董 亮 張海濱

北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 北京 100871

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·專題研究·

全球環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性：政策響應(yīng)與制度構(gòu)建

董 亮*張海濱

北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 北京 100871

本文依據(jù)全球治理的理論從政策和制度層面系統(tǒng)地考察了全球環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性，并對(duì)全球環(huán)境與衛(wèi)生治理的結(jié)構(gòu)特征及未來挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析。從制度層面看，全球環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在議題關(guān)聯(lián)、法律關(guān)聯(lián)、規(guī)范關(guān)聯(lián)、治理模式關(guān)聯(lián)、行為體關(guān)聯(lián)以及機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)六個(gè)方面。當(dāng)前全球環(huán)境與衛(wèi)生治理的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)三大特點(diǎn)：全球環(huán)境與衛(wèi)生治理正在迅速形成之中；全球環(huán)境與衛(wèi)生治理依然松散和脆弱，未來有很大的發(fā)展空間；科學(xué)研究、工程技術(shù)、資金和外交技巧等方面的優(yōu)勢(shì)使發(fā)達(dá)國家掌握著全球環(huán)境與衛(wèi)生治理的主導(dǎo)權(quán)。環(huán)境與衛(wèi)生之間也存在著潛在的沖突。這種沖突既可能來自價(jià)值觀的不同，也可能來自對(duì)環(huán)境、衛(wèi)生與發(fā)展之間的關(guān)系理解不同。未來全球環(huán)境與衛(wèi)生治理面臨環(huán)境與衛(wèi)生問題的政治化與國家安全考量等諸多挑戰(zhàn)。

全球衛(wèi)生； 環(huán)境； 關(guān)聯(lián)性； 政策響應(yīng)； 制度構(gòu)建

在科學(xué)研究上，環(huán)境惡化與人類疾病之間的密切關(guān)系已被充分證明。[1]伴隨著環(huán)境與衛(wèi)生之間關(guān)聯(lián)性的科學(xué)認(rèn)知日益豐富，全球環(huán)境與衛(wèi)生之間在制度層面的關(guān)聯(lián)性也日益凸顯。換言之，為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境與衛(wèi)生問題，以制度構(gòu)建為中心的全球響應(yīng)已經(jīng)啟動(dòng)。那么，全球環(huán)境與衛(wèi)生之間在政策和制度層面的關(guān)聯(lián)性是如何建立起來的？全球環(huán)境與衛(wèi)生的治理結(jié)構(gòu)有何特點(diǎn)？未來全球環(huán)境與衛(wèi)生治理面臨哪些挑戰(zhàn)？目前國內(nèi)的相關(guān)研究較少。本文試圖從全球治理的角度來回答上述問題。

1 全球環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性：以制度為中心

全球治理理論是冷戰(zhàn)結(jié)束后順應(yīng)世界多極化趨勢(shì)而提出的旨在對(duì)全球政治事務(wù)進(jìn)行共同管理的理論。1992年，28位國際知名人士發(fā)起成立了“全球治理委員會(huì)(Commission on Global Governance)”，該委員會(huì)于1995年發(fā)表了《天涯若比鄰》(Our Global Neighborhood)的研究報(bào)告，系統(tǒng)闡述了全球治理的概念、價(jià)值以及全球治理同全球安全、經(jīng)濟(jì)全球化、聯(lián)合國改革等議題的關(guān)系。全球治理理論的核心觀點(diǎn)是，由于全球化導(dǎo)致國際行為主體多元化，全球性問題的解決成為一個(gè)由政府、政府間組織、非政府組織、跨國公司等共同參與和互動(dòng)的過程，這一過程的重要途徑是強(qiáng)化國際規(guī)范和國際機(jī)制，以形成一個(gè)具有機(jī)制約束力和道德規(guī)范力、能夠解決全球問題的“全球機(jī)制”。全球治理的核心要素包括五個(gè)方面：全球治理的價(jià)值、規(guī)制、主體、對(duì)象和效果。在新自由制度主義的代表人物羅伯特·基歐漢看來，國際制度即“規(guī)定行為角色、限制行為和塑造預(yù)期的一系列持續(xù)存在的和相互關(guān)聯(lián)的(正式和非正式的)規(guī)則?！盵2]它包括以下三種表現(xiàn)形式：正式的政府間或跨國性非政府組織、國際機(jī)制和慣例。其中,國際機(jī)制是指“國際關(guān)系特定領(lǐng)域里匯聚著行為體預(yù)期的一系列默示和明示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。[3]由此可見，全球治理五要素基本上都屬于國際制度的范疇。據(jù)此考察全球環(huán)境與衛(wèi)生之間在制度層面的關(guān)聯(lián)性，可以發(fā)現(xiàn)這種關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在議題關(guān)聯(lián)、法律關(guān)聯(lián)、規(guī)范關(guān)聯(lián)、治理模式關(guān)聯(lián)、行為體關(guān)聯(lián)以及機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)六個(gè)方面。

