江保國

(華南農(nóng)業(yè)大學 人文與法學學院，廣東 廣州 510642)

論聯(lián)合國系統(tǒng)采購程序改革及我國企業(yè)的應(yīng)對

江保國

(華南農(nóng)業(yè)大學 人文與法學學院，廣東 廣州 510642)

隨著采購金額和復(fù)雜性與日俱增，聯(lián)合國系統(tǒng)的采購程序遭遇到了不少問題，引發(fā)了強大的外部質(zhì)疑。近年來聯(lián)合國系統(tǒng)一直致力于在采購權(quán)限控制、采購程序的便利性和透明度等方面進行改革，以加強內(nèi)部控制、提高采購資金的使用效益并增加在發(fā)展中國家的采購。我國企業(yè)宜抓住這一改革創(chuàng)造的有利機會，提升在聯(lián)合國采購市場中的份額。

聯(lián)合國系統(tǒng)；采購；程序改革

在二戰(zhàn)后的當代國際關(guān)系中，聯(lián)合國發(fā)揮著舉足輕重的政治職能。然而，近年來人們驚訝地發(fā)現(xiàn)聯(lián)合國在政治職能之外正日益成為一個購買力強大的經(jīng)濟實體。1999年聯(lián)合國在全球各地采購了約33.5億美元的貨物和服務(wù)，至2009年的這一數(shù)字就一躍而為138億美元，短短十年間增長了四倍。①除非另行注明，本文有關(guān)聯(lián)合國的采購數(shù)據(jù)均出自聯(lián)合國官方公布的、由聯(lián)合國項目事務(wù)廳(UNOPS)完成的年度采購報告。而聯(lián)合國采購所帶來的間接經(jīng)濟效益更可以達到其直接采購額的4-5倍。在全球經(jīng)濟沒有完全復(fù)蘇、外貿(mào)疲軟的大背景下，這個快速成長的市場正越來越多地引起各國的關(guān)注，對聯(lián)合國采購定單的爭奪也日趨激烈，而近年來圍繞聯(lián)合國采購程序的爭議與改革議題也愈發(fā)值得我國學界研究和重視。

一、討論的前提：“聯(lián)合國采購”與“聯(lián)合國系統(tǒng)采購”

我國媒體甚至學者在報道研究該問題時通常使用“聯(lián)合國采購”一詞，似乎采購是由聯(lián)合國作為單一主體發(fā)起的。事實上，這是一個誤解，混淆了“聯(lián)合國”與“聯(lián)合國系統(tǒng)”或“聯(lián)合國體系”的區(qū)別。

在國際法上，聯(lián)合國作為一個國際組織是一個“國際法律人格者”， 其主體資格源自各成員國政府的讓渡，由《聯(lián)合國憲章》、《聯(lián)合國特權(quán)與豁免條約》等國際條約加以確定?！堵?lián)合國憲章》第104條規(guī)定：“本組織于每一會員國的領(lǐng)土內(nèi)，應(yīng)享受于執(zhí)行其職務(wù)及達成宗旨所必需的法律行為能力”。其中，就包括聯(lián)合國為實現(xiàn)促進和平與發(fā)展宗旨而進行的辦公、維和、救濟等行為導(dǎo)致的必要采購?！堵?lián)合國特權(quán)與豁免條約》第一條確認了：“聯(lián)合國具有法律人格。聯(lián)合國并有行為能力：(甲)訂立契約；(乙)取得和處分不動產(chǎn)和動產(chǎn)；(丙)提起訴訟?！贝送?，《聯(lián)合國財務(wù)條例和細則》、安理會決議、聯(lián)合國各機關(guān)制定的規(guī)則和政策等也可以成為聯(lián)合國進行采購的依據(jù)。實踐中，聯(lián)合國采購司(UNPD)使用的標準采購合同的“一般條款”部分通常會對聯(lián)合國的主體資格予以重申，強調(diào)聯(lián)合國(包括其下屬機關(guān))具有獨立主體資格，根據(jù)國際法享有特權(quán)與豁免。[1]

