●張 燕

(武警學(xué)院 邊防系，河北 廊坊 065000)

跨大西洋合作中歐美對出入境旅客信息的收集與應(yīng)用

●張 燕

(武警學(xué)院 邊防系，河北 廊坊 065000)

研究美國和歐盟對出入境旅客信息收集的形式和主要途徑，從實(shí)際移民管理工作出發(fā)分析美國和歐盟對出入境旅客信息應(yīng)用的共性和差異性，并就跨大西洋合作中美國與歐盟間出入境人員信息共享的相關(guān)政策進(jìn)行歸納，以期為我國出入境管理和邊防檢查工作中對旅客個人信息的收集與應(yīng)用提供參考。

跨大西洋合作；美國；歐盟；出入境旅客信息

美國與歐盟建立的準(zhǔn)區(qū)域間的合作關(guān)系是世界上重要的雙邊關(guān)系之一。跨大西洋合作的發(fā)展也將影響著國際局勢的走向。在安全問題上，雙方領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)在地區(qū)沖突預(yù)防和危機(jī)應(yīng)對，特別是在網(wǎng)絡(luò)安全、反恐、打擊極端勢力等領(lǐng)域加強(qiáng)合作。美國“9·11”恐怖襲擊以后，美國和歐盟更是將識別恐怖分子和打擊跨國犯罪作為了其收集和處理日益增長的大量旅客數(shù)據(jù)的原動力，加大了歐美準(zhǔn)區(qū)域間合作中的信息共享，不斷增強(qiáng)了對于出入境旅客信息的收集、分析和研判[1]。

一、歐美對出入境旅客信息的收集

在美國和歐盟各國的移民管理過程中，對出入境旅客數(shù)據(jù)密集型的安全審查以各種各樣的形式進(jìn)行。旅客個人數(shù)據(jù)可以在較早的階段獲取，數(shù)據(jù)得以被提前收集審查，有更多的時間用于篩選。政府部門加大對出入境旅客數(shù)據(jù)的收集力度，利用更多更詳細(xì)的旅客個人信息和資源可以篩選出出入境的重點(diǎn)人員。以往歐美政府通過對出入境旅客所屬的國家對旅客進(jìn)行初步篩選，即國家化篩選。當(dāng)前，新的旅客信息搜集方式和信息來源使他們更注重對于旅客信息的個人特征辨別，也就是逐漸向個人化篩選的方向發(fā)展。出入境旅客信息的預(yù)分析和研判可以幫助歐美移民機(jī)構(gòu)和出入境邊防檢查機(jī)關(guān)有效地控制跨國犯罪和非法出入境活動，解決出入境旅客數(shù)量逐年增加給口岸管理工作帶來的巨大壓力。

美國和歐盟收集出入境旅客信息的來源一般包括三個方面：一些旅客信息由政府直接通過個人途徑收集；一些旅客信息由政府向航空公司收集；還有一些信息通常是直接通過政府自身或政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)收集，這些數(shù)據(jù)多為執(zhí)法數(shù)據(jù)。其所收集到的出入境旅客數(shù)據(jù)主要包括以下幾項(xiàng)：

(一)旅客姓名記錄(Passenger Name Record， PNR)