1.1 議題關(guān)聯(lián)

在全球?qū)用?，世界衛(wèi)生組織(WHO)、聯(lián)合國環(huán)境署(United Nations Environment Programme，UNEP)、聯(lián)合國大會(huì)三大國際機(jī)構(gòu)將環(huán)境與衛(wèi)生兩大議題在工作議程上日益緊密結(jié)合起來。

(1)WHO。WHO對(duì)環(huán)境引發(fā)的健康問題的關(guān)注可追溯到20世紀(jì)90年代。隨著發(fā)展中國家環(huán)境污染所引發(fā)的健康問題越來越突出，并超出了這些國家自身的控制能力， WHO于1993年專門對(duì)環(huán)境健康進(jìn)行了定義，強(qiáng)調(diào)環(huán)境健康是指“在理論與實(shí)踐中，評(píng)估、校正、控制和預(yù)防這些潛在的環(huán)境因素對(duì)當(dāng)代和后代的健康造成的不利影響?！盵4]2006年世界衛(wèi)生組織在相關(guān)報(bào)告中指出，環(huán)境健康問題的解決需要環(huán)境管理部門的支持，并提出了國際環(huán)境機(jī)構(gòu)與相關(guān)國際衛(wèi)生機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作的建議。[5]2008年，WHO將氣候變化與衛(wèi)生問題列入大會(huì)決議，并十分關(guān)注2007年政府間氣候變化專門委員會(huì)(Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC)關(guān)于環(huán)境與衛(wèi)生方面的研究成果。大會(huì)要求WHO制定和實(shí)施相應(yīng)的氣候變化和衛(wèi)生工作計(jì)劃，以支持各國尤其是中低收入國家以及小島國的衛(wèi)生系統(tǒng)，加強(qiáng)評(píng)估和監(jiān)測(cè)氣候變化帶來的衛(wèi)生脆弱性、風(fēng)險(xiǎn)和影響；維護(hù)人類尤其是最脆弱群體的健康。該計(jì)劃在2009年獲得了執(zhí)行委員會(huì)的批準(zhǔn)。

2008年至今，WHO日益重視環(huán)境與氣候議題，在氣候變化對(duì)健康的威脅上表現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)力及強(qiáng)烈興趣，并為維護(hù)人群健康、避免受到氣候變化的影響提供了證據(jù)、技術(shù)指導(dǎo)和試行方法。[6]2014年第67屆世界衛(wèi)生大會(huì)的一般性辯論主題為“氣候變化與人類健康”。大會(huì)認(rèn)為，氣候變化是全球公共健康的重要威脅，但卻往往被邊緣化。只有在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)外重視氣候與健康的關(guān)系，才能共同應(yīng)對(duì)氣候變化所帶來的全球公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)。[7]隨后，2014年8月召開了WHO衛(wèi)生與氣候會(huì)議，旨在增進(jìn)對(duì)氣候變化的抵御能力并維護(hù)健康，確定與減少溫室氣體排放相關(guān)的衛(wèi)生利益及支持采取可促進(jìn)健康的氣候變化政策等。

目前，環(huán)境問題、氣候變化已經(jīng)成為WHO的熱點(diǎn)議題。這表明衛(wèi)生領(lǐng)域已充分意識(shí)到環(huán)境問題、氣候變化對(duì)人類健康的威脅。具體而言，在伙伴關(guān)系上，WHO加強(qiáng)與聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)其他機(jī)構(gòu)的合作，確保衛(wèi)生在氣候變化議程中得到適當(dāng)體現(xiàn)；協(xié)調(diào)審查關(guān)于氣候變化與健康之間關(guān)系的科學(xué)依據(jù)，并制定全球研究議程。協(xié)助各國評(píng)估其衛(wèi)生系統(tǒng)方面的脆弱性。[8]此外，WHO還積極參加聯(lián)合國氣候變化框架公約和聯(lián)合國氣候變化領(lǐng)域統(tǒng)一行動(dòng)。[9]

