勢力為所欲為，甚至與黑社會勢力相勾結(jié)，公開侵占集體財產(chǎn)，而村委會其他成員及村民們由于擔心被打擊報復，往往敢怒不敢言，難以起到應有的民主監(jiān)督作用。雖然絕大多數(shù)村莊都按照上級要求實行了村務公開，但不少村莊都是流于形式走過場，往往是村莊重大決策、重大開支不公開，公開的都是一些村民不關心的內(nèi)容，村民監(jiān)督小組更是形同虛設。

（三）村級財務管理混亂

雖然村組法及地方管理條例中對村級財務公開和管理作了嚴格的規(guī)定，但在實踐運行中仍然存在著程度不同的財務管理混亂狀況。如有的村莊中，村支書、村主任都能簽批報銷；有的村莊會計出納一人兼任，錢賬不分；有的村莊不嚴格執(zhí)行財務規(guī)定，使用白條入賬、報銷入賬不及時、亂給村官發(fā)放獎金補助、公款私存等問題十分嚴重；有的村莊越權(quán)審批問題突出，如對于一些大額票據(jù)，按照規(guī)定應由村委會、村小組干部會議甚至村民代表會議討論并簽名審批，方能作為有效票據(jù)予以支出，但在實踐中有不少村官為了收取好處費常常越權(quán)審批，使得上級規(guī)定成為一紙空文。村級財務管理混亂、村莊財務不透明及由此引發(fā)的村民對村官違法亂紀的猜疑，已成為現(xiàn)階段許多農(nóng)村群體性上訪事件頻發(fā)的導火索。

（四）上級部門監(jiān)管不到位

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因為有很多行政工作需要村干部配合，不想得罪村干部，對其違法亂紀行為常常睜一只眼閉一只眼，在一定程度上助長了村官的貪腐行為，致使一些原本可以在萌芽階段予以制止的案件，發(fā)展成令人驚駭?shù)拇蟀?；對眾多村莊的財務工作進行審計是一項耗時費力的大工程，審計部門因人手緊張常常放松對村級財務的監(jiān)督審計，從而給部分心懷不軌的村官帶來了可乘之機；司法機關常常因涉案數(shù)額小而對村官的貪污、挪用公款等行為不夠重視，許多村官貪腐案件久拖不決，即使量刑也較輕，在一定程度上放縱和助長了村官貪腐行為。

三、建立預防與懲治村官腐敗的有效機制

要想有效地預防和懲治村官腐敗，必須完善權(quán)力運行監(jiān)管體系，將村官的權(quán)力裝進制度的籠子里，用嚴格的制度來規(guī)范村官的施政行為，確保村民自治的健康發(fā)展。

（一）健全教育培訓機制

透視部分村官違法犯罪的深刻教訓不難發(fā)現(xiàn)，有相當多的村官上任伊始也是勤勤懇懇、兢兢業(yè)業(yè)地為村莊工作而忙碌，其中不乏立志為改變村莊面貌而無私奉獻之人，但隨著時間的流逝，一部分人的理想信念發(fā)生了動搖，一旦思想上的缺口被打開，便會迅速地滑向貪腐犯罪的泥潭。因此，相關部門必須定期或不定期地加強對村官尤其是新任村官的教育培訓。一方面，可以分批選派村官到黨校、干部學院進行學習，提高村官的理論素養(yǎng)，使其不僅要樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，而且要樹立正確的權(quán)力觀、利益觀，學會科學地運用手中的權(quán)力為民謀利和造福。另一方面，縣級組織、紀檢部門或各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可有針對性地組織一些專題輔導班，如村莊集體資金及公共資源的使用管理方法、干部廉政知識講座、農(nóng)村實用法律知識講解等，以提高村官的實際工作能力，不斷強化其遵法守紀意識，進而養(yǎng)成依法行政、遠離腐敗的主觀自覺。