旅客姓名記錄是指由出入境旅客在旅行中產(chǎn)生的商業(yè)信息，這些信息往往來源于交通工具的預(yù)訂系統(tǒng)。旅客姓名記錄中含有多種信息，包括姓名、地址、護(hù)照號碼、信用卡信息、旅行社信息，甚至包括用餐等信息。在美國，包括美國公民在內(nèi)的所有入境旅客的PNR數(shù)據(jù)，都存儲在一個數(shù)據(jù)庫中。這些數(shù)據(jù)在美國移民管理工作中有著不同的用途。一方面，旅客姓名記錄數(shù)據(jù)被用來識別已經(jīng)確定的罪犯或其同伙。另一方面，通過統(tǒng)計(jì)，可以有針對性地分析和識別部分美國國土安全部沒有發(fā)現(xiàn)的但可能對國家安全帶來一定風(fēng)險的人員。在對收集來的PNR數(shù)據(jù)進(jìn)行自動處理之后，美國政府要對無論是被確定為具有潛在安全風(fēng)險的個人還是無安全風(fēng)險的個人，實(shí)施額外的人工檢查，以確定任何可疑的出入境旅客。一般要求航空公司要在起飛前72小時發(fā)送旅客PNR數(shù)據(jù)到美國國土安全部。美國國土安全部遠(yuǎn)程獲取信息，并進(jìn)行篩查。旅客個人數(shù)據(jù)或最終的人工核查處理結(jié)果可以在旅客到達(dá)美國甚至在他們剛出發(fā)時被傳送到口岸出入境檢查部門。這些信息對于美國尋求實(shí)施將出入境邊境檢查前置向國外這一策略發(fā)揮了重要作用，保證出入境檢查機(jī)關(guān)在乘客到達(dá)美國時更加高效地實(shí)施邊境安全控制。在出入境旅客PNR數(shù)據(jù)收集方面，歐盟出于對數(shù)據(jù)的保護(hù)和安全風(fēng)險防范方面的考慮，僅提出建設(shè)歐盟成員國內(nèi)的PNR數(shù)據(jù)系統(tǒng)，用于防控重大跨國犯罪和恐怖主義活動。

(二)預(yù)報旅客信息(Advance Passenger Information， API)

預(yù)報旅客信息(API)主要是搜集與護(hù)照有關(guān)的一些出入境旅客的個人數(shù)據(jù)以及交通運(yùn)輸過程中的其他信息。與PNR數(shù)據(jù)一樣，API數(shù)據(jù)也通過航空公司收集，但數(shù)據(jù)類型不夠廣泛。PNR數(shù)據(jù)通常包括所有可以作為API的個人數(shù)據(jù)。在API系統(tǒng)開發(fā)實(shí)施之前，美國和歐盟更普遍的是使用PNR系統(tǒng)。在美國，API數(shù)據(jù)的使用目的是在旅客到達(dá)美國之前，通過航空公司發(fā)送旅客信息到美國海關(guān)和邊境保護(hù)局(CBP)，用來提高保護(hù)國家安全能力。歐盟理事會對API數(shù)據(jù)的使用在2004/82/EC指令中進(jìn)行了規(guī)定。規(guī)定中要求航空公司預(yù)先發(fā)送旅客數(shù)據(jù)到目的地國家的主管當(dāng)局，以便加強(qiáng)邊境控制和打擊非法移民。同時，規(guī)定API數(shù)據(jù)主要用于對出入境旅客信息的驗(yàn)證，必須在24小時保留期后刪除，以便保護(hù)數(shù)據(jù)安全。

(三)直接從個人途徑收集的信息

在美國和歐盟，除了國家政府部門收集、移民管理部門從航空公司收集的出入境旅客信息以外，還有通過一些辦理個人旅行事務(wù)的信息系統(tǒng)直接從個人渠道收集的資料。這個過程中的數(shù)據(jù)不受歐美信息共享協(xié)議的約束。然而，這些旅客個人信息是國家收集總體數(shù)據(jù)的重要部分。例如，美國有電子旅行授權(quán)系統(tǒng)(The Electronic System of Travel Authorization， ESTA)，該系統(tǒng)強(qiáng)制要求來自于簽證豁免國家的公民至少在72小時前將個人數(shù)據(jù)提交申請，美國海關(guān)和邊境保護(hù)局(CBP)接到申請后要與國家執(zhí)法數(shù)據(jù)庫中的信息進(jìn)行核查。其中，部分?jǐn)?shù)據(jù)與旅客PNR和API信息內(nèi)容是相同的，另外還包含其他一些敏感信息，如身心健康的信息、犯罪記錄以及到達(dá)美國的目的地址等。歐盟委員會擔(dān)心這類系統(tǒng)的應(yīng)用是一種新形式的“變相簽證”，因此，目前歐盟還沒有類似的系統(tǒng)。再如，注冊旅客計(jì)劃(Registered-Traveler Programs)，其建設(shè)的宗旨是出入境旅客提供重要個人信息，通過國家移民部門特定的核查和篩選過程，確定低風(fēng)險的人員，當(dāng)?shù)惋L(fēng)險人員在通過國家出入境檢查時可以簡化手續(xù)，只需很少的通關(guān)時間，通?？梢允褂米灾每蜋z查系統(tǒng)自動查驗(yàn)護(hù)照。美國在其南部和北部的邊界以及在機(jī)場實(shí)施了注冊旅客計(jì)劃。一些歐盟成員國如荷蘭和英國也啟動了類似注冊旅客計(jì)劃。