聯(lián)合國的六大機關(guān)系指聯(lián)大、安理會、經(jīng)社會、托管理事會、國際法院和秘書處，而它們之下又設(shè)置了職能各異的委員會、計劃署、辦事處和基金等輔助機構(gòu)，同時全球各地還有執(zhí)行維和任務(wù)或其他政治使命的特派團。另外，還有一些根據(jù)國際條約或聯(lián)合國決定而成立的、與聯(lián)合國聯(lián)系較密切的國際組織稱為“聯(lián)合國專門機構(gòu)”。上述機關(guān)、機構(gòu)統(tǒng)稱為“聯(lián)合國實體”(UN Entities)，其中有三十多個實體經(jīng)常實施采購行為并每年向“聯(lián)合國項目事務(wù)廳”通報采購情況。這些采購實體大多具有自己獨立或相對獨立的采購預(yù)算和采購權(quán)限，按其法律地位可以分為兩類：一類是附屬于聯(lián)合國的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不具有獨立的主體資格和法律地位，如年采購額較大的聯(lián)合國采購司(UNPD)、聯(lián)合國采開發(fā)計劃署(UNDP)等；另一類具有獨立的主體資格和法律地位，包括世界衛(wèi)生組織(WHO)等十五個聯(lián)合國專門機構(gòu)，以及世界貿(mào)易組織等其他幾個與聯(lián)合國關(guān)系密切的國際組織，他們在采購中與聯(lián)合國進行協(xié)調(diào)和一定程度的資源、信息共享，同時也在法律上享有一定的程度的特權(quán)與豁免。

因此，“聯(lián)合國采購”嚴格來說只能指稱聯(lián)合國及其附屬機構(gòu)的采購，而“聯(lián)合國系統(tǒng)的采購”則是一個較寬泛的指稱，它囊括了所有與聯(lián)合國有密切關(guān)系的采購實體的采購行為，其中既包括“聯(lián)合國采購”，也包括具有獨立主體資格的聯(lián)合國專門機構(gòu)和其他相關(guān)國際組織的采購，兩者不能等同。我國媒體所通稱的“聯(lián)合國采購”，其實是“聯(lián)合國系統(tǒng)的采購”。

二、聯(lián)合國系統(tǒng)采購程序改革的目標及議程設(shè)置

目前，聯(lián)合國系統(tǒng)采購的金額已遠超出了聯(lián)合國的常規(guī)預(yù)算經(jīng)費。這些經(jīng)費主要源自會員國的認繳的會費、捐助、參加聯(lián)合國開發(fā)計劃的國別預(yù)算以及部分國際金融機構(gòu)的貸款等，因此聯(lián)合國采購需要對各會員國負責、受到會員國的監(jiān)督。但是，隨著聯(lián)合國系統(tǒng)采購的金額和復(fù)雜性與日俱增，相關(guān)的問題也不斷涌現(xiàn)，特別是以伊拉克“石油換食品”項目為代表的系列采購腐敗案件的發(fā)生，使人們對聯(lián)合國采購系統(tǒng)的批評聲浪達到頂峰。[2]事實上，從上個世紀末開始，聯(lián)合國便開始著手對采購制度進行改革，以加強內(nèi)部控制，將采購資金的使用效益最優(yōu)化。1999年，第54屆聯(lián)合國大會根據(jù)第五委員會的報告通過了進行采購改革的決議，提出“采購程序應(yīng)當更加透明、更有效用和效率并應(yīng)充分反映聯(lián)合國的國際特征”，并且要求繼續(xù)“增加向發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家供應(yīng)商采購的機會”。[3]為此，聯(lián)合國大會要求秘書長采取措施制定和完善采購手冊、改進采購程序、建立具有廣泛代表性的供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫、加強采購的規(guī)劃等。

但這些改革措施似乎并沒有平息會員國的批評意見。美國審計署在2006年向國會提交的一份報告中指出：“2005年有一名聯(lián)合國官員因接受供應(yīng)商的行賄而被定罪，2006年有8名聯(lián)合國采購官員因為違規(guī)行為而被停職接受調(diào)查?！?lián)合國采購在高度離散化的組織框架、廣袤的地域范圍和沖突中進行，加強有效的內(nèi)部控制以防出現(xiàn)舞弊、浪費、管理不善或濫用行為顯得尤為重要”。然而，通過對聯(lián)合國采購程序的評估，該報告的結(jié)論是“聯(lián)合國采購的內(nèi)部控制極為孱弱”，表現(xiàn)在聯(lián)合國既缺乏對采購進行有效管理的組織機構(gòu)，也缺乏專業(yè)化訓練有素的采購官員和對采購官員的操守指引。[4]同一年，聯(lián)合國內(nèi)部監(jiān)督事務(wù)廳(OIOS)針對維和行動中的采購項目進行的內(nèi)部調(diào)查審計報告也承認：在聯(lián)合國維和任務(wù)和采購金額快速擴張的形勢下，“有充足的證據(jù)證明在維和行動的采購中存在著濫用職權(quán)的行為”，導(dǎo)致了聯(lián)合國的大量損失，同時聯(lián)合國的內(nèi)部管理存在疏失，對違規(guī)行為未能及時糾正。[5]