(2)聯(lián)合國環(huán)境署。2015年2月UNEP執(zhí)行主任Achim Steiner表示，必須關(guān)注環(huán)境變化對(duì)健康的長(zhǎng)期影響。[10]近年來，UNEP日益將環(huán)境與衛(wèi)生置于重要的議程上。2014年召開的聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)(United Nations Environment Assembly,UNEA)高度關(guān)注環(huán)境與衛(wèi)生議題。UNEA關(guān)于空氣污染的決議將加強(qiáng)環(huán)境署在交通行業(yè)排放、室內(nèi)空氣污染、化學(xué)品和可持續(xù)消費(fèi)與生產(chǎn)等領(lǐng)域已經(jīng)開展的項(xiàng)目，如氣候和清潔空氣聯(lián)盟、清潔燃料和車輛合作伙伴關(guān)系。[11]決議積極鼓勵(lì)各國政府為相關(guān)行業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)和政策、減少污染物排放及控制空氣污染給健康、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展帶來的負(fù)面影響。此外，全球不斷增長(zhǎng)的化學(xué)品生產(chǎn)、貿(mào)易和利用方式給發(fā)展中國家?guī)砹巳找嬖鲩L(zhǎng)的化學(xué)品管理負(fù)擔(dān)，大會(huì)提出健全的化學(xué)品和危險(xiǎn)廢物管理是可持續(xù)發(fā)展和2015年后發(fā)展議程的重要組成部分。值得注意的是，首屆大會(huì)便將空氣污染問題放在最為突出的位置，大量援引WHO的研究，使得環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)備受矚目。

(3)聯(lián)合國大會(huì)。聯(lián)合國大會(huì)是聯(lián)合國的最高審議機(jī)構(gòu)，有權(quán)討論聯(lián)合國憲章范圍內(nèi)的任何問題或事項(xiàng)，并向成員國和安理會(huì)提出建議。20世紀(jì)60年代末，聯(lián)合國大會(huì)開始注意到環(huán)境與污染的關(guān)聯(lián)性，并決定于1972年舉行聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議，從此拉開了全球環(huán)境治理的序幕。2000年9月，在聯(lián)合國大會(huì)期間舉行了聯(lián)合國千年首腦會(huì)議，制定了千年發(fā)展目標(biāo)，其中環(huán)境與衛(wèi)生目標(biāo)成為總體發(fā)展目標(biāo)的有機(jī)組成部分。為推進(jìn)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，聯(lián)合國大會(huì)還將2008年定為國際衛(wèi)生環(huán)境年。2012年召開的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)上，發(fā)布了《我們憧憬的未來》，將環(huán)境和衛(wèi)生納入可持續(xù)發(fā)展議程之中。在2015年后發(fā)展議程的談判中，環(huán)境和衛(wèi)生目標(biāo)也被列為相互聯(lián)系的關(guān)鍵內(nèi)容。

聯(lián)合國大會(huì)、WHO和UNEP對(duì)環(huán)境與衛(wèi)生間的關(guān)聯(lián)性日益重視，使得三者在各自的工作領(lǐng)域內(nèi)將環(huán)境和衛(wèi)生議題不斷融為一體。這主要是因?yàn)椋阂皇菑膯栴}領(lǐng)域關(guān)聯(lián)上看，環(huán)境問題與健康密不可分。這一點(diǎn)已經(jīng)通過科學(xué)研究得到證實(shí)，無論是來自WHO的報(bào)告，還是UNEA和IPCC的報(bào)告都對(duì)二者之間的關(guān)聯(lián)進(jìn)行了廣泛研究。二是三大國際組織的呼應(yīng)是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)協(xié)調(diào)與合作的一種體現(xiàn)，并且這一趨勢(shì)日益明顯。最后，從全球治理角度看，二者在各自領(lǐng)域面臨相似的治理困境與機(jī)遇。由此可見，環(huán)境與衛(wèi)生兩個(gè)領(lǐng)域的密切關(guān)聯(lián)和互動(dòng)并非偶然。

1.2 法律關(guān)聯(lián)

20世紀(jì)90年代以來，越來越多的國際環(huán)境條約將衛(wèi)生、健康因素作為立法依據(jù)納入條約的序言或具體條款之中，一些國際衛(wèi)生公約也將環(huán)境因素作為衛(wèi)生立法的重要依據(jù)(表1)。這反映出環(huán)境與衛(wèi)生問題在全球立法層面日益緊密的關(guān)聯(lián)性。然而，從現(xiàn)有條約的具體內(nèi)容來看，環(huán)境與衛(wèi)生之間的關(guān)聯(lián)性仍然缺乏具體、量化的約束性指標(biāo)和規(guī)定。