另外，歐美直接從旅客個人途徑收集信息的渠道還包括移民管理部門對旅客進(jìn)行出入境檢查時的一些檢查系統(tǒng)。在美國，訪客和移民身份顯示技術(shù)(The United States Visitor and Immigrant Status Indicator Technology， US-VISIT)是主要的出入境旅客查驗(yàn)系統(tǒng)，系統(tǒng)中包括對所有外國公民收集的生物識別信息和一些其他個人履歷信息。其中，生物特征信息包含指紋和數(shù)字照片，外國公民不包括墨西哥部分地區(qū)和加拿大公民。但目前US-VISIT系統(tǒng)沒有記錄旅客出境記錄的能力。針對旅客出入境檢查，歐盟也開發(fā)了簽證信息系統(tǒng)(The European Union’s Visa Information System， VIS)，該系統(tǒng)是一個相對集中的歐盟數(shù)據(jù)庫，它能存儲非歐盟公民申請短期簽證的全部信息，包括照片和指紋等生物特征信息。該系統(tǒng)的開發(fā)目的是為了打擊持用偽假簽證非法出入境活動，方便邊境檢查，防止安全漏洞。美國和歐盟進(jìn)行出入境邊防檢查時使用的這兩個系統(tǒng)在數(shù)據(jù)關(guān)系和共享方面是不同的，美國US-VISIT系統(tǒng)的信息與其他相關(guān)匹配系統(tǒng)的信息是關(guān)聯(lián)的，具有一定的共享性。但歐盟VIS系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)庫仍然是與移民管理工作的相關(guān)系統(tǒng)和其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立，其他系統(tǒng)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)只能在特定的情況和約束條件下訪問VIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)。

二、歐美對出入境旅客信息的應(yīng)用策略

美國和歐盟將檢查出入境旅客的重點(diǎn)放在個人信息資料的應(yīng)用上，主要有兩個目的：第一，核查旅客個人數(shù)據(jù)是出于對國家安全方面的考慮，其中，主要的體現(xiàn)是通過國際警務(wù)合作，進(jìn)行反恐和打擊有組織國際犯罪；第二，旅客個人數(shù)據(jù)更直接用于國家移民管理工作中，可包括記錄出入境檢查、處理外國人簽證、庇護(hù)請求等。然而，這兩個目的之間有重疊的情況。一方面，出入境旅客信息系統(tǒng)是為國家移民管理目的而建設(shè)的，它集成了一定的安全功能，允許執(zhí)法機(jī)構(gòu)來訪問系統(tǒng)數(shù)據(jù)，或?qū)?shù)據(jù)存儲在其他數(shù)據(jù)庫。另一方面，通過國際警務(wù)合作的一些數(shù)據(jù)交換渠道收集到的旅客數(shù)據(jù)，也可用于國家移民管理事務(wù)中。