有鑒于此，近年來聯(lián)合國一直致力于完善對采購過程的程序控制，改革的主要目標包括：增加供應(yīng)商的代表性，改進供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫的注冊程序；增加采購程序的透明度和競爭性等；增加采購中對電子方式的使用，并保障電子方式的安全性；增加對采購項目的規(guī)劃；對采購官員進行培訓以增加其專業(yè)性；增加內(nèi)部協(xié)調(diào)和對當?shù)夭少彽募夹g(shù)支持；完善授權(quán)控制和責任配置制度，嚴格責任分離原則等。同時，聯(lián)合國也加強了對采購官員道德操守的指引，要求他們進行財產(chǎn)申報并在離職后一定期限內(nèi)受競業(yè)禁止義務(wù)的約束；在采購過程中出現(xiàn)利益沖突時主動予以回避，并對對收受禮物、回扣等違規(guī)行為實行“零容忍政策”，以盡量防范出現(xiàn)道德風險。在采購機構(gòu)的設(shè)置上，聯(lián)合國也作了相應(yīng)的調(diào)整，指定“機構(gòu)間采購工作組”(IAPWG)和“采購一般服務(wù)工作組”負責推進采購改革，促進跨機構(gòu)的協(xié)調(diào)。其中，最重要的機構(gòu)改革之一是在2009年增設(shè)了“合同授予復(fù)議委員會”(SVRC)和“高級供應(yīng)商復(fù)審委員會”(RRB)，由前者負責受理競標不成功供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴，后者則負責對供應(yīng)商的欺詐、賄賂或其他不道德的行為進行調(diào)查并提出懲罰建議。

這些改革取得了一定的成效，例如統(tǒng)一了采購的基本原則和規(guī)章指南；不同采購機構(gòu)間的溝通協(xié)調(diào)更加順暢；建立起了對采購官員的培訓和考核制度；建立起了聯(lián)合國全球市場供應(yīng)商(UNGM)數(shù)據(jù)庫，并對供應(yīng)商的注冊程序進行了簡化；完善了長期采購合同(即“系統(tǒng)合同”)制度和引入了采購中的“牽頭機構(gòu)”制度等。即便如此，在總體經(jīng)費較為吃緊的情況下，聯(lián)合國系統(tǒng)的采購制度仍有進一步提高和改善的必要和空間，例如在采購管理和合同管理之間存在一定程度的脫節(jié)現(xiàn)象、采購官員的培訓和技能仍然不敷使用等。[6]

三、聯(lián)合國系統(tǒng)采購程序改革的重點

聯(lián)合國采購程序改革的重點也是對供應(yīng)商而言較為重要的內(nèi)容，集中于采購權(quán)限、采購原則、供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫和采購方式等四個方面。以下筆者結(jié)合《聯(lián)合國財務(wù)條例和細則》以及2013年7月1日實施的聯(lián)合國《采購手冊》第七版的規(guī)則對這四個方面進行論述。

(一)采購權(quán)限設(shè)置

種類繁多的聯(lián)合國系統(tǒng)采購實體常常讓不少有意參與企業(yè)望而卻步，而復(fù)雜的采購程序和權(quán)限控制更是讓很多潛在供應(yīng)商無從下手：聯(lián)合國總部所需貨物和服務(wù)的采購由聯(lián)合國采購司(UNPD)負責，聯(lián)合國采購司也為位于世界各地的聯(lián)合國分部、維和特派團、區(qū)域委員會、國際法庭和若干其他組織采購各種貨物和服務(wù)，同時這些機構(gòu)本身又進行一定的采購，而那些與聯(lián)合國有密切聯(lián)系的聯(lián)合國專門機構(gòu)又有自身獨立的采購范圍、要求和規(guī)則。要厘清這些看似雜亂無章的表象，就得首先明晰聯(lián)合國系統(tǒng)的采購權(quán)限設(shè)置。

撇開聯(lián)合國專門機構(gòu)不論，聯(lián)合國本身的采購遵循一個非常復(fù)雜而精細的授權(quán)控制系統(tǒng)，由負責管理事務(wù)的副秘書長主管采購業(yè)務(wù)，其下采用科層方式逐級授權(quán)，大體上可分為總部采購權(quán)限和當?shù)夭少彊?quán)限兩大類別。