1.3 規(guī)范關(guān)聯(lián)：人權(quán)與安全

全球環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性還體現(xiàn)在二者日益融入到人權(quán)和安全等一些國際規(guī)范之中。從環(huán)境與人權(quán)層面看，2011年4月12日，人權(quán)理事會(huì)16/11決議要求在國家和地區(qū)層面采取行動(dòng)，以更好地理解和解決人權(quán)與環(huán)境之間的關(guān)系。[12]2012年，“里約+20”確認(rèn)了通往可持續(xù)未來之路。這條道路通往一個(gè)為所有人提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)、清潔能源、更加安全和更體面生活標(biāo)準(zhǔn)的未來，這是建立一個(gè)“我們期望的未來”的前所未有的機(jī)遇?！袄锛s+20”旨在就平衡和整合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的全球計(jì)劃達(dá)成政治共識(shí)。在“里約+20”峰會(huì)的籌備階段，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處敦促國際社會(huì)將人權(quán)置于“可持續(xù)發(fā)展”和推進(jìn)“綠色經(jīng)濟(jì)”的討論之中。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員致函所有會(huì)員國，回顧《里約宣言》20年前所做出的承諾——將人類以及他們的權(quán)利、健康和富有成效的生活置于可持續(xù)發(fā)展問題的中心。[13]

從衛(wèi)生與人權(quán)層面看，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)認(rèn)為，健康權(quán)是指一項(xiàng)包容廣泛的權(quán)利，它不僅包括及時(shí)適當(dāng)?shù)谋＝。€包括獲得健康的基本決定因素，如獲得安全的飲用水和適當(dāng)?shù)男l(wèi)生設(shè)施、安全充足的食物、營(yíng)養(yǎng)和住房、健康的工作和環(huán)境條件、健康相關(guān)的教育和信息等。其中，基本決定因素是充足的衛(wèi)生設(shè)備和安全的飲用水、適足的住房。健康權(quán)已被《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》、《兒童權(quán)利公約》、《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》、《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》等重要文件采納。[14]由此可見，由于環(huán)境權(quán)與衛(wèi)生權(quán)都屬于基本人權(quán)，環(huán)境、衛(wèi)生與人權(quán)之間關(guān)系密切，必須給予二者同等的重視。因此，環(huán)境與衛(wèi)生的協(xié)同治理也是人權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。

從環(huán)境與安全的層面看，全球性的生態(tài)失衡直接關(guān)系到全球安全。全球氣候變化在擴(kuò)散滋生病毒的同時(shí)，正在削弱許多國家應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、糧食和水資源短缺與公共健康威脅的能力，大大增加了國際沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

從衛(wèi)生與安全的層面看，衛(wèi)生對(duì)安全的影響主要體現(xiàn)在：(1)疾病的傳播直接威脅人類健康和福祉。

表1 包含衛(wèi)生、健康因素的多邊環(huán)境公約和包含環(huán)境因素的國際衛(wèi)生公約

注：此表由作者查閱相關(guān)資料整理而成。

(2)疾病大流行可能造成社會(huì)動(dòng)蕩，威脅國家穩(wěn)定。雖然疾病可能不是唯一原因，但其可能成為引爆點(diǎn)。(3)大規(guī)模疫情也可以導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退，生產(chǎn)效率降低，人才流失以及由于缺乏商業(yè)信心而減少投資。[15]

因此，環(huán)境與衛(wèi)生的國際合作和有效治理對(duì)于提升國際治理體系、消弭國際沖突具有重要作用。

1.4 治理模式關(guān)聯(lián)

這里所說的治理模式的關(guān)聯(lián)性主要表現(xiàn)在全球衛(wèi)生治理的模式正在向全球環(huán)境治理模式靠攏。20世紀(jì)80年代之后全球衛(wèi)生治理興起，這與全球環(huán)境治理的興起大致同期，也與全球化的發(fā)展階段相一致。[16]從國際政治角度看，全球衛(wèi)生治理與環(huán)境治理既有共同點(diǎn)，也有不同點(diǎn)(表2)。

