方 芳

我國未成年人監(jiān)護(hù)制度存在的問題及建議

方 芳

近年來，因家庭監(jiān)護(hù)不當(dāng)、監(jiān)護(hù)失職等導(dǎo)致的未成年人權(quán)益遭受嚴(yán)重侵害的惡性事件屢屢發(fā)生，嚴(yán)重沖擊了社會(huì)道德底線，甚至引發(fā)公眾對(duì)于國家社會(huì)治理能力的質(zhì)疑。這種現(xiàn)象的存在，反映出我國未成年人監(jiān)護(hù)制度存在諸多問題，暴露出未成年人保護(hù)法律法規(guī)及監(jiān)管力度存在一定缺失。筆者就我國未成年人監(jiān)護(hù)制度存在的問題及工作建議談一些想法。

一、未成年人監(jiān)護(hù)制度的現(xiàn)狀

我國未成年人監(jiān)護(hù)制度現(xiàn)狀不容樂觀，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）父母監(jiān)護(hù)失職但國家干預(yù)缺位

媒體報(bào)道的侵害未成年人犯罪特別是監(jiān)護(hù)人侵害未成年人的案件中，如“南京餓死女童案”“南京女童裸身乞討案”“深圳父親教訓(xùn)兒子致死案”“福建莆田‘飲料男孩’案”等，充分反映了父母監(jiān)護(hù)的嚴(yán)重失職。除了父母的失職外，法律對(duì)父母的監(jiān)護(hù)責(zé)任疏于規(guī)范，國家干預(yù)缺位也是重要原因。

家庭自治是人類個(gè)體家庭的常態(tài)模式，但受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口流動(dòng)加速、價(jià)值觀念沖擊、離婚率增高等多重因素的疊加影響，留守兒童、流浪兒童、不完整家庭子女、農(nóng)民工二代等特殊未成年人群體的教育、監(jiān)護(hù)等問題越來越突出，已經(jīng)超出原來家庭自治的范圍，逐漸成為嚴(yán)重的社會(huì)問題。目前，國家對(duì)脫離家庭監(jiān)護(hù)的絕大多數(shù)未成年人，缺乏有效的補(bǔ)救機(jī)制，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、介入、跟進(jìn)、彌補(bǔ)家庭監(jiān)護(hù)不足。

但也正是這種力求穩(wěn)健不為異說的治學(xué)態(tài)度使得董氏的儒學(xué)思想雖無發(fā)明，然而平實(shí)妥帖，易為學(xué)者所接受。如他講解《孟子》“事，孰為大？事親為大。守，孰為大？守身為大。不失其身而能事其親者，吾聞之矣。失其身而能事其親者，吾未之聞也。孰不為事？事親，事之本也。孰不為守？守身，守之本也。”這一章時(shí)說：

（二）分管部門繁多但具體職責(zé)不明

我國目前并沒有專門處理未成年人監(jiān)護(hù)問題的國家機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)構(gòu)，各部門的職能交叉重合，職責(zé)難以厘清，責(zé)任無法劃分，最終形成“名義上都管但實(shí)際都不管”的問題，無法積極有效地參與維權(quán)和監(jiān)督?！澳暇I死女童案”就集中暴露了這一問題。