1.總部采購權(quán)限。

(1)聯(lián)合國采購司，內(nèi)設(shè)有特派團采購服務(wù)部(FPS)和總部采購服務(wù)與支持部(HPSS)兩個主要部門。司長有權(quán)審批金額在50萬美元以下的普通采購合同；D1級的采購官員有權(quán)審批30萬美元以下普通采購合同；P5級的采購官員有權(quán)審批金額在20萬美元以下的采購合同；P4級的采購官員有權(quán)審批金額在15萬美元以下的采購合同；P3級的采購官員有權(quán)審批金額在10萬美元的采購合同；P2級的采購官員有權(quán)審批金額在7萬美元以下的采購合同；P1和G1級的采購官員有權(quán)審批金額在4萬美元以下的采購合同；G6級的采購官員有權(quán)審批總額在2.5萬美元的采購合同；G5級的采購官員有權(quán)審批金額的1.5萬美元以下的采購合同。超過采購限額的合同則需要提交給“總部合同委員會”(HCC)審批。

(2)聯(lián)合國分部(分別設(shè)于日內(nèi)瓦、維也納、內(nèi)羅畢)，可以審批金額不超過500萬美元的采購合同，超過采購限額的合同則需要提交給總部合同委員會以及管理部中央支助事務(wù)廳助理秘書長審批。

(3)聯(lián)合國的區(qū)域委員會以及設(shè)在各區(qū)域的法庭，可以可以審批金額不超過20萬美元的采購合同；20萬至50萬美元之間的合同須提交給采購司審核；超過50萬美元的合同則需要提交給總部合同委員會以及管理部中央支助事務(wù)廳助理秘書長審批。

(4)聯(lián)合國維和及其他特派團的采購權(quán)限為核心需求品目(如航空服務(wù)、海運、車輛、醫(yī)療器械、發(fā)電機、口糧等等 14 類經(jīng)常性采購項目)100萬美元以下，其他需求品目(如本地零星采購、鮮活食品、建筑材料和工程、垃圾處理服務(wù)、園藝、清掃服務(wù)、干濕洗、當?shù)赝ㄐ欧?wù)、瓶裝水、餐飲服務(wù)、維修服務(wù)等共 20 類[7]，但不包括特殊需求品目)50萬美元以下，超過限額的合同則需要提交給總部合同委員會以及管理部中央支助事務(wù)廳助理秘書長審批。

2.當?shù)夭少彊?quán)限。

對于超出授權(quán)限額或超出授權(quán)范圍的采購項目，聯(lián)合國分部或特派團可以具備采購能力前提下向總部申請當?shù)夭少彊?quán)限(LPA)，否則只能提請總部進行采購。

(二)采購的原則

聯(lián)合國系統(tǒng)大多采購奉行四大原則：最優(yōu)性價比、公正透明、充分競爭、維護聯(lián)合國利益。此外，一些采購機構(gòu)也適用其他輔助的原則，如聯(lián)合國教科文組織還將平等待遇、提供客戶滿意的客戶服務(wù)等作為采購的原則。在這些原則中，最首要的當屬“最優(yōu)性價比(Best value for money)原則”，其字面意義為使資金的使用效益最大化，但是該原則并非如很多人誤以為的主要考慮采購的價格因素，事實上聯(lián)合國官方對其解釋為“在慮及潛在風險因素和可用資源的情況下使產(chǎn)品的全生命周期成本和質(zhì)量最優(yōu)化，以滿足用戶的需求”。[8]產(chǎn)品價格與制造成本并非聯(lián)合國系統(tǒng)采購所考慮的唯一因素，甚至也不一定是最重要的決定性因素，在對投標企業(yè)的報價方案進行評審過程中，聯(lián)合國采購機構(gòu)通常要考慮：

1.成本因素，即所涉貨物或服務(wù)的總擁有成本(TCO)，既包括產(chǎn)品的報價、總量折扣和售后服務(wù)，也包括在存儲、物流、使用、廢棄甚至訂立合同過程中發(fā)生的成本。

2.非成本因素，即與聯(lián)合國的需求切合度相關(guān)的因素，諸如產(chǎn)品的技術(shù)特點、性能、質(zhì)量、交貨時間、賣方的信譽度等。

3.市場環(huán)境，即產(chǎn)品的總體市場成熟度和供應(yīng)商的數(shù)量等。

4.采購過程的公正透明和充分競爭。

5.風險因素，即可能影響采購成功與否的各類因素，如賣方的財務(wù)狀況、法律風險責任、地緣政治環(huán)境、價格的波動性等。

上述五類因素是聯(lián)合國系統(tǒng)在衡量某一供應(yīng)商的投標是否符合最優(yōu)性價比原則時所要綜合考慮的，但是其權(quán)重卻可能因案而異。無論如何，該原則的適用于聯(lián)合國系統(tǒng)采購過程的始終，包括采購計劃制定、供應(yīng)商選定、采購需求、風險評估和管理、合同管理等各個環(huán)節(jié)。

