胡王云 張海濱

北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院 北京 100871

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·專題研究·

理解環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性：以中國(guó)為例

胡王云*張海濱

北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院 北京 100871

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在問(wèn)題關(guān)聯(lián)、認(rèn)知關(guān)聯(lián)、政策法規(guī)關(guān)聯(lián)、機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)和內(nèi)外關(guān)聯(lián)5個(gè)方面，呈現(xiàn)出日益緊密和日益復(fù)雜的發(fā)展趨勢(shì)。環(huán)境與衛(wèi)生治理體系不夠健全和高效以及應(yīng)對(duì)環(huán)境與健康問(wèn)題的能力比較薄弱是當(dāng)前中國(guó)環(huán)境與衛(wèi)生治理面臨的兩大主要挑戰(zhàn)。

全球衛(wèi)生; 環(huán)境； 關(guān)聯(lián)性； 中國(guó)

深刻理解全球環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性，既需要宏觀視野，也需要微觀視角。本文從微觀視角出發(fā)，以中國(guó)為例，探討環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性在中國(guó)的表現(xiàn)以及中國(guó)環(huán)境與衛(wèi)生治理存在的問(wèn)題，以充實(shí)和豐富中國(guó)參與全球環(huán)境與治理的利益訴求的認(rèn)識(shí)。以中國(guó)為研究對(duì)象有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從國(guó)際上看，中國(guó)是當(dāng)今世界人口第一大國(guó)，經(jīng)濟(jì)第二大國(guó)，能耗第一大國(guó)，二氧化硫和二氧化碳排放第一大國(guó)。這些基本事實(shí)揭示了中國(guó)在全球環(huán)境與衛(wèi)生治理中的重要地位。從國(guó)內(nèi)看，目前中國(guó)正面臨環(huán)境質(zhì)量惡化與健康風(fēng)險(xiǎn)增大的挑戰(zhàn)，環(huán)境污染對(duì)人體健康損害已經(jīng)進(jìn)入長(zhǎng)期積累之后的集中高發(fā)期，威脅到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，中國(guó)在環(huán)境與衛(wèi)生領(lǐng)域的科學(xué)研究與政策響應(yīng)力度不僅關(guān)系到中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系到全球環(huán)境與衛(wèi)生的治理。

1 中國(guó)環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性

自建國(guó)以來(lái)，中國(guó)環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在問(wèn)題關(guān)聯(lián)、認(rèn)知關(guān)聯(lián)、政策法規(guī)關(guān)聯(lián)、機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)和內(nèi)外關(guān)聯(lián)5個(gè)方面，呈現(xiàn)出日益緊密和日益復(fù)雜的發(fā)展趨勢(shì)。

1.1 問(wèn)題關(guān)聯(lián)

就問(wèn)題本身而言，中國(guó)的環(huán)境與健康問(wèn)題之間的關(guān)聯(lián)性經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展演變的過(guò)程。建國(guó)初期至20世紀(jì)70年代，中國(guó)工業(yè)規(guī)模不大、污染排放量總體較小，污染程度較輕。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，缺乏飲水、排污等基礎(chǔ)生活設(shè)施，人們對(duì)能源、食材、水源的凈化處理不足，從而導(dǎo)致水、土等環(huán)境中的寄生蟲(chóng)、血吸蟲(chóng)、瘧疾、鼠疫等健康風(fēng)險(xiǎn)增加。傳統(tǒng)型環(huán)境污染產(chǎn)業(yè)的健康風(fēng)險(xiǎn)主要為與生活基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給不足密切相關(guān)的環(huán)境健康問(wèn)題，對(duì)公共

衛(wèi)生和人體健康的損害較輕。[1-2]