(一)對出入境旅客進(jìn)行有針對性的移民管理

美國和歐盟出于對國家安全保護(hù)和移民管理能力的提高，十分注重對出入境旅客個人數(shù)據(jù)的收集、處理、分析等新技術(shù)及相關(guān)系統(tǒng)的應(yīng)用與開發(fā)，對出入境旅客進(jìn)行更加精細(xì)的篩選，以便合理地配置資源、高效地利用國家移民管理中的優(yōu)勢資源，對出入境旅客在出入境過程中以及境內(nèi)活動實(shí)施有針對性地管理。在美國和歐盟傳統(tǒng)的移民管理中，管理機(jī)關(guān)主要根據(jù)出入境旅客信息的國籍來決定篩查等級。也就是說，某些國家的公民必須向美國或歐盟國家的領(lǐng)事館申請簽證才能入境，而另外一些國家的人員則可免簽，只持用其護(hù)照就能進(jìn)入。迄今為止，這種依靠“國籍排序”而不是“個人排序”的移民管理方法仍然是美國和歐盟的主要管理方式。然而，隨著美國和歐盟逐漸具備了更強(qiáng)的存儲和處理數(shù)字化的旅客個人數(shù)據(jù)的能力，政府在移民管理工作中已能夠使用接近“個人排序”的管理方法，對于數(shù)據(jù)的篩查、分析和研判聚焦在旅客個人數(shù)據(jù)特征上，而不只是他們的國籍上。一些按“國籍排序”風(fēng)險水平低的國家的人，現(xiàn)在在美國或歐盟國家的移民管理中也可能面臨嚴(yán)格的審查和控制。

(二)前置性的出入境旅客檢查

在移民管理工作中，美國和歐盟各國政府不斷加強(qiáng)收集和應(yīng)用出入境旅客個人數(shù)據(jù)，尤其是從商業(yè)化的或個人途徑獲得的旅客PNR數(shù)據(jù)。它從本質(zhì)上豐富了旅客個人信息的內(nèi)容，促進(jìn)了個人數(shù)據(jù)新類型的發(fā)展。日常生活中由個人創(chuàng)建的非行政性的數(shù)據(jù)量是巨大的，大多數(shù)信息的存儲很“分散”。美國和歐盟各國政府通過新的信息處理技術(shù)試圖搜集一些非行政化的旅客個人數(shù)據(jù)，用于掌握出入境旅客個人的個體特征和行為。通過這些方式，對于出入境旅客個人信息的篩查就不僅僅局限于航空公司傳輸?shù)穆每虯PI數(shù)據(jù)的核查，而是通過獲得的旅客PNR數(shù)據(jù)，允許政府移民管理部門對出入境旅客數(shù)據(jù)在更早階段開展篩查，而不是等待出入境旅客到達(dá)入境口岸或其入境后再對其數(shù)據(jù)進(jìn)行檢查。將出入境旅客的檢查前置到正式入境之前進(jìn)行，是現(xiàn)代移民管理最重要的發(fā)展趨勢。

三、跨大西洋合作中出入境人員信息共享的相關(guān)政策

在跨大西洋合作中，當(dāng)美國和歐盟在移民管理工作中加大對越來越多信息資源收集和應(yīng)用的同時，一些對于個人信息安全的潛在的負(fù)面影響也在不斷增加。為了盡可能地減少對個人產(chǎn)生的影響，美國和歐盟對于信息應(yīng)用的細(xì)節(jié)，如旅客姓名記錄PNR，制定了一些政策和實(shí)施措施。當(dāng)然，當(dāng)這些協(xié)議在解決過去存在問題的同時，美國和歐盟之間也在具體實(shí)施過程中持續(xù)保持著雙邊談判，甚至是重新談判。在出入境旅客個人數(shù)據(jù)安全性和傳輸方面，美國和歐盟之間共同制定了8個協(xié)議，其中重要的3個協(xié)議分別是：旅客姓名記錄PNR協(xié)議、法律互助協(xié)議(MutualLegalAssistanceAgreement)和歐美刑警組織協(xié)議(EUROPOL-USAgreement)。在這些協(xié)議中均規(guī)定可以有選擇性地將來往于美國和歐盟成員國之間的出入境人員信息進(jìn)行交換。