(三)采購程序的便利性

對于企業(yè)而言，參與聯(lián)合國系統(tǒng)采購的先決條件是成功地注冊進入其供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫——聯(lián)合國全球市場(UNGM)。為了降低供應(yīng)商的參與成本，聯(lián)合國系統(tǒng)的采購管理部門對供應(yīng)商的注冊程序進行了簡化和革新，并取消了原來的收費要求。

目前有21個聯(lián)合國機構(gòu)的采購官員使用聯(lián)合國全球市場的數(shù)據(jù)庫尋找合適的供應(yīng)商，其采購額占到了聯(lián)合國系統(tǒng)年度總采購額的95%以上。自2013年3月1日起，聯(lián)合國全球市場對所有供應(yīng)商實行新的分級管理制度。所有注冊供應(yīng)商根據(jù)其資信和能力分為三級：初級供應(yīng)商、一級供應(yīng)商和二級供應(yīng)商。每一級別又與供應(yīng)商可以投標的采購金額對應(yīng)，初級供應(yīng)商限4萬美元以下，一級供應(yīng)商對應(yīng)4-50萬美元的采購，二級供應(yīng)商則可投標50萬美元以上的采購合同。其中初級供應(yīng)商的門檻較低，所需材料也僅為一些最基本的企業(yè)注冊信息，一級供應(yīng)商則要求運營三年以上且能出具三個以上客戶的推薦函，二級供應(yīng)商則還需要提交資產(chǎn)負債表和財務(wù)審計報告等材料。值得一提的上，聯(lián)合國系統(tǒng)在采購中根據(jù)“聯(lián)合國標準產(chǎn)品服務(wù)分類代碼”(UNSPSC)來確定采購對象的類別和參數(shù)，因此企業(yè)在注冊中一定要選擇好自己產(chǎn)品的代碼，以能夠及時獲得相關(guān)采購信息。聯(lián)合國全球市場還推出了“供應(yīng)商提醒服務(wù)”(Tender Alert Service)，注冊供應(yīng)商在選擇了這一有償服務(wù)(每年250美元)后，可以及時獲得與自身產(chǎn)品相關(guān)的采購信息。

未能及時在供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫注冊的企業(yè)也可以臨時注冊供應(yīng)商身份參與投標，但其必須在90天內(nèi)完成注冊程序才有可能獲得采購合同。

(四)采購程序的透明度與競爭性

采購開始之前，申購機構(gòu)一般至少要提前6個月與采購司或采購辦公室合作提出采購計劃，并將采購資金到位，如因特殊情由不能及時到位的至遲不超過合同簽訂之前。因此，聯(lián)合國系統(tǒng)采購的付款能力是有充分保障的。

在聯(lián)合國采購司進行的采購中，凡是采用邀請招標書以及要求提出方案書的進行正式招標的，一般要求采購官員應(yīng)當在聯(lián)合國采購司網(wǎng)站上及其他國際媒體上進行公告兩到四周時間。而對于聯(lián)合國分部及特派團的采購，金額在20萬美元以下的，在當?shù)氐膱蠹埢蚱渌襟w上進行公告即可；如果金額超過20萬美元，則除了在當?shù)剡M行公告外，還需在聯(lián)合國采購司及聯(lián)合國全球市場官方網(wǎng)站上進行公告。

為了滿足一定程度的競爭要求，聯(lián)合國系統(tǒng)要求4千到4萬美元之間的采購至少要有5個供應(yīng)商參與，4萬到20萬美元之間采采購至少要有10個供應(yīng)商參與，20萬到100萬美元之間的采購至少要有15個供應(yīng)商參與，100萬到500萬美元之間的采購至少要有20個供應(yīng)商參與，500萬美元以上的采購則至少有25個供應(yīng)商參與。如果供應(yīng)商的參與人數(shù)不達標的，采購官員需要書面說明原因。為了滿足這一要求，采購官員通常要使用供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫、征詢投標意向(REOIs)、征詢信息(RFIs)等方式選擇適格的供應(yīng)商。近年來，聯(lián)合國十分重視提高在發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家的采購比例，在選擇供應(yīng)商時采購部門往往也會考慮地域分布上的均衡合理。因此，對于企業(yè)(特別是發(fā)展中國家的企業(yè))而言，在注冊成為聯(lián)合國采購供應(yīng)商的同時如能通過一些途徑向聯(lián)合國采購部門宣傳自己的產(chǎn)品(如建立英文網(wǎng)站)，將會大大提高自己的中標率。