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)增長(zhǎng)，但由于發(fā)展方式粗放，面臨嚴(yán)峻的環(huán)境與健康挑戰(zhàn)。2006年中國(guó)主要污染物排放值分別為：二氧化硫2 588萬(wàn)噸、氮氧化物1 523萬(wàn)噸、化學(xué)需氧量1 428萬(wàn)噸、氨氮141萬(wàn)噸，達(dá)到了歷史的最高點(diǎn)。[3]近年來(lái)，由于大氣、水體和土壤污染的長(zhǎng)期積累，對(duì)人體健康造成損害引發(fā)的環(huán)境群體性事件集中爆發(fā)，中國(guó)的環(huán)境和衛(wèi)生問(wèn)題之間的關(guān)聯(lián)性空前緊密。從世界范圍看，中國(guó)面臨的環(huán)境與健康問(wèn)題有其獨(dú)特性，具體表現(xiàn)在：(1)復(fù)雜性。中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題逐漸呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型和壓縮型特點(diǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題在我國(guó)快速發(fā)展的過(guò)程中集中爆發(fā)，導(dǎo)致中國(guó)居民暴露于現(xiàn)代和傳統(tǒng)雙重的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)壓力之中。與此同時(shí)，中國(guó)城鄉(xiāng)和地區(qū)差異顯著，健康風(fēng)險(xiǎn)分布不均。[4]城市地區(qū)主要為大氣污染，農(nóng)村地區(qū)主要為水污染和土壤污染。中東部地區(qū)為現(xiàn)代型環(huán)境惡化所困時(shí)，西部仍在與傳統(tǒng)型健康問(wèn)題做斗爭(zhēng)。(2)嚴(yán)重性。研究表明，近年來(lái)，一些與環(huán)境污染相關(guān)的疾病總體呈上升趨勢(shì)，環(huán)境污染已經(jīng)成為影響中國(guó)公眾健康的主要危險(xiǎn)因素之一。全國(guó)第三次死因回顧調(diào)查( 2004—2005年)結(jié)果顯示, 我國(guó)居民的死因譜已較30年前發(fā)生了明顯變化, 由于基礎(chǔ)設(shè)施不良等造成的傳染病死因順位大幅后移,而與環(huán)境污染關(guān)系密切的惡性腫瘤、心腦血管病、呼吸系統(tǒng)疾病等的順位前移,說(shuō)明環(huán)境污染對(duì)我國(guó)人群健康的影響顯著增加。[5- 6](3)長(zhǎng)期性。我國(guó)環(huán)境污染健康風(fēng)險(xiǎn)將長(zhǎng)期存在。究其原因，一是中國(guó)工業(yè)占比大的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)決定了中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的結(jié)構(gòu)性特征短期內(nèi)難以根本改變；二是中國(guó)環(huán)境問(wèn)題歷史欠賬多，環(huán)境污染范圍廣，暴露人口多，暴露時(shí)間長(zhǎng)，污染物暴露水平高等，短期內(nèi)對(duì)健康的影響難以消除；三是環(huán)境污染對(duì)健康的影響有滯后性。未來(lái)可能還有更多與健康損害有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題暴露出來(lái)，環(huán)境污染對(duì)健康的損害將長(zhǎng)期存在。此外，中國(guó)已提前進(jìn)入老齡化社會(huì)，老年人口比例上漲將進(jìn)一步凸顯環(huán)境污染健康風(fēng)險(xiǎn)。

與此同時(shí)，中國(guó)環(huán)境與健康問(wèn)題所具有的復(fù)雜性、嚴(yán)重性和長(zhǎng)期性特點(diǎn)導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)升高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間發(fā)生的232起較大環(huán)境事件中，56起為環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損害事件；37起由環(huán)境事件發(fā)展為群體性事件，涉及環(huán)境與健康問(wèn)題的有19起。[7]“十一五”以來(lái)發(fā)生的Ⅲ級(jí)及以上環(huán)境事件中，25%存在健康損害風(fēng)險(xiǎn)。[8]

1.2 認(rèn)知關(guān)聯(lián)

這里的認(rèn)知關(guān)聯(lián)是指關(guān)于環(huán)境問(wèn)題危害人體健康的程度、特點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)的科學(xué)知識(shí)以及人們對(duì)環(huán)境與健康問(wèn)題重要性的認(rèn)識(shí)。