（三）監(jiān)護(hù)事件頻發(fā)但司法介入極少

雖然民法通則自1987年就確立了監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度，但近30年來，撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的案例卻寥寥無幾。原因有很多：一是時(shí)代矛盾的折射和反映。當(dāng)前，我國正處于社會(huì)矛盾凸顯期，市場(chǎng)化、信息化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，家庭監(jiān)護(hù)問題隨之凸顯，出現(xiàn)了大量留守兒童缺少父母關(guān)愛，一些貧困家庭缺乏養(yǎng)育子女的能力，少數(shù)有吸毒、酗酒惡習(xí)的父母甚至虐待子女等現(xiàn)象。二是傳統(tǒng)觀念的制約。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，孩子是父母的，父母毆打孩子是家務(wù)事，外人不便干預(yù)，因此，受到家庭監(jiān)護(hù)侵害的孩子經(jīng)常難以得到有效救濟(jì)。三是立法比較原則。民法通則、未成年人保護(hù)法都規(guī)定，特定情形下人民法院可以撤銷監(jiān)護(hù)人資格，但沒有對(duì)申請(qǐng)人資格、可以撤銷監(jiān)護(hù)人資格的情形作出細(xì)化規(guī)定。四是司法解釋規(guī)定不夠具體。司法解釋沒有明確申請(qǐng)人的資格和訴訟程序，對(duì)“不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、侵害未成年人權(quán)益”等法律規(guī)定沒有進(jìn)一步具體化。五是行政機(jī)關(guān)沒有可操作性的規(guī)定。政府有關(guān)規(guī)定沒有明確各職能部門在介入未成年人家庭監(jiān)護(hù)侵害方面的職責(zé)、分工等。以上種種，致使相關(guān)法律規(guī)定無法落實(shí)。

二、未成年人監(jiān)護(hù)制度存在的突出問題

通過分析未成年人監(jiān)護(hù)的現(xiàn)狀，可以看出未成年人監(jiān)護(hù)制度存在以下幾個(gè)方面的突出問題。

（一）監(jiān)護(hù)的監(jiān)督主體不清楚

我國法律僅僅規(guī)定上述主體“有權(quán)”對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督，未規(guī)定強(qiáng)制性的監(jiān)督義務(wù)，更未明確各主體進(jìn)行監(jiān)督的先后順序、主次關(guān)系和職責(zé)分工，導(dǎo)致具體承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)護(hù)監(jiān)督責(zé)任長(zhǎng)期得不到落實(shí)。

（二）監(jiān)督職責(zé)不明確

對(duì)于監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益的監(jiān)督，我國法律僅籠統(tǒng)地規(guī)定“人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請(qǐng)，撤銷監(jiān)護(hù)人的資格”，既沒有明確監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體的地位作用，也沒有規(guī)定具體的權(quán)利義務(wù)，更沒有規(guī)定不履行監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任。

（三）行政保護(hù)和司法審判程序銜接不暢

發(fā)生監(jiān)護(hù)人侵害未成年人的案件后，發(fā)現(xiàn)報(bào)告程序、部門分工、如何移交、如何啟動(dòng)司法審查及司法審查的后接程序等均不完備。

（四）司法審查程序不完善

對(duì)監(jiān)護(hù)案件的審理缺乏必要的保護(hù)程序設(shè)置，僅籠統(tǒng)要求堅(jiān)持“特殊、優(yōu)先”保護(hù)原則，但缺乏“實(shí)質(zhì)性”程序規(guī)范。

（五）監(jiān)護(hù)落實(shí)效果不理想

民政部門實(shí)際上是我國未成年人國家監(jiān)護(hù)的直接實(shí)施主體，承擔(dān)著國家監(jiān)護(hù)的“兜底”職能。但是，受法律規(guī)定、資金、人員、技術(shù)、管理、配套制度等因素的影響，民政部門目前所承擔(dān)監(jiān)護(hù)職能非常有限，尚無法充分發(fā)揮國家監(jiān)護(hù)的“兜底”功能。

三、建立健全未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的對(duì)策建議

未成年人國家監(jiān)護(hù)制度是彌補(bǔ)家庭監(jiān)護(hù)不足、保護(hù)未成年人合法權(quán)益的一種有效社會(huì)保障機(jī)制，應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層面的內(nèi)容：一是國家對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)進(jìn)行外部監(jiān)督，切實(shí)有效保護(hù)未成年人合法權(quán)益和健康成長(zhǎng)；二是如果未成年人家庭監(jiān)護(hù)不力或者出現(xiàn)不能監(jiān)護(hù)情形時(shí)，國家應(yīng)迅速采取必要補(bǔ)救措施；三是對(duì)于喪失親權(quán)監(jiān)護(hù)或其父母沒有監(jiān)護(hù)能力，且窮盡必要措施仍無法找到合適近親屬作為監(jiān)護(hù)人的情形，由國家專門監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)直接代行監(jiān)護(hù)職能。