實踐中，聯(lián)合國采購部門常用的招標文件有三種，即詢價書(RFQ)、邀請招標書(ITB)以及要求提出方案書(RFP)：

1.詢價書，適用于金額在4千到4萬美元之間的、標的規(guī)格較為標準確定的小額采購項目。供應(yīng)商不應(yīng)因為此類項目金額較小而予以輕視，事實上對于一些定期反復(fù)采購的小額項目聯(lián)合國會采購系統(tǒng)合同或標準化采購的方式進行，也即較固定地從某一供應(yīng)商處直接采購。典型的是對復(fù)印紙等常用辦公用品的采購。

2.邀請招標書，適用于金額4萬美元以上的、標的規(guī)格較為標準確定的采購項目。此類招標往往會比較重視成本因素，即在符合采購要求的前提下選擇對聯(lián)合國而言總擁有成本最低的供應(yīng)商簽訂合同。

3.要求提出方案書，適用于標的規(guī)格難以界定、不適合進行邀請招標的采購項目。此類采購中，對供應(yīng)商標書的評審采用綜合的標準，即區(qū)別技術(shù)標和商務(wù)標進行綜合評分，且先開技術(shù)標，在滿足招標文件所有基本技術(shù)需求的前提下，對其技術(shù)符合程度進行量化打分，然后再根據(jù)評分標準對商務(wù)標進行評分，取綜合得分最高的供應(yīng)商中標。[9]此外，在特殊情況下也允許有限制地采購單一來源采購方式，而鑒于空運采購的專業(yè)性，聯(lián)合國使用專門的招標文件進行空運服務(wù)的采購。

四、聯(lián)合國采購程序改革與中國

聯(lián)合國采購改革的重點方向之一是提高采購資金的使用效益并增加在發(fā)展中國家的采購，這無疑對擴大我國企業(yè)的參與是一個利好消息。其實，我國作為一個制造業(yè)大國，與注重“最優(yōu)性價比”的聯(lián)合國采購需求之間具有很高的契合性：對于我國企業(yè)特別是中小企業(yè)而言，進入聯(lián)合國采購市場的門檻較低，可以極小的成本積累外貿(mào)經(jīng)驗和產(chǎn)品的市場聲譽，擴大產(chǎn)品的銷路，而且聯(lián)合國采購可以享受免稅待遇，也可以免遭反傾銷和反補貼措施的干擾；對于聯(lián)合國而言，擴大在中國市場的采購可以有效地降低采購成本，也有利于實現(xiàn)增加在發(fā)展中國家采購的改革目標。例如，2006年聯(lián)合國系統(tǒng)的采購金額為94億美元，向中國直接采購的比例僅占總額的0.94%, 而通過第三國或其他渠道轉(zhuǎn)入聯(lián)合國采購系統(tǒng)的“中國制造”產(chǎn)品則占到了總采購量的四分之一左右。大量“中國制造”的產(chǎn)品通過第三國或其他渠道轉(zhuǎn)入聯(lián)合國采購系統(tǒng)，據(jù)估計這部分產(chǎn)品的總額達到了聯(lián)合國直接在中國采購額的5到6倍。[10]這既增加了聯(lián)合國系統(tǒng)采購的成本，又令中國企業(yè)可得利潤大為降低，且因此喪失了許多業(yè)務(wù)拓展的機會。而根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會采購部門的測算，如果中國企業(yè)能夠成為聯(lián)合國的供應(yīng)商并直接向聯(lián)合國供應(yīng)產(chǎn)品，則聯(lián)合國可以因此減少15%至20%的采購成本。因此，聯(lián)合國兒童基金會采購司對于擴大在中國的直接進口，尤其是中國的抗瘧藥、抗艾滋病藥及文教用品擁有極大興趣。[11]