建國(guó)初期至20世紀(jì)70年代，環(huán)境衛(wèi)生的科學(xué)研究主要集中在局部環(huán)境污染與人群健康事件的調(diào)查，并對(duì)大氣污染和水污染的毒理作用以及所造成的健康損害進(jìn)行了初步研究。早期的監(jiān)測(cè)調(diào)查主要由各地相關(guān)部門(mén)自主承擔(dān)，如20世紀(jì)50年代后期，北京、上海、沈陽(yáng)、天津等大城市率先開(kāi)展大氣污染調(diào)查；60年代，各地衛(wèi)生防疫部門(mén)和有關(guān)高等醫(yī)學(xué)院校對(duì)長(zhǎng)江、黃河、松花江、珠江、渤海、黃海的污染狀況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)。1972年，中國(guó)參加聯(lián)合國(guó)第一次人類環(huán)境會(huì)議后，開(kāi)始參與聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、世界衛(wèi)生組織主辦的全球監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中的大氣監(jiān)測(cè)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)。[9]

1979年、1984年、1990年、2001年先后召開(kāi)了4次全國(guó)環(huán)境衛(wèi)生學(xué)學(xué)術(shù)會(huì)議，中國(guó)環(huán)境衛(wèi)生學(xué)、環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步。研究領(lǐng)域也逐漸拓展到對(duì)化學(xué)和物理性因素的研究、環(huán)境因素與衛(wèi)生和健康關(guān)聯(lián)性的基礎(chǔ)研究以及環(huán)境和健康相結(jié)合的監(jiān)測(cè)、調(diào)查以及宏觀人群調(diào)查與微觀實(shí)驗(yàn)室相結(jié)合的調(diào)查研究。[10-11]

從“六五”開(kāi)始，環(huán)保部門(mén)逐漸通過(guò)開(kāi)展調(diào)查研究，為環(huán)境和健康工作奠定了一定的基礎(chǔ)。“十一五”以來(lái)，環(huán)保部門(mén)進(jìn)一步加大了調(diào)研力度，開(kāi)展了一系列的基礎(chǔ)調(diào)查和研究工作，如重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境與健康調(diào)查、大氣污染對(duì)城市居民死亡影響研究、中國(guó)人群環(huán)境暴露行為模式研究等，建立了反映我國(guó)居民環(huán)境暴露行為特點(diǎn)的暴露參數(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)、環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的方法學(xué)、環(huán)境與健康綜合監(jiān)測(cè)體系等，基于我國(guó)的實(shí)際，在了解環(huán)境污染對(duì)人群健康不良影響方面獲得了一些研究結(jié)果，為環(huán)境管理工作提供了有力支持。[8]

2012年，原衛(wèi)生部與環(huán)保部聯(lián)合開(kāi)展“全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境與健康專項(xiàng)調(diào)查”，投資17.5億元對(duì)全國(guó)多個(gè)重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展摸底調(diào)查，年底基本完成8省試點(diǎn)調(diào)查任務(wù)，取得階段性成果。[12]2013年10月，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布《2013年空氣污染(霧霾)健康影響監(jiān)測(cè)工作方案》，提出用3～5年的時(shí)間，建立覆蓋全國(guó)的空氣污染健康影響監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。2013年，國(guó)家發(fā)展改革委等多部委發(fā)布了《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，明確建立氣候變化與健康監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展健康風(fēng)險(xiǎn)分析和公眾信息服務(wù)，實(shí)施預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)。為支持環(huán)境與健康問(wèn)題的科學(xué)研究，2015年國(guó)家自然科學(xué)基金委特別設(shè)立了“中國(guó)大氣復(fù)合污染的成因、健康影響與應(yīng)對(duì)機(jī)制”聯(lián)合重大研究計(jì)劃。上述項(xiàng)目已經(jīng)并正在擴(kuò)大中國(guó)政府對(duì)環(huán)境與健康問(wèn)題的科學(xué)認(rèn)知，從而為決策提供更好的智力支撐。