(一)旅客姓名記錄PNR協(xié)議

起初，美國政府對旅客PNR數(shù)據(jù)的處理幾乎沒有任何規(guī)定。直到2001年11月美國航空運(yùn)輸安全法案中提出了這方面的相關(guān)措施。法案中規(guī)定美國海關(guān)及邊境保護(hù)局可以訪問所有入境美國飛機(jī)上旅客的個人信息。由此，旅客個人信息在反恐和打擊跨國犯罪中正式地扮演了重要的角色。旅客PNR數(shù)據(jù)共享的安全保護(hù)需求起源于商業(yè)機(jī)構(gòu)。一些歐洲的航空公司擔(dān)心把乘客數(shù)據(jù)傳輸給美國政府會違反歐盟有關(guān)個人隱私保護(hù)方面的法律。因此，美國和歐盟政府進(jìn)行了談判，共同簽訂了旅客姓名記錄PNR協(xié)議。協(xié)議中明確規(guī)定：從安全角度出發(fā)，歐盟的商業(yè)機(jī)構(gòu)將旅客信息傳輸給美國政府是合法行為。第一個協(xié)議簽署于2004年，終止于2006年。第二個協(xié)議簽訂于2006年底，但只是執(zhí)行了幾個月后于2007年到期。最近的歐美旅客姓名記錄PNR協(xié)議簽訂于2007年，也是歐美之間第三個旅客姓名記錄PNR協(xié)議。在里斯本條約(LisbonTreaty)生效之前這個協(xié)議需要27個成員批準(zhǔn)，因此，該協(xié)議也經(jīng)過了反復(fù)談判。為了確保一致，歐盟委員會和歐盟理事會最后同意同時與美國、加拿大、澳大利亞啟動3個PNR協(xié)議談判。

當(dāng)前的歐美旅客姓名記錄PNR協(xié)議包括3個文件：第一個文件是協(xié)議主體，規(guī)定了航空公司將旅客數(shù)據(jù)傳送給美國國土安全部的基本法律依據(jù)。另外兩個文件是美國和歐盟間的交換函件。美國給歐盟的函件中包括整個旅客姓名記錄PNR數(shù)據(jù)，并注明旅客數(shù)據(jù)是用于反恐和打擊跨國犯罪；函件中列出了可以處理數(shù)據(jù)的類型和處理敏感數(shù)據(jù)的方法；最后注明數(shù)據(jù)保留的時間，規(guī)定7年內(nèi)數(shù)據(jù)可保存在分析數(shù)據(jù)庫中，7年以后的8年中這些數(shù)據(jù)將僅僅被保存而不再操作使用。歐盟提供給美國的函件中則提供了具有必要保護(hù)措施的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)[2]。