盡管當(dāng)代全球衛(wèi)生與環(huán)境治理均復(fù)雜而凌亂，但與全球環(huán)境治理的規(guī)則制定相比，全球衛(wèi)生治理在規(guī)則制定上使用了過多的軟法。當(dāng)前一個(gè)明顯的趨勢(shì)是，在國際立法與規(guī)范的學(xué)習(xí)上，WHO已開始參考和學(xué)習(xí)全球環(huán)境治理中國際環(huán)境立法的做法。如2003年5月，第56屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過了《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》，該公約是針對(duì)煙草的第一個(gè)全球性多邊協(xié)議，也是WHO主動(dòng)制定的第一個(gè)具有國際法約束力的全球性公約。該公約提出了廣泛禁止煙草廣告、提高價(jià)格和稅收、在煙草制品上印制健康警告標(biāo)簽以及除了其他煙草控制戰(zhàn)略以外的避免人們被動(dòng)接受煙草的措施。作為第一個(gè)全球衛(wèi)生條約，此公約的制定在很大程度上參考了國際環(huán)境立法的模式。

表2 全球環(huán)境與衛(wèi)生治理的異同點(diǎn)[17]

1.5 行為體關(guān)聯(lián)

在全球環(huán)境與衛(wèi)生領(lǐng)域，聯(lián)合國環(huán)境署是全球最重要的環(huán)境機(jī)構(gòu)，WHO是全球最重要的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。它們?cè)谌颦h(huán)境與衛(wèi)生領(lǐng)域的作用舉足輕重。兩大機(jī)構(gòu)在環(huán)境與衛(wèi)生的相關(guān)信息共享方面配合默契。如在2014年的首屆聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)上，聯(lián)合國環(huán)境署重點(diǎn)關(guān)注空氣污染，引用了世界衛(wèi)生組織報(bào)告中空氣污染致死的相關(guān)證據(jù)，呼吁國際社會(huì)必須立即采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)空氣污染問題。除了二者之外，聯(lián)合國大會(huì)、世界糧食計(jì)劃署(WFP)、聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)以及各國衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和組織都是全球環(huán)境與衛(wèi)生治理的重要參與者。[18]全球性的非政府組織網(wǎng)絡(luò)的治理及倡議在全球環(huán)境與衛(wèi)生治理中發(fā)揮越來越重要的作用。如比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)成立了多個(gè)環(huán)境與健康相關(guān)的項(xiàng)目，關(guān)注領(lǐng)域涵蓋從水源、衛(wèi)生與清潔到傳染病的防治。[19]由于資金雄厚，他們投入了大量資金改善包括中國在內(nèi)的部分亞洲地區(qū)以及非洲貧困人口的衛(wèi)生和環(huán)境狀況。與此同時(shí)，還有全球氣候與衛(wèi)生聯(lián)盟(The Global Climate and Health Alliance)的倡議網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)關(guān)注氣候變化對(duì)衛(wèi)生的影響。它由17個(gè)衛(wèi)生與環(huán)境領(lǐng)域的非政府組織構(gòu)成，主要進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)、衛(wèi)生和氣候倡議、政策與研究、參與及信息分享等工作。[20]總體而言，全球環(huán)境與衛(wèi)生領(lǐng)域已吸引了國際組織、政府、非政府組織等不同行為體的廣泛參與。

1.6 機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)

從機(jī)構(gòu)建設(shè)上強(qiáng)化環(huán)境與衛(wèi)生的聯(lián)系是環(huán)境與衛(wèi)生關(guān)聯(lián)性日益密切的一個(gè)重要表現(xiàn)。WHO在這方面姿態(tài)積極，設(shè)立了公共衛(wèi)生與環(huán)境司。2014年8月，為了理解和管理與氣候相關(guān)的健康風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)由氣候變化造成的的疾病負(fù)擔(dān)，在全球氣候服務(wù)框架(Global Framework for Climate Services，GFCS)的支持下，世界氣象組織(World Meterorological Organization, WMO)和WHO組建氣候與健康辦公室，其主要任務(wù)為增強(qiáng)意識(shí)，提高能力，為氣象專家與衛(wèi)生專家建立聯(lián)系，使其積極合作，共同開展氣候適應(yīng)及風(fēng)險(xiǎn)管理等工作。[21]此外，WHO鼓勵(lì)該組織以及衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和人員參與主要的氣候論壇，強(qiáng)調(diào)在氣候議程中衛(wèi)生問題的重要性，推動(dòng)決策者提供適當(dāng)?shù)慕】当Ｕ稀Ｄ壳?，全球環(huán)境與衛(wèi)生領(lǐng)域都有意識(shí)地推動(dòng)各自領(lǐng)域內(nèi)的有關(guān)環(huán)境與衛(wèi)生的制度建設(shè)。雖然正式的協(xié)同治理機(jī)制尚未完全建立，但這種治理趨勢(shì)已經(jīng)日趨明顯。

2 當(dāng)前全球環(huán)境與衛(wèi)生的治理結(jié)構(gòu)及特點(diǎn)