（二）完善權(quán)力制衡和監(jiān)督機制

權(quán)力過于集中，且缺乏相應的監(jiān)督和監(jiān)管機制，是村官貪腐案頻發(fā)的主要原因。近年來，國家撥付了大量的支農(nóng)、惠農(nóng)資金，加之一些農(nóng)村的征地補償款、退耕還林補助等，使得村官手中的可支配資金越來越多，如果不對村官尤其是村莊“一把手”手中的權(quán)力進行適當?shù)姆謾?quán)制衡和監(jiān)督，很容易誘發(fā)村官職務犯罪。首先，要抓好民主決策制度的落實。一枚公章切八瓣多人分頭保管，是分權(quán)制約的原生態(tài)，也不失為一種有效的權(quán)力制衡方法。要嚴格按照村組法規(guī)定，凡涉及村莊長遠發(fā)展的重要事項，都應由村支部大會、村民代表大會或村民大會討論決定，堅決杜絕那種由少數(shù)人“說了算”、民主性差、隨意性大的現(xiàn)象發(fā)生，努力提高決策的科學化和民主化水平。其次，應明確權(quán)力歸屬。要按照地方實際，細化職責分工，明確村黨支部、村委會、村民小組、村民代表大會、村民大會等村務管理主體的職責范圍，決不能把村民自治搞成村委自治，應通過建立科學的管理制度，將村務管理主體的多元共治落到實處，實現(xiàn)農(nóng)村社會的健康有序發(fā)展。

（三）創(chuàng)新管理和監(jiān)督機制

村民自治組織應發(fā)揮好民主監(jiān)督和管理作用，如村莊重大事項的決定必須要有村民代表甚至是全體村民的參與，其執(zhí)行結(jié)果也應由全體村民進行監(jiān)督?！按迕褡h事會”、“黨員議事會”、“村民理財小組”應充分發(fā)揮監(jiān)督作用，督促村官切實做到村務公開和村財公開，使村官權(quán)力的運行公開透明。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也要加強對村官隊伍的管理，把村務、村財公開情況及群眾對村官的評議結(jié)果作為考察村“兩委”工作的重要內(nèi)容，在年終考核時，對于工作出色、群眾反映好的村黨支部、村委會應給予表揚與獎勵，對于工作敷衍了事、群眾意見大的，應給予批評與處罰。此外，為強化監(jiān)管力度，應積極推行問責制，對于發(fā)生村官腐敗案件的村莊，包片負責的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導應承擔一定責任，受到相應的處分。

（四）推行任期和離任經(jīng)濟責任審計制度

相關部門應定期對村級財務進行監(jiān)督檢查，特別是要將重點開發(fā)項目、土地征用補償收入、惠農(nóng)資金等列為重點檢查內(nèi)容，切實保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。加強審計監(jiān)督，重點應放在對村官進行任期和離任財務審計方面，消除部分村官在離任前“突擊”貪腐的僥幸心理，確保村官在任時堂堂正正、離任時清清白白、班子交接時清清楚楚。與此同時，要健全村級財務制度，嚴格財務管理，提高村級財務人員素質(zhì)，切實發(fā)揮村級民主理財小組應有的監(jiān)督作用，防止村莊財務公開上的弄虛作假，從源頭上消除村官腐敗的溫床。對于在審計中查出問題的村官，要依黨紀國法從快予以查處，給其以震懾。比如對于玩忽職守、鋪張浪費給村集體造成損失的村官，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要嚴肅批評教育，并追究其經(jīng)濟責任；對于存在侵占集體資金資產(chǎn)資源等行為的村官，要責令其如數(shù)退賠和賠償，并由紀檢監(jiān)察機關給予有關責任人黨紀政紀處分；構(gòu)成犯罪的，要移交司法機關并依法追究其法律責任。

〔1〕段小力.村官腐敗的經(jīng)濟原因及預防對策〔J〕.前沿，2009（1）.

〔2〕汪為進.村官腐敗的根源與應對策略〔J〕.重慶科技學院學報：社會科學版，2009（9）.

〔3〕胡躍.村官腐敗的原因分析及其對策思考〔J〕.甘肅農(nóng)業(yè)，2010（5）.

責任編輯 日 月

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1009-1203（2015）01-0027-03

2015-01-10

馮耀明（1965－），男，山西翼城人，中共山西省委黨校資料信息中心副主任，研究員。