(二)出入境旅客個人數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)議

近幾年來，跨大西洋合作下數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)處理框架在不斷演化，從2007年簽訂歐美旅客姓名記錄PNR協(xié)議后，美國和歐盟間出入境旅客數(shù)據(jù)保護(hù)的談判也在進(jìn)行。為了持續(xù)關(guān)注數(shù)據(jù)保護(hù)和個人隱私權(quán)的問題，美國與歐盟于2006年11月成立了高級聯(lián)絡(luò)組(Hign Level Contact Group)，這個組的成員來自于美國國土安全部、國務(wù)院，以及歐盟委員會、歐洲議會、歐盟輪值主席國的高級官員。在2008年發(fā)布的報告中確定了一系列旅客數(shù)據(jù)保護(hù)的政策和觀點(diǎn)。高級聯(lián)絡(luò)組提出的觀點(diǎn)更加廣泛，涉及出入境旅客數(shù)據(jù)的使用限制、比例以及敏感數(shù)據(jù)的監(jiān)督等。然而，高級聯(lián)絡(luò)組不能消除美國和歐盟各國移民管理之間的差異，事實(shí)證明也很難調(diào)和一些最敏感的沖突。例如，歐盟的專家呼吁歐盟公民的個人數(shù)據(jù)應(yīng)該受到美國隱私法保護(hù)，避免其個人信息被濫用，但實(shí)際上美國的這部法律僅適用于美國公民和美國永久居民。相比較而言，歐盟認(rèn)為類似的法律要適用于所有旅客而不考慮其國籍，并在相關(guān)協(xié)議中規(guī)定數(shù)據(jù)傳輸范圍應(yīng)該限定于跨國犯罪和恐怖主義活動的預(yù)防、調(diào)查、偵查和起訴。

(三)出入境旅客數(shù)據(jù)傳輸法律協(xié)議

美國和歐盟各國政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)傳輸是出入境旅客數(shù)據(jù)應(yīng)用的重要方面。2010年美國和歐盟間簽署了數(shù)據(jù)相互傳輸法律協(xié)議，這個協(xié)議相較于旅客姓名記錄PNR協(xié)議中單方面的傳輸數(shù)據(jù)，啟動了能夠進(jìn)行互惠互利的數(shù)據(jù)交換程序。此外，還有一系列美國與歐盟成員國簽訂的雙邊協(xié)議。例如，德國與美國簽訂的協(xié)議中規(guī)定，為了深入防范和打擊恐怖主義活動和跨國犯罪，政府之間可以交換指紋、DNA等個人生物特征信息[3]。美國與德國簽訂了這個協(xié)議之后，又陸續(xù)與一些其他已經(jīng)加入美國免簽計(jì)劃的歐盟成員國簽訂了類似協(xié)議。

在過去10多年的發(fā)展過程中，美國和歐盟各國致力于新信息技術(shù)在移民管理中的應(yīng)用，在出入境旅客個人數(shù)據(jù)收集、處理、存儲與應(yīng)用以及國際合作中對信息共享和傳輸?shù)确矫孢M(jìn)行了有益地探索，并在實(shí)際移民管理工作中取得了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)。目前，面對跨國犯罪和恐怖主義活動日益突出的問題，提高出入境旅客數(shù)據(jù)的收集、分析研判能力，增強(qiáng)出入境邊防檢查的前置水平，也是我國出入境管理和邊防檢查工作的必然要求。

[1] Paul De Hert， Rocco Bellanova. Transatlantic Cooperation on Travelers’ Data Processing： From Sorting Countries to Sorting Individuals[R]. Washington： Migration Policy Institute，2011.

[2] EC. Report on the Joint Review of the Implementation of the Agreement between the European Union and the United States of America on the Processing and Transfer of Passenger Name Record (PNR) Data by Air Carriers to the United States Department of Homeland Security (DHS) [R].Brussels： EC， 2010.

[3] DHS. Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the Federal Republic of Germany on Enhancing Cooperation in Preventing and Combating Serious Crime[R].Washington： DHS， 2008.

The Traveler’s Data Information Collection and the Application in Transatlantic Cooperation by EU and US

ZHANG Yan

(DepartmentofBorder-controlandImmigration，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

This paper studies the travelers’ data collection form and main progressing way of the United States and the European Union， analyzes the commonalities and differences of the information application from the practical immigration management of the United States and the European Union. Finally， the related policies and agreements on transatlantic data sharing between the United States and the European Union have been introduced in the paper which provides the

for the exit-and-entry management and border-control inspection work in China to deal with the travelers’ data.

Transatlantic Cooperation； United States； European Union； traveler data

2014-09-01

張燕(1976— )，女，內(nèi)蒙古烏蘭察布人，副教授。

D523.29

A

1008-2077(2015)03-0089-04