從思想認(rèn)識(shí)上看，近年來(lái)中國(guó)政府對(duì)環(huán)境與健康問(wèn)題重要性的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步提升至政治高度。2013年5月24日，習(xí)近平主席主持第六次中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)明確提出“環(huán)境保護(hù)和治理要以解決損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題為重點(diǎn)”，“為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境”。[13]李克強(qiáng)則指出,“基本的環(huán)境質(zhì)量、不損害群眾健康的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是一條底線，是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)”。[14]

1.3 政策法規(guī)關(guān)聯(lián)

從政策層面看，建國(guó)初期中國(guó)并沒(méi)有提出“環(huán)境與健康”這一概念，相關(guān)的工作主要體現(xiàn)為環(huán)境衛(wèi)生工作，主要內(nèi)容包括總體規(guī)劃與落實(shí)、科學(xué)研究、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定三方面。從1952年起，中國(guó)發(fā)起愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，50年代中期，配合大規(guī)模工業(yè)建設(shè)和城市建設(shè)，確定了“預(yù)防為主”的工作指導(dǎo)方針，開(kāi)始預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督。1973年召開(kāi)的第一次全國(guó)環(huán)保會(huì)議則進(jìn)一步明確“全面規(guī)劃、合理布局、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、造福人民”的24字方針，隨著“兩管、五改”活動(dòng)在農(nóng)村地區(qū)的普及，國(guó)民健康水平顯著提高，2010年人均期望壽命已從解放前35歲增長(zhǎng)至74.8歲。[15]

改革開(kāi)放以來(lái)，環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域的政策穩(wěn)中有變。1983年、1986年、1991年先后召開(kāi)了三次全國(guó)環(huán)境衛(wèi)生工作會(huì)議，堅(jiān)持貫徹“預(yù)防為主”的工作方針,深入推進(jìn)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)。一方面，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理，將改善飲水衛(wèi)生條件、糞便無(wú)害化處理的技術(shù)指導(dǎo)、把環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)納入村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)、制定農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理法規(guī)作為四大工作重點(diǎn)。[16]另一方面，為適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，原衛(wèi)生部于1980年頒發(fā)《全國(guó)環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測(cè)站暫行工作條例》，在全國(guó)19個(gè)省、市防疫站環(huán)境衛(wèi)生科或職業(yè)病防治院(所)的基礎(chǔ)上建立起環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測(cè)站。2003年SARS以后中國(guó)政府已將環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)納人國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)公共衛(wèi)生體系建設(shè)目標(biāo)。與此同時(shí)，中國(guó)環(huán)境與健康工作的范圍逐步超出傳統(tǒng)的環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域，2007年11月，原衛(wèi)生部、國(guó)家環(huán)?？偩值?8部委聯(lián)合制訂并頒布了《國(guó)家環(huán)境與健康計(jì)劃(2007—2015)》(以下簡(jiǎn)稱行動(dòng)計(jì)劃)。該計(jì)劃是指導(dǎo)國(guó)家環(huán)境與健康工作科學(xué)開(kāi)展的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件，不僅要求衛(wèi)生、環(huán)境部門(mén)和其它相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)合作，還設(shè)計(jì)出目標(biāo)明確、策略清晰、保障完備的多部門(mén)協(xié)同工作機(jī)制。[17]2011年9月，環(huán)保部發(fā)布《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》，將體系建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)管理能力、統(tǒng)籌規(guī)劃、重點(diǎn)地區(qū)主要環(huán)境污染物健康影響調(diào)查、決策的財(cái)政支撐與科學(xué)支撐、宣傳教育七個(gè)方面作為工作重點(diǎn)。在具體細(xì)節(jié)上，結(jié)合新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)做了調(diào)整：指導(dǎo)思想、基本原則更強(qiáng)調(diào)提高防范風(fēng)險(xiǎn)的能力、源頭控制，在實(shí)際工作中照顧地區(qū)差異；明確將立足風(fēng)險(xiǎn)管理作為核心任務(wù)，強(qiáng)調(diào)從技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)、人才培養(yǎng)、信息基礎(chǔ)和共享能力平臺(tái)、國(guó)際交流與合作、宣傳教育等方面加強(qiáng)能力建設(shè)；部際協(xié)調(diào)方面，更注重信息通報(bào)制度的完善、不同部門(mén)各自規(guī)劃目標(biāo)之間的融合、統(tǒng)籌，如將原衛(wèi)生部健康規(guī)劃、疾病防治與環(huán)境部、工業(yè)部《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》相結(jié)合。[18]