（一）完善未成年人國家監(jiān)護(hù)立法

根據(jù)聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》、我國憲法、民法通則、未成年人保護(hù)法等相關(guān)規(guī)定，保護(hù)未成年人權(quán)益是國家和政府的重要職責(zé)，政府是未成年人的最終保護(hù)主體，政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行責(zé)任，在促進(jìn)未成年人健康成長(zhǎng)方面發(fā)揮積極作用。未成年人保護(hù)法提出了“家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、司法保護(hù)”四大保護(hù)體系，但唯獨(dú)缺乏“政府保護(hù)”這一極其重要和關(guān)鍵的內(nèi)容，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中存在許多難題。一是“誰來有效監(jiān)督家庭監(jiān)護(hù)”。我國現(xiàn)行法律規(guī)定了監(jiān)護(hù)主體和職責(zé)，但對(duì)于監(jiān)護(hù)人履職情況的監(jiān)督缺乏明確規(guī)定。法律既沒有明確負(fù)有發(fā)現(xiàn)報(bào)告義務(wù)的主體，也沒有賦予哪些人員、單位具備上門監(jiān)督、評(píng)估的法定權(quán)限，導(dǎo)致相對(duì)“私密”的失職監(jiān)護(hù)行為無人監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)或舉報(bào)，未成年人一旦陷入家庭監(jiān)護(hù)危機(jī)時(shí)無法得到及時(shí)有效的幫助。二是“誰來介入家庭監(jiān)護(hù)”。南京餓死女童事件等類似悲劇中，都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即這些孩子長(zhǎng)期受虐待或者被忽視。雖然鄰居、基層群眾組織甚至政府相關(guān)部門都知道，也都有一定的救助行為，但始終缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)代表孩子去維護(hù)自身的利益，其根本原因在于現(xiàn)行立法沒有明確承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)的部門和機(jī)構(gòu)，使相關(guān)部門遇到上述問題時(shí)無所適從，難以有效介入。因此，有必要對(duì)未成年人保護(hù)法進(jìn)行修訂，完善涉及未成年人監(jiān)護(hù)的法律規(guī)定，使其具體化，具有可操作性。三是明確強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)，既要明確每個(gè)社會(huì)成員和單位都有對(duì)監(jiān)護(hù)侵害行為的監(jiān)督和舉報(bào)義務(wù)，也要明確明知不報(bào)的責(zé)任。建議“學(xué)校、醫(yī)院、村（居）民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員”作為強(qiáng)制報(bào)告主體，并明確相應(yīng)罰則。其他社會(huì)公眾作為普通報(bào)告主體，均“有權(quán)勸阻、制止或者舉報(bào)”監(jiān)護(hù)人侵害未成年人的行為。

（二）強(qiáng)化政府代表國家行使監(jiān)護(hù)職責(zé)

一是設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)管國家監(jiān)護(hù)事務(wù)。建議政府確定民政部門統(tǒng)管家庭監(jiān)護(hù)指導(dǎo)與監(jiān)督、監(jiān)護(hù)事件應(yīng)急處置、報(bào)告受理和案件分流、家庭監(jiān)護(hù)能力調(diào)查評(píng)估等工作。時(shí)機(jī)成熟時(shí)在民政部門內(nèi)設(shè)青少年事務(wù)管理局，具體負(fù)責(zé)國家監(jiān)護(hù)的實(shí)施。