圖1展示了當(dāng)前全球環(huán)境與衛(wèi)生的治理結(jié)構(gòu)，其特點(diǎn)包括：

一是全球環(huán)境與衛(wèi)生治理正在迅速形成之中。由于環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性日益增強(qiáng)，在全球、國家、區(qū)域和次國家層次，圍繞環(huán)境與衛(wèi)生的政策響應(yīng)和制度建設(shè)都在不同程度的開展，但還不夠有力和充分。圖1用虛線標(biāo)識(shí)了三個(gè)層次的治理現(xiàn)狀。

圖1 全球環(huán)境與衛(wèi)生的治理結(jié)構(gòu)

二是全球環(huán)境與衛(wèi)生治理依然松散和脆弱，未來有很大的發(fā)展空間。與全球氣候變化治理相比，全球環(huán)境與衛(wèi)生治理缺乏一個(gè)類似《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的核心機(jī)制，聯(lián)合國大會(huì)、環(huán)境署和WHO在國際層次上扮演主要角色，但它們之間缺乏制度化的聯(lián)系和安排。因此，目前全球環(huán)境與衛(wèi)生治理顯得比較雜亂無章，缺乏明確的規(guī)范和法律支撐，隨意性較大。

三是科學(xué)研究、工程技術(shù)、資金和外交技巧等方面的優(yōu)勢(shì)使發(fā)達(dá)國家掌握著全球環(huán)境與衛(wèi)生治理的主導(dǎo)權(quán)。近年來，隨著發(fā)展中國家的群體性崛起，發(fā)展中國家在全球環(huán)境與衛(wèi)生治理領(lǐng)域的發(fā)言權(quán)和影響力顯著增強(qiáng)，但北強(qiáng)南弱的基本格局并沒有發(fā)生根本變化。發(fā)達(dá)國家憑借其技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì)在議程設(shè)定和重大決策中依然占據(jù)主導(dǎo)地位。在迅速發(fā)展的非政府組織網(wǎng)絡(luò)中，最有影響力的非政府組織，如比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)、氣候變化與衛(wèi)生聯(lián)盟等大多來自發(fā)達(dá)國家。

3 環(huán)境與衛(wèi)生之間的潛在沖突

前文的分析表明，保護(hù)環(huán)境和保護(hù)健康理論上是相互協(xié)調(diào)和支持的統(tǒng)一體。但現(xiàn)實(shí)中二者仍可能存在潛在的沖突。這種潛在的沖突主要體現(xiàn)在相關(guān)的規(guī)范和理念，最終反映到國際立法之中。首先，沖突可能來自環(huán)境倫理和衛(wèi)生倫理之間的沖突。目前，全球大多數(shù)的環(huán)境倡議組織和環(huán)境運(yùn)動(dòng)受到后人類中心主義環(huán)境規(guī)范與倫理的影響。因此，在生物多樣性問題上，環(huán)境與衛(wèi)生的內(nèi)在沖突已經(jīng)顯現(xiàn)，如瘧疾的防控。瘧疾由瘧原蟲引起，通過受感染蚊子的叮咬傳播。在世界許多地區(qū)，瘧原蟲已經(jīng)對(duì)一些瘧疾藥物具有耐藥性。[22]目前，全世界有33億人面臨感染瘧疾的危險(xiǎn)。平均每分鐘有一名兒童因瘧疾而死亡。世界衛(wèi)生大會(huì)在2007年通過的一份決議中，呼吁到2015年將全球瘧疾負(fù)擔(dān)減少75%。

1962年，蕾切爾·卡森在《寂靜的春天》一書中揭露了DDT等農(nóng)藥的危害。該書關(guān)于農(nóng)藥危害人類環(huán)境的預(yù)言，不僅受到相關(guān)利益集團(tuán)的猛烈抨擊，而且也震撼了全球民眾，為全球的環(huán)境運(yùn)動(dòng)提供了動(dòng)力?？ㄉ€列舉了其他有害的農(nóng)藥，許多這類化學(xué)殺蟲劑都屬于“持久性有機(jī)污染物”(POPs)，其降解速度緩慢，危害持久。20世紀(jì)60—70年代，正當(dāng)一些發(fā)展中國家打算使用DDT應(yīng)對(duì)瘧疾時(shí)，由于擔(dān)心環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而停止使用。但之后瘧疾大面積爆發(fā)，僅南非一個(gè)省的瘧疾患者數(shù)量便從8 000人迅速上升至4.2萬人，死亡340人。2003年，南非重新使用DDT，同一地區(qū)每年死于瘧疾的人數(shù)降至50%以下。因此，有不少人認(rèn)為在瘧疾防控上，卡森的影響間接造成了6 000萬人的死亡，是人類歷史上最恐怖的惡魔之一。[23]1972年美國環(huán)境保護(hù)署(EPA)將DDT列為可能致癌物。1995年，UNEP將DDT列入到禁止或限制使用的化學(xué)品名單上。