自啟動采購改革進程以來，聯(lián)合國一直積極地通過各種途徑與中國政府和企業(yè)接觸。2000年，聯(lián)合國采購官員在廣交會舉行了首次聯(lián)合國采購?fù)平闀驀鴥?nèi)企業(yè)介紹聯(lián)合國采購的相關(guān)業(yè)務(wù)。[12]2002年1月1日至2003年12月31日，聯(lián)合國技術(shù)信息促進系統(tǒng)(TIPS)實施了“促進聯(lián)合國在中國采購的計劃”(PPC)，旨在幫助中國企業(yè)了解聯(lián)合國各機構(gòu)貨物及服務(wù)的采購特點和程序，推動中國企業(yè)、特別是中小型企業(yè)成為聯(lián)合國系統(tǒng)采購供應(yīng)商，開展與聯(lián)合國的貿(mào)易往來，保證聯(lián)合國采購在中國務(wù)實、高效地開展。之后，聯(lián)合國采購機構(gòu)陸續(xù)又在廣州、武漢、上海、寧波、北京和廈門等多地推介聯(lián)合國的采購業(yè)務(wù)。而我國政府層面也較為重視聯(lián)合國的采購市場的開拓。2003年以來。商務(wù)部曾多次在北京、廣東、廣西、湖北等地面向中國企業(yè)和地方政府舉辦聯(lián)合國采購說明會、推介會或培訓班。2006年7月，經(jīng)民政部批準，商務(wù)部下轄的中國國際經(jīng)濟技術(shù)交流中心設(shè)立了中國聯(lián)合國采購促進會，其宗旨是促進我國企業(yè)積極參與聯(lián)合國采購，幫助我國企業(yè)利用聯(lián)合國的全球網(wǎng)絡(luò)開拓多元化的國際市場。一些地方政府也陸續(xù)跟進，如佛山順德區(qū)政府為鼓勵本地企業(yè)通過聯(lián)合國系統(tǒng)的采購平臺打入國際市場，出臺了一系列的激勵措施。①佛山市順德區(qū)政府出臺了《關(guān)于鼓勵企業(yè)參與聯(lián)合國采購活動的若干意見》，積極鼓勵企業(yè)參與聯(lián)合國采購并加大扶持力度。但遺憾的是，盡管有上述諸多努力，但我國企業(yè)占聯(lián)合國總采購額的比例卻一直未能持續(xù)增長，至2011年還是僅占總采購額的0.9%，在發(fā)展中國家排名中列第19位，不僅遠低于印度的5.1%，甚至也低于海地、巴基斯坦和肯尼亞等國。針對聯(lián)合國采購規(guī)則改革的有利機會，可以從以下幾個方面加以利用：

1.擴大在聯(lián)合國供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫的注冊量。聯(lián)合國系統(tǒng)采購改革的實質(zhì)性成果之一是初步建立了統(tǒng)一的“聯(lián)合國全球市場”市場數(shù)據(jù)庫，簡化了供應(yīng)商注冊的程序。這在很大程度上消解了原來視注冊程序為畏途的中國企業(yè)的語言障礙。對于管理制度不甚完備的微型企業(yè)而言，可以先從初級供應(yīng)商做起，而對于小型企業(yè)或以上則建議直接從1級供應(yīng)商開始，在條件具備時可以申請2級供應(yīng)商資格。

2.調(diào)查聯(lián)合國系統(tǒng)各采購機構(gòu)的需求。聯(lián)合國系統(tǒng)計有30多個機構(gòu)每年進行采購，各個機構(gòu)職能不同，采購需要各異，明確它們的全部采購需求對于單個企業(yè)而言有一定的難度，但如果將這一任務(wù)交由行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)、研究機構(gòu)甚至納入政府的服務(wù)職能，則具有較高的可行性。實際上，聯(lián)合國系統(tǒng)各部門的采購是相對較為集中的，UNDP、UNICEF、UN/PD 、UNOPS 、WFP等五個機構(gòu)的采購額長期占據(jù)主要部分，特別是2007年以來一直穩(wěn)定在80%左右，2008年甚至一度達到84.5%，而這五大采購機構(gòu)雖然在采購對象上有所不同，采購程序上也略有差異，但其供應(yīng)商名單數(shù)據(jù)庫均來自聯(lián)合國全球市場供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫。也即企業(yè)只要在聯(lián)合國全球市場成功注冊，就有機會接觸到聯(lián)合國系統(tǒng)的大部分采購定單。

3.對聯(lián)合國采購信息積極進行跟進，必要的情況下與采購官員進行聯(lián)系。雖然我國企業(yè)在聯(lián)合國全球市場的注冊數(shù)量已超過了俄羅斯、巴西等位列發(fā)展中國家采購額前列的國家，但對采購信息的把握能力卻遠弱于這些國家的企業(yè)，甚至有些企業(yè)看重的僅是“聯(lián)合國注冊供應(yīng)商”的廣告效應(yīng)，實際參與采購的意愿并不高。其實為了提高采購程序的透明度，聯(lián)合國系統(tǒng)大部分信息都可以在相關(guān)采購部門及聯(lián)合國全球市場的網(wǎng)站上查詢，在目標較明確的情況下，追蹤這些信息對于我國的外貿(mào)企業(yè)而言并非難事。只要在注冊過程中對自身產(chǎn)品的“聯(lián)合國標準產(chǎn)品服務(wù)分類代碼”選擇準確，采購機構(gòu)就在很大機會在選擇供應(yīng)商時發(fā)現(xiàn)注冊企業(yè)。為了節(jié)省時間，注冊企業(yè)也可以選擇“供應(yīng)商提醒服務(wù)”，以便更加及時準確地得到相關(guān)采購信息。此外，雖然聯(lián)合國系統(tǒng)對給采購官員以各種方式行賄送禮實行零容忍政策，但并不排斥企業(yè)與采購官員聯(lián)系，且這些采購官員的聯(lián)系信息都在公布在相關(guān)網(wǎng)站上。通過聯(lián)系采購官員也可以獲得第一手信息并予以跟進。