從法律層面看，建國(guó)初期至20世紀(jì)70年代，涉及環(huán)境與衛(wèi)生的法律很少。改革開(kāi)放以后，越來(lái)越多的法律法規(guī)中包含減少環(huán)境污染所致人體健康損害的目標(biāo)與手段，但不同類型法律法規(guī)在目標(biāo)的明確性、手段的針對(duì)性、機(jī)制的系統(tǒng)性上有所不同。憲法對(duì)環(huán)境、人體健康分別給予重視，但這兩種目標(biāo)并沒(méi)有明確聯(lián)系在一起，只是在環(huán)境保護(hù)中暗含了健康保護(hù)的目的；環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)在減少環(huán)境污染方面具有保護(hù)人類健康免遭環(huán)境污染影響的功能。2015年生效的新《環(huán)境保護(hù)法》在總則第1條中明確提出要“保障公眾健康”，并新增第39條，規(guī)定國(guó)家要建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，鼓勵(lì)和組織開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制環(huán)境污染有關(guān)的疾病。這是第一次在法律層面對(duì)環(huán)境與健康管理工作進(jìn)行了明確，開(kāi)啟了中國(guó)環(huán)境與健康保護(hù)工作法制化的新局面。各環(huán)境單行法則致力于通過(guò)監(jiān)管各種媒介或農(nóng)業(yè)、糧食產(chǎn)品本身帶有的污染物、有害物質(zhì)來(lái)降低環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。衛(wèi)生領(lǐng)域的一些法律法規(guī)如《傳染病防治法》、《食品衛(wèi)生法》、《職業(yè)病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等均涉及環(huán)境與人體健康。此外，《刑法》、《民法》、《勞動(dòng)法》、《中國(guó)可再生能源法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《安全生產(chǎn)法》等其它非環(huán)境、衛(wèi)生領(lǐng)域的法律法規(guī)中亦包含有環(huán)境衛(wèi)生相關(guān)條款，對(duì)前述法律法規(guī)起補(bǔ)充、輔助作用。

從環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)看，中國(guó)目前的環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)主要由環(huán)境保護(hù)部門(mén)制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系及衛(wèi)生部門(mén)制定的環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)組成。20世紀(jì)70年代以前制定的標(biāo)準(zhǔn)比較少。第一部全國(guó)性管理生活飲用水的技術(shù)規(guī)范是1955 年5 月頒布的《自來(lái)水水質(zhì)暫行標(biāo)準(zhǔn)》。第一部環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》于1973 年頒布。截至2010 年6 月，在不同領(lǐng)域制定或修訂的國(guó)家級(jí)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)達(dá)1 351項(xiàng)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系已初具規(guī)模?，F(xiàn)有的環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)則涵蓋了生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境空氣衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、公共場(chǎng)所衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生防護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)等。此外，質(zhì)檢總局和建設(shè)部也制定了一些相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如《民用建筑工程室內(nèi)環(huán)境污染控制規(guī)范》等。

1.4 機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)