2006年9月15日，WHO修改了實(shí)行多年的防治策略，公開號(hào)召非洲國家重新使用DDT來防止瘧疾流行。WHO認(rèn)為使用DDT所帶來的公共健康效應(yīng)大于任何環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。[24]但是，有不少非政府環(huán)境組織對(duì)此持保留態(tài)度。2001年簽署的《關(guān)于持久性有機(jī)污染物(POPs)的斯德哥爾摩公約》旨在全面禁止具有環(huán)境持久性、生物累積性、全球遷移特性的POPs類有毒化學(xué)品在全球范圍內(nèi)的使用。在疾病防治方面，該公約沒有規(guī)定停止使用DDT的日期，但是公約締約國每3年必須遞交一份DDT使用情況的報(bào)告。作為千年發(fā)展目標(biāo)六——防控艾滋病、瘧疾及其他疾病的一部分，在處理這一問題時(shí)，環(huán)境與衛(wèi)生領(lǐng)域就需要更多地協(xié)調(diào)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)國際法的制定。

其次，沖突可能來自對(duì)環(huán)境、衛(wèi)生與發(fā)展之間關(guān)系的理解不同。如2015年1月WHO執(zhí)行委員會(huì)在討論“空氣污染與健康”議題時(shí)發(fā)生了激烈的爭(zhēng)論，一些發(fā)展中國家如印度、埃及等強(qiáng)烈反對(duì)相關(guān)決議的通過。因?yàn)檫@些發(fā)展中國家認(rèn)為一旦形成決議，很可能會(huì)直接影響到2015年年底將在巴黎召開的聯(lián)合國氣候變化大會(huì)，進(jìn)而影響這些國家今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，談判無果而終。

4 全球環(huán)境與衛(wèi)生治理面臨的挑戰(zhàn)

目前，全球環(huán)境與衛(wèi)生領(lǐng)域的治理還面臨諸多挑戰(zhàn)：

一是環(huán)境與衛(wèi)生問題的政治化與國家安全考量。全球化的深入使得衛(wèi)生問題的產(chǎn)生有其深刻的國際政治根源。20世紀(jì)下半葉，有關(guān)一些國家未能上報(bào)本國疾病爆發(fā)的指控舉不勝舉。有些國家擔(dān)心，如果公開疾病爆發(fā)信息，就會(huì)招致其他國家對(duì)其貨物和公民的禁運(yùn)；就全球衛(wèi)生伙伴關(guān)系來說，各種機(jī)制相互獨(dú)立運(yùn)作，缺乏一個(gè)協(xié)調(diào)系統(tǒng)提高總體的衛(wèi)生水平，也缺乏有效的問責(zé)機(jī)制，從而造成資源浪費(fèi)。因此，在一些涉及重要利益及國家安全的議題上，科學(xué)在決策與治理中可能被邊緣化，衛(wèi)生及環(huán)境治理成為國家利益博弈的戰(zhàn)場(chǎng)。

二是環(huán)境與衛(wèi)生的標(biāo)準(zhǔn)制定與國家利益的沖突。隨著環(huán)境對(duì)健康的影響日益顯著，環(huán)境與衛(wèi)生的相關(guān)國際組織在污染標(biāo)準(zhǔn)制定與立法方面，可能導(dǎo)致國家行為體間的利益沖突。WHO公共衛(wèi)生和環(huán)境司司長(zhǎng)瑪利亞·內(nèi)拉(Maria Neira)指出,對(duì)環(huán)境進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)測(cè)和管理會(huì)大幅降低罹患呼吸系統(tǒng)疾病、心臟病及肺癌的風(fēng)險(xiǎn)。[25]許多國家沒有空氣質(zhì)量規(guī)制，而即便有的話，國家標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行情況也大不相同。然而，標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行必然引起爭(zhēng)議。因?yàn)樾碌臉?biāo)準(zhǔn)會(huì)影響國家行為體的國內(nèi)政治，并且會(huì)帶來國際、國內(nèi)雙重的輿論壓力。因此，未來所制定的環(huán)境與衛(wèi)生相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議可能與一些發(fā)展中國家存在利益沖突，WHO的領(lǐng)導(dǎo)力受到一定的考驗(yàn)。