4.穩(wěn)定提高產(chǎn)品質(zhì)量，改善產(chǎn)品的售后服務(wù)，降低產(chǎn)品的總擁有成本。我國不少企業(yè)在外貿(mào)中習慣以低價策略進行競爭，但對于聯(lián)合國系統(tǒng)的采購而言，價格并非唯一考慮因素。聯(lián)合國采購改革將“最優(yōu)性價比原則”提到首要原則地位，并明確了該原則的內(nèi)涵，即要將產(chǎn)品的價格、售后、物流、使用等諸多環(huán)節(jié)考慮在內(nèi)計算其總擁有成本。授受這一理念不僅有利于提高我國企業(yè)的中標率，也可以借機實現(xiàn)企業(yè)管理、企業(yè)形象等的全面提升。

[1] UNPD. General Conditions of Contracts for the Provision of Goods and Services[EB/OL]. http://www.un.org/depts/ptd/conditions.htm，2013-08-07.

[2] John R. Crook. Contemporary Practice of the United States Relating to International Law: International Organizations: UN Officials Face U.S. Criminal Corruption Charges[J].A.J.I.L., 2007, (101): 485.

[3] UN General Assembly. Procurement Reform(A/RES/54/14)[EB/OL]. http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N99/775/92/PDF/N9977592.pdf?OpenElement, 2013-08-07.

[4] GAO. United Nations Procurement Internal Controls Are Weak (GAO-06-577) [EB/OL]. http://www.gao.gov/assets/250/249836.pdf, 2013-08-07.

[5] OIOS. Comprehensive Management Review of the Department of Peacekeeping Operations - Procurement [EB/OL].http://wlstorage.net/file/un-oios/OIOS-20060000-01.pdf, 2013-08-07.

[6] Joint Inspection Unit. Procurement reforms in the United Nations system[EB/OL].https://www.unjiu.org/en/reports-notes/JIU Products/JIU_NOTE_2011_1.pdf, 2013-08-07.

[7] 韓旭. 聯(lián)合國采購：技術(shù)、制度、道德三重防護[J]. 中國招標, 2012, (39): 7-8.

[8] Department of Management. Office of Central Support Services, Procurement Division United Nations , Procurement Manual (Revision 7) [EB/OL].http://www.un.org/depts/ptd/pdf/pm.pdf, 2013-08-07.

[9] 韓旭. 聯(lián)合國采購：技術(shù)、制度、道德三重防護[J]. 中國招標, 2012, (39): 07-08.

[10] 孫曉斌. “中國制造”加入聯(lián)合國采購面臨的困局[J]. 中國檢驗檢疫, 2008, (5): 48-49.

[11] 魏浩.聯(lián)合國采購：緩解我國國際貿(mào)易摩擦的新手段[J].國際貿(mào)易, 2007, (6): 48-52.

[12] 李爭平、鄧海平. 廣交會急設(shè)速成班 聯(lián)合國采購指門路[N]. 經(jīng)濟日報,2000-10-16(002).

責任編輯：韓 靜

Internal Control under External Pressure: on the Procurement ProcedureReform of UN Systems and Countermeasures of Chinese Enterprises

Jiang Bao-guo

(School of Humanity and Law, South China Agricultural University, Guangzhou 510642, China)

With the increase of procurement volumes and barriers, the procurement procedure of UN system has undergone some problems, which resulted in great external questioning. In recent years, UN has conducted a series of reforms in the aspects of increasing internal control of procurement and enhancing convenience and transparency of procurement procedure in order to make the best value of money and extend procurement opportunities to vendors from developing countries. Chinese enterprises shall take this opportunity to enlarge their share of the alluring UN market.

UN System; procurement; reform

2014-12-22

廣東省高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培育(育苗工程)項目“珠三角企業(yè)參與聯(lián)合國采購貿(mào)易促進平臺的建構(gòu)：以廣交會為參照”(WYM10056)

江保國(1979-)，安徽全椒人，法學博士，華南農(nóng)業(yè)大學人文與法學學院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，從事國際法學研究。

D996

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1009-3745(2015)02-0067-07