建國(guó)初期至20世紀(jì)70年代，中國(guó)環(huán)境與健康工作的主要內(nèi)容是環(huán)境衛(wèi)生工作，基本上由衛(wèi)生系統(tǒng)承擔(dān)。[19]改革開(kāi)放后，隨著環(huán)境形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，中國(guó)的環(huán)境與健康管理工作逐漸超出原來(lái)的環(huán)境衛(wèi)生工作范圍，機(jī)構(gòu)建設(shè)不斷加強(qiáng)。2003年非典之后，原衛(wèi)生部在衛(wèi)生監(jiān)督局設(shè)立環(huán)境衛(wèi)生處，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督管理的組織和領(lǐng)導(dǎo)。2005年1月，國(guó)家環(huán)?？偩衷诳萍紭?biāo)準(zhǔn)司下設(shè)立了環(huán)境健康與監(jiān)測(cè)處作為專門(mén)的環(huán)境健康管理機(jī)構(gòu)，在中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院等下屬單位成立了專門(mén)的環(huán)境健康研究機(jī)構(gòu)。為加強(qiáng)衛(wèi)生部門(mén)與環(huán)保部門(mén)之間的合作與部際協(xié)調(diào)， 2007年2月，原衛(wèi)生部和環(huán)保總局聯(lián)合制定《衛(wèi)生部國(guó)家環(huán)?？偩汁h(huán)境與健康工作協(xié)作機(jī)構(gòu)》，決定建立環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組、環(huán)境與健康工作聯(lián)合辦公室、環(huán)境與健康專家咨詢委員會(huì)、環(huán)境與健康主題工作組。領(lǐng)導(dǎo)小組采取雙組長(zhǎng)制，組長(zhǎng)由原衛(wèi)生部、國(guó)家環(huán)?？偩址止茴I(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。該協(xié)調(diào)機(jī)制還建立了領(lǐng)導(dǎo)小組例會(huì)制度、聯(lián)合辦公室工作制度、共同協(xié)調(diào)地方工作制度。在環(huán)境與衛(wèi)生的監(jiān)測(cè)、調(diào)查和研究方面也進(jìn)行了初步分工。[20]

2007年11月，《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)。為推進(jìn)該計(jì)劃的實(shí)施，先后成立了國(guó)家環(huán)境與健康領(lǐng)導(dǎo)小組、跨部門(mén)工作協(xié)調(diào)小組和國(guó)家環(huán)境與健康專家咨詢委員會(huì)，并相繼召開(kāi)了第一屆和第二屆國(guó)家環(huán)境與健康領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議。目前，在中央層面由國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委和環(huán)保部共同牽頭、其它相關(guān)部門(mén)共同協(xié)作的國(guó)家環(huán)境與健康管理體制基本成型。

1.5 內(nèi)外關(guān)聯(lián)

與國(guó)際組織的互動(dòng)越來(lái)越密切是中國(guó)環(huán)境與衛(wèi)生關(guān)聯(lián)性的一個(gè)重要特點(diǎn)。從全球?qū)用婵?，世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署是全球環(huán)境與衛(wèi)生治理中最重要的兩個(gè)專業(yè)性多邊機(jī)構(gòu)。世界衛(wèi)生組織對(duì)環(huán)境引發(fā)的健康問(wèn)題的關(guān)注可追溯到20世紀(jì)90年代。隨著發(fā)展中國(guó)家環(huán)境污染所引發(fā)的健康問(wèn)題越來(lái)越突出，并超出了這些國(guó)家自身的控制能力，世界衛(wèi)生組織于1993年專門(mén)對(duì)環(huán)境健康進(jìn)行了定義，強(qiáng)調(diào)環(huán)境健康是指“在理論與實(shí)踐中，評(píng)估、校正、控制和預(yù)防這些潛在的環(huán)境因素對(duì)當(dāng)代和后代的健康造成的不利影響?！盵21]聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署自1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)之后也開(kāi)始將環(huán)境與衛(wèi)生問(wèn)題列入議事日程。進(jìn)入21世紀(jì)之后，世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境署合作，在東亞地區(qū)發(fā)起應(yīng)對(duì)環(huán)境與健康挑戰(zhàn)的倡議。中國(guó)作為這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的重要成員，做出了積極響應(yīng)。2004年11月24—26日，世界衛(wèi)生組織西太區(qū)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署亞太區(qū)和亞洲開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合召開(kāi)東盟與東亞國(guó)家健康與環(huán)境高層會(huì)議。會(huì)議的目的：一是審視、評(píng)價(jià)東南亞和東亞區(qū)域共同面臨的環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題和挑戰(zhàn)；二是探討如何加強(qiáng)衛(wèi)生、環(huán)境兩部門(mén)以及亞洲區(qū)域的合作，促進(jìn)區(qū)域和國(guó)家環(huán)境衛(wèi)生政策制定，解決共同面臨的環(huán)境污染以及由此產(chǎn)生的健康危害問(wèn)題，中國(guó)政府派團(tuán)出席了會(huì)議并當(dāng)選為會(huì)議主席。迄今為止，已舉行了四屆東盟與東亞國(guó)家健康與環(huán)境高層會(huì)議，推動(dòng)了《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃》(2007—2015)的頒布和實(shí)施。