二是明確專門工作機(jī)構(gòu)跨部門工作的權(quán)限。建議民政部門專門機(jī)構(gòu)具體職能包括：未成年人信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)控；重點(diǎn)家庭的監(jiān)護(hù)監(jiān)督指導(dǎo)；接受家庭監(jiān)護(hù)事件報(bào)告；對(duì)帶離家庭的被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行臨時(shí)安置保護(hù)；家庭監(jiān)護(hù)的調(diào)查評(píng)估；代表國家提出中止、撤銷監(jiān)護(hù)人資格申請(qǐng)；接收安置涉案未成年人；擔(dān)任未成年人的國家監(jiān)護(hù)人；對(duì)工作對(duì)象家庭進(jìn)行回訪調(diào)查；與未成年人保護(hù)相關(guān)的其他工作。同時(shí)建議引入非政府組織的力量參與未成年人接收托管、潛在問題家庭的社會(huì)觀護(hù)、家庭監(jiān)護(hù)的支持與指導(dǎo)等工作。

三是建立家庭監(jiān)護(hù)分層監(jiān)督制度。第一層次：對(duì)社會(huì)普通家庭的一般監(jiān)督。一般監(jiān)督主要是了解掌握未成年人及其家庭的常規(guī)靜態(tài)及動(dòng)態(tài)信息，將分散在各個(gè)部門的涉及到未成年人的戶籍、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等信息整合為國家監(jiān)護(hù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，包括兒童基本身份信息、家庭情況、個(gè)體需求、值得注意的特殊需求。民政、公安部門通過兒童信息采集和分析研判，對(duì)兒童面臨的風(fēng)險(xiǎn)做出預(yù)警，對(duì)兒童保護(hù)工作中發(fā)現(xiàn)的問題提出對(duì)策，開展?jié)M足兒童需求的活動(dòng)，并對(duì)需要特殊幫助的兒童提供保護(hù)服務(wù)。一般監(jiān)督主要起到監(jiān)護(hù)侵害初級(jí)預(yù)防的作用。第二層次：對(duì)潛在問題家庭的重點(diǎn)監(jiān)督。重點(diǎn)監(jiān)督主要針對(duì)單親家庭、吸毒人員家庭、服刑人員家庭、有暴力記錄的家庭、流浪兒童家庭、留守兒童家庭、貧困家庭，重點(diǎn)監(jiān)督被監(jiān)護(hù)人是否獲得適當(dāng)家庭養(yǎng)育、是否接受義務(wù)教育、是否存在情感忽視、監(jiān)護(hù)人是否具備撫養(yǎng)監(jiān)管能力、是否存在監(jiān)護(hù)侵害行為。重點(diǎn)監(jiān)督主要起到監(jiān)護(hù)侵害次級(jí)預(yù)防的作用。第三層次：對(duì)監(jiān)護(hù)失能家庭的介入干預(yù)。第三層次監(jiān)督是指將家庭監(jiān)護(hù)問題移交司法審查，由人民法院判決暫時(shí)中止或者永久剝奪監(jiān)護(hù)人資格、由民政部門或者其他相關(guān)主體代替父母承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。

（三）完善監(jiān)護(hù)案件的司法審查制度

一是遵循未成年人最大利益原則。人民法院審理撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件應(yīng)當(dāng)給予未成年人特殊、優(yōu)先保護(hù)，對(duì)于年滿十周歲、具有一定理解和表達(dá)能力的未成年人，人民法院在審理案件中應(yīng)當(dāng)聽取他們的意見。可以考慮賦予未成年人在訴訟中的獨(dú)立地位。申請(qǐng)人為向人民法院提交書面申請(qǐng)的個(gè)人或單位，被申請(qǐng)人為未成年人父母或其他監(jiān)護(hù)人。如果出現(xiàn)申請(qǐng)人在訴訟過程中撤回申請(qǐng)，而未成年人堅(jiān)持要求撤銷監(jiān)護(hù)人資格的情形，人民法院可以就未成年人提出的請(qǐng)求繼續(xù)審理。

二是建立適合成年人參與訴訟制度。人民法院受理撤銷監(jiān)護(hù)人資格的案件，未成年人沒有其他監(jiān)護(hù)人的，可以由臨時(shí)照管人、祖父母、外祖父母、成年兄、姐、其他成年親屬等作為合適成年人，幫助未成年人完成訴訟活動(dòng)。人民法院可以建議未成年人住所地民政部門指派人員擔(dān)任合適成年人，也可以指定共青團(tuán)干部、司法社工、教師、居住地基層組織代表、律師和其他熱心未成年人司法保護(hù)工作的人員擔(dān)任合適成年人。人民法院還應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為未成年人提供法律援助，并可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)或人員對(duì)未成年人及被申請(qǐng)人進(jìn)行心理疏導(dǎo)。