三是國內(nèi)治理的部門與政策之間的割裂。如針對(duì)空氣污染問題，WHO倡導(dǎo)將衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)與空氣污染水平和來源數(shù)據(jù)掛鉤；加強(qiáng)對(duì)空氣污染造成的健康結(jié)果的監(jiān)測(cè)；闡明在最嚴(yán)重污染行業(yè)中采取的政策干預(yù)措施可能對(duì)健康帶來的風(fēng)險(xiǎn)和收益，以確定最有益健康的干預(yù)措施；在地方、國家和國際層面開展衛(wèi)生外交活動(dòng)；確定研究重點(diǎn)和制定實(shí)施對(duì)污染行業(yè)的有效干預(yù)措施；廣泛宣傳最有益健康的部門政策，并在全球、國家和地方層面開展合作，實(shí)現(xiàn)有效溝通。眾所周知，環(huán)境與衛(wèi)生在國家治理層面分屬不同部門的職責(zé)。當(dāng)前，在國家層面，這種治理割裂現(xiàn)象亦十分突出。WHO倡導(dǎo)的上述做法涉及一國的多個(gè)政府部門的協(xié)調(diào)和共同考量，難度很大。因此，國內(nèi)的這種割裂必然影響國際決策的達(dá)成。[26]

四是非國家行為體的發(fā)展與現(xiàn)存治理體制的矛盾。近年來，環(huán)境與衛(wèi)生伙伴關(guān)系的建立，不僅反映了非國家行為體在全球治理中的重要性，而且也改變了全球治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。特別是衛(wèi)生伙伴關(guān)系組織，在全球衛(wèi)生治理中權(quán)力過大，與WHO的關(guān)系協(xié)調(diào)成為一個(gè)難題。如無國界醫(yī)生、樂施會(huì)和紅十字會(huì)等著名的非政府組織，在衛(wèi)生治理中影響很大。富有的私人基金會(huì)，尤其是比爾和梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)、洛克菲勒基金會(huì)、卡特中心等，具有資金和政治雙重影響力。正因?yàn)槿绱?，他們能夠改變有關(guān)衛(wèi)生治理中的議程排序。同樣，在全球環(huán)境治理中也遇到相同的問題，非國家行為體甚至更為雜亂。在治理體系中，誰來主導(dǎo)未來的治理，成為影響治理有效性的一個(gè)重要因素。

五是衛(wèi)生與環(huán)境治理方面約束性法律的缺失。在疾病出現(xiàn)時(shí)，涉及到各國和醫(yī)療部門應(yīng)如何采取行動(dòng)。而國際衛(wèi)生規(guī)則是以準(zhǔn)則或建議的形式出現(xiàn)的，在大多數(shù)情況下，這些規(guī)則不具有硬法的效力，一些國家不遵守也不會(huì)受到懲罰。WHO只能通過“點(diǎn)名批評(píng)”方式進(jìn)行威懾。并行的決策問題領(lǐng)域越來越多，地方政府、國家、區(qū)域和全球等不同層次監(jiān)管的潛在沖突也日益明顯。

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(編輯 趙曉娟)

The linkage of global environment and health: Policy response and institutional construction

DONGLiang,ZHANGHai-bin

SchoolofInternationalStudies,PekingUniversity,Beijing100871,China

Based on the global governance prospective, this paper examines the linkage of global environment and health and the structural features in terms of the policy and institutions system level, the future challenges are also analyzed as well. From the institutional perspective, the linkage of global environmental and health is mainly reflected in laws, norms, governance models, actors and institutions. The current global environment and health governance structure presents three characteristics: it experiences a rapid formation; it remains fragmented, loose and fragile, thus it has much room for future development; and it is held on dominating advantage in science, engineering and technology, funds, diplomatic skills and other aspects for the developed countries. There is also a potential conflict between environment and health which may be from their different values or from different understanding of the relationship between them. Therefore, the future global environment and health governance faces challenges like politicization and national security considerations.

Global health; Environment; linkage; Policy response; Institutional construction

中英全球衛(wèi)生支持項(xiàng)目三——“中國全球衛(wèi)生戰(zhàn)略研究”子課題“全球環(huán)境與衛(wèi)生的關(guān)聯(lián)性研究”；國家留學(xué)基金委項(xiàng)目(201406010102)

董亮，男(1982年—)，博士研究生，主要研究方向?yàn)閲H環(huán)境政治。E-mail：firefly1218@163.com

張海濱。E-mail：zhanghb@pku.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2015.07.002

2015-04-07

2015-05-21