2 中國(guó)環(huán)境與衛(wèi)生治理面臨的挑戰(zhàn)

2.1 環(huán)境與衛(wèi)生治理體系不夠健全和高效

一是以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心的現(xiàn)代環(huán)境與健康治理理念尚未真正樹(shù)立起來(lái)。傳統(tǒng)上中國(guó)的環(huán)境治理主要以污染防治為主，重點(diǎn)在污染物的總量控制，尚未在政策層面充分體現(xiàn)以人群健康為中心的環(huán)境治理思想。二是環(huán)境與健康治理的機(jī)構(gòu)設(shè)置不全。目前，盡管已經(jīng)在國(guó)家層面設(shè)立了專門(mén)機(jī)構(gòu)，配置了相應(yīng)的專業(yè)人員，在衛(wèi)生部門(mén)和環(huán)保部門(mén)之間形成了協(xié)作機(jī)制，并且初步明確了行動(dòng)計(jì)劃涉及的18個(gè)部門(mén)之間的責(zé)任，但在地方層面這一機(jī)制尚未形成，也未明確各部門(mén)的職責(zé)。目前在地方層面既無(wú)專門(mén)機(jī)構(gòu)，也無(wú)專門(mén)人員，工作主要由其它機(jī)構(gòu)代管，工作效率低下。[19]三是部門(mén)之間的行政管理職能不夠明確清晰。在國(guó)家“三定”方案中，環(huán)境與健康的管理職能既沒(méi)有授權(quán)國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委，也沒(méi)有授權(quán)環(huán)保部。由于環(huán)境與健康工作涉及面廣，涉及部門(mén)多，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、明確職能分工對(duì)提高工作效率、有效應(yīng)對(duì)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。四是中國(guó)環(huán)境與衛(wèi)生治理體系中的環(huán)境與健康的預(yù)防體系、監(jiān)測(cè)體系、風(fēng)險(xiǎn)管理與預(yù)警機(jī)制以及應(yīng)急機(jī)制尚未完全建立起來(lái)。

2.2 應(yīng)對(duì)環(huán)境與健康問(wèn)題的能力比較薄弱

一是應(yīng)對(duì)環(huán)境與健康問(wèn)題的技術(shù)支撐能力不強(qiáng)。從科研方面看，長(zhǎng)期的系統(tǒng)化基礎(chǔ)研究不足，缺少規(guī)范的環(huán)境與健康調(diào)查方法。一些重要的領(lǐng)域如環(huán)境污染導(dǎo)致人體健康損害的致病機(jī)理、暴露途徑、暴露生物標(biāo)識(shí)物的確定，有害污染物的健康危害評(píng)價(jià)指標(biāo)和分析測(cè)試技術(shù)以及環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等方面的研究明顯不足。研究成果對(duì)決策的支持不夠，不能為有效應(yīng)對(duì)環(huán)境健康事件、開(kāi)展環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理提供有效支撐。從對(duì)中國(guó)環(huán)境與健康問(wèn)題的國(guó)情了解程度來(lái)看，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)匱乏嚴(yán)重制約了中國(guó)解決環(huán)境與健康問(wèn)題的能力。中國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)，未再開(kāi)展全國(guó)性或區(qū)域大規(guī)模環(huán)境與健康調(diào)查工作，基礎(chǔ)性、連續(xù)性的調(diào)查和監(jiān)測(cè)也未能納入常規(guī)工作。由于基礎(chǔ)調(diào)查不足和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，難以摸清中國(guó)環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康損害的地區(qū)分布、健康損害程度和趨勢(shì)演變等情況，難以出臺(tái)有效的應(yīng)對(duì)措施。[8]