三是規(guī)范人身安全保護(hù)裁定。人民法院可以根據(jù)相關(guān)單位或個(gè)人申請(qǐng)、也可以依職權(quán)作出人身安全保護(hù)裁定，并向被監(jiān)護(hù)人、臨時(shí)照管人住所地公安機(jī)關(guān)送達(dá)，由公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)被監(jiān)護(hù)人、臨時(shí)照管人的人身保護(hù)。裁定內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)通知被申請(qǐng)人、未成年人的其他監(jiān)護(hù)人、近親屬、住所地的村（居）民委員會(huì)、學(xué)校、單位，或者人民法院認(rèn)為有必要知悉裁定內(nèi)容的單位或者個(gè)人。人民法院經(jīng)審查認(rèn)為有必要將被監(jiān)護(hù)人帶離家庭的，可以向被監(jiān)護(hù)人住所地民政部門、公安機(jī)關(guān)提出建議，由公安機(jī)關(guān)、民政部門將被監(jiān)護(hù)人帶離家庭并予以妥善安置。

四是強(qiáng)化法院在事實(shí)查明中的司法能動(dòng)作用。人民法院可以走訪當(dāng)事人住所地的村（居）民委員會(huì)、學(xué)校、工作單位、轄區(qū)派出所等，核實(shí)相關(guān)情況。民政部門、相關(guān)單位或組織接受人民法院委托開展社會(huì)調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)形成書面調(diào)查評(píng)估報(bào)告，由參加社會(huì)調(diào)查的人員簽名并加蓋調(diào)查機(jī)構(gòu)公章，經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證后，可以作為證據(jù)使用。人民法院審理申請(qǐng)恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格案件，可以委托民政部門對(duì)申請(qǐng)人監(jiān)護(hù)能力和條件進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，民政部門做出的調(diào)查評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)作為確定是否恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格的重要依據(jù)。

五是強(qiáng)調(diào)監(jiān)護(hù)救濟(jì)案件的執(zhí)行對(duì)接。人民法院作出撤銷監(jiān)護(hù)人資格判決后，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)將案件移送由執(zhí)行庭執(zhí)行。案件執(zhí)行需要其他單位或者個(gè)人配合或者協(xié)助的，人民法院執(zhí)行部門可以向有關(guān)個(gè)人或單位發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知。負(fù)有監(jiān)護(hù)職責(zé)的個(gè)人或者單位拒不履行判決，人民法院可以對(duì)其適用強(qiáng)制措施。情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。

國家公權(quán)力逐步介入未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，是世界各國立法的趨勢(shì)，強(qiáng)化政府在國家監(jiān)護(hù)制度中的主導(dǎo)作用是大勢(shì)所趨。黨的十八屆三中全會(huì)指出要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革”，中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要健全“困境兒童分類保障制度”。

未成年人是國家、社會(huì)未來的希望，最大限度保障未成年人健康成長(zhǎng)就是“最大的民生”。當(dāng)然，未成年人國家監(jiān)護(hù)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涵蓋未成年人保護(hù)、預(yù)防未成年人犯罪、兒童福利、少年司法等多個(gè)領(lǐng)域，其建立和完善并非朝夕之功，需要從國家層面進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)。國家、社會(huì)、學(xué)校、家庭及其他任何公私主體，在處理與未成年人有關(guān)的事務(wù)時(shí)，尤其在涉及制度建設(shè)、資源分配時(shí)，都要以未成年人的最大利益為優(yōu)先考慮。只有秉持這樣的理念，未成年人國家監(jiān)護(hù)制度才能真正建立。

（作者系最高人民法院研究室少年法庭工作辦公室副主任）