二是政策執(zhí)行力比較薄弱。由于資金短缺、人員不足、重視不夠、法規(guī)不完善等多種原因，各級(jí)政府在實(shí)施國(guó)家制定的環(huán)境與健康政策方面不到位。今年是《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃》(2007—2015年)實(shí)施的最后一年，但迄今只有云南等少數(shù)幾個(gè)省份制定了地方環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃，凸顯了中國(guó)環(huán)境與健康政策執(zhí)行力比較弱的特點(diǎn)。

[1] 怎樣應(yīng)對(duì)后工業(yè)時(shí)代健康風(fēng)險(xiǎn) [EB/OL]. [2015-06-21]. http://www.qstheory.cn/sh/wsyjk/200910/t20091023_13623.htm

[2] 健康風(fēng)險(xiǎn)與暴露行為有何關(guān)聯(lián)？[EB/OL]. [2015-06-21]. http://www.cenews.com.cn/kp/hjkp/201403/t20140319_771638.html

[3] 曲格平:環(huán)保投資占GDP比重須達(dá)到2%以上[EB/OL]. (2014-06-05)[2015-06-21]. http://www.chinatimes.cc/hxsb/comment/sheping/140604/1406042038-135707.html

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[13] 習(xí)近平：決不以犧牲環(huán)境換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[EB/OL]. [2015-06-21].http://news.ifeng.com/mainland/detail_2013_05/24/25692521_0.shtml

[14] 李克強(qiáng)：不損害民眾健康的環(huán)境質(zhì)量是底線 [EB/OL]. [2015-06-21].http://news.eastday.com/c/20120105/ u1a6293243.html

[15]國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)表《中國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)》白皮書(shū)[EB/OL]. [2015-06-21]. http://www.gov.cn/jrzg/2012-12/26/content_2299538.htm

[16] 陳學(xué)敏. 環(huán)境衛(wèi)生學(xué)[M]. 北京: 人民衛(wèi)生出版社, 2004.

[17] 國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃(2007-2015)》正式啟動(dòng) 十八部門(mén)共同應(yīng)對(duì)環(huán)境疾病 將開(kāi)展不同污染物對(duì)人體健康損害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[EB/OL]. [2015-06-21]. http://news.sina.com.cn/o/2007-12-03/094513011382s.shtml

[18] 關(guān)于印發(fā)第二次國(guó)家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議有關(guān)文件的通知[EB/OL]. [2015-06-21]. http://www.zhb. gov.cn/gkml/hbb/bgth/201203/t20120305_224243.htm

[19] 蘇楊. 中國(guó)環(huán)境與健康管理工作的過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)[C]. 第四屆國(guó)家環(huán)境與健康論壇文集, 2009.

[20] 關(guān)于印發(fā)衛(wèi)生部國(guó)家環(huán)?？偩汁h(huán)境與健康工作協(xié)作機(jī)制的通知[EB/OL]. [2015-06-21]. http://www.zhb. gov.cn/gkml/hbb/gwy/200910/t20091030_180706.htm

[21] WHO. Global Strategy: Health, Environment and Development: Approaches to Drafting Country-wide Strategies for Human Well-being under Agenda 21[R]. Geneva: WHO, 1993.

(編輯 趙曉娟)

Understanding the linkage of environment and health: A case study of China

HuWang-yun,ZhangHai-bin

SchoolofInternationalStudies,PekingUniversity,Beijing100871,China

Since 1949, the linkage of environment and health in China has been mainly reflected in the issues, knowledge, policy and laws, organizations and the interactions between domestic and external factors, featuring the increasing expansion and complexity. The weak and inefficient environment and health governance institutions and the poor environment and health problems coping ability are the two major challenges that face the current environment and health governance in China.

Global health；Environment; Linkage; China

中英全球衛(wèi)生支持項(xiàng)目三——“中國(guó)全球衛(wèi)生戰(zhàn)略研究”子課題“全球環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性研究”

胡王云，女(1989年—)，博士研究生，主要研究方向?yàn)閲?guó)際環(huán)境政治。E-mail：helena_hu1989@163.com

張海濱。E-mail: zhanghb@pku.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2015.07.003

2015-04-08

2015-07-20