尤蕾

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險并軌后，覆蓋人群接近5億，相當(dāng)于整個歐盟的人口。未來提高養(yǎng)老金有沒有可能，個人賬戶的遷移如何實現(xiàn)，這些新的疑問有待一一解決，養(yǎng)老改革的下一步亟需推進

與2013年1.38億60歲以上老人領(lǐng)取養(yǎng)老金相比，今年的人數(shù)恐怕要突破1.4億。老齡化的腳步難以阻擋，養(yǎng)老保險制度所牽扯的人群日益廣泛。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)?！保┡c城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“城居保”）初步完成了對接，新制度覆蓋的人群最為廣泛，接近5億，相當(dāng)于整個歐盟的人口。

如何完成兩個制度的磨合，如何與其他保險制度銜接，提高養(yǎng)老金有沒有可能，政府擔(dān)起了什么樣的責(zé)任……在為制度并軌而歡呼叫好之后，提出的問題也要一個個得到解答。

為此，《小康》記者專訪了人力資源和社會保障部農(nóng)村社會保險司副司長劉從龍。

兩個制度設(shè)計初期就為并軌打下伏筆

《小康》：據(jù)了解，已有15個省份已經(jīng)率先完成了新農(nóng)保與城居保并軌。人們注意到，今年2月7日，也即春節(jié)假期后第一個工作日，國務(wù)院常務(wù)會議就決定將兩項制度合并，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。為什么選擇了這樣一個時機？

劉從龍：應(yīng)該說時機已經(jīng)成熟。首先，自2009年、2011年陸續(xù)啟動新農(nóng)保和城居保后，2012年就在全國基本實現(xiàn)了全覆蓋，目前將近5億人參保，兩項制度受到廣大城鄉(xiāng)居民的普遍擁護。第二，黨的十八大和十八屆三中全會均提出了要整合城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求。第三，社會保險法規(guī)定，有條件省市自治區(qū)可將兩項制度合并。試點期間，地方并軌提供了豐富的經(jīng)驗。

兩項制度合并，更有利于“新四化”建設(shè)，即城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。制度并軌主要考慮的因素還是以人為中心，勞動者不管流動到哪里，都可以參加相應(yīng)的保險，不再受身份之困，個人權(quán)益都可以得到連續(xù)記錄。

《小康》：兩項制度并軌前，前期準(zhǔn)備工作是如何開展的？

劉從龍：新農(nóng)保在2009年開始啟動，設(shè)計初期就將其定位為我國基本養(yǎng)老保險制度體系中的一個托底制度，因此繳費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的也比較低，對于交不起費的重度殘疾人等群體還有地方政府代繳政策。在城市也有一部分居民沒有工作單位，有的沒有收入或收入也很低，如果以靈活就業(yè)人員身份參加職工基本養(yǎng)老保險要按照社會平均工資的20%繳納保險費，他們繳不起，但也要有養(yǎng)老保險制度覆蓋。于是2011年，城居保制度出臺。

當(dāng)時將新農(nóng)保擴展到城居保的時候，我們就考慮到，覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度不能太碎片化，否則將來銜接起來會比較困難。于是打下一個伏筆。新農(nóng)保和城居保在制度模式、籌資方式、待遇支付結(jié)構(gòu)等主要政策上基本保持一致。有所不同的是，推出時間有先后，覆蓋群體不同，繳費檔次不一樣，有的地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。

當(dāng)時中央財政制定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和補助方式是一樣的。為什么呢？它不能不一樣，這不是社會救濟，而是一種保險制度。本來城鄉(xiāng)收入差距顯而易見，作為一項新的社會保險制度不應(yīng)該擴大城鄉(xiāng)差距而應(yīng)逐步縮小差距。所謂均等化，就是要從政策制度方面去解決這個問題。從那時起，我們就在考慮將兩項制度歸并。

2012年，新農(nóng)保與城居保實現(xiàn)制度全覆蓋后，有條件的地方先走一步，進行制度合并。2013年，我們開展了大規(guī)模的調(diào)研，在東中西部各選2個省，每個省選2個縣，每個縣選5、6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共12個縣60個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進行入戶調(diào)查。最終回收6000份有效問卷，了解老百姓對養(yǎng)老保險制度政策落實情況的反應(yīng)和需求。在此基礎(chǔ)上，多次召開不同層次會議，聽取省、市、縣相關(guān)負(fù)責(zé)人及部分專家學(xué)者、人大代表政協(xié)委員的意見，還邀請財政、發(fā)改等部門參會。廣泛征求各方意見后，人社部與財政部共同起草文稿，并于2012年8月開始，征求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及中央部分部門和國務(wù)院相關(guān)部門意見，得到反饋后，繼續(xù)與財政部會商，修改完善。差不多經(jīng)過了一年多的醞釀與準(zhǔn)備工作。

提前八年完成了“制度全覆蓋”

《小康》：從您談到的前期工作進程看，兩項制度從全覆蓋到合并過程順利嗎？

劉從龍：從2009年啟動新農(nóng)保算起，到2012年用了三年左右就完成了制度全覆蓋。起初我們預(yù)計時間是到2020年。我們認(rèn)為，這畢竟是一項養(yǎng)老保險制度，要讓數(shù)億收入較低、居住分散、對養(yǎng)老保險了解很少的農(nóng)民理解接受并參保繳費，是一個不小的難題?，F(xiàn)在看，效果還不錯，2013年參保城鄉(xiāng)居民個人繳費647億元，人均超過了200元。

之所以比較順利，主要經(jīng)驗還應(yīng)該歸功于各級政府高度重視、全力推進，同時政策簡明清晰，群眾易于理解接受。比如，在設(shè)定繳費標(biāo)準(zhǔn)時，考慮到我國農(nóng)民收入較低，把最低繳費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為年繳費100元。如果起步標(biāo)準(zhǔn)很高，將會有很多農(nóng)民無法參保。

另外，籌資方式采取個人繳費、集體補助、政府補貼的方式。我國地區(qū)性差異巨大，于是我們采取了中央政府制定最低標(biāo)準(zhǔn)，并按基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)對中西部全額補貼，對東部補貼一半。在基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，對東部地區(qū)政府補貼另一半養(yǎng)老金有強制性規(guī)定。而在最低標(biāo)準(zhǔn)之上，地方政府補貼多少完全看當(dāng)?shù)刎斄Α＠绫本?014年將基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高至430元，上海則提至540元。目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國平均水平為74元。如果對地方政府在基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼之外做強制性補貼金額規(guī)定，這項制度就不會推廣得如此之快。

不過，合并一項制度也不是看起來那么容易，期間也聽到不少不同的聲音，有些事情我覺得不應(yīng)該太消極，得從積極的角度看。

《小康》：養(yǎng)老涉及到每個人，大家都有不同的利益訴求，對于養(yǎng)老保險制度的看法肯定有所不同。

劉從龍：有人批評說，基礎(chǔ)養(yǎng)老金起點水平太低。畢竟城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險處于制度建設(shè)初期，萬事開關(guān)難。前幾年在搞試點，不宜在全國統(tǒng)一提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金，今后也需要一個逐漸提高的過程。我看過有關(guān)資料，美國1935年建立基本養(yǎng)老保險制度，起步時養(yǎng)老金水平也只有20多美元。我國新農(nóng)保和城居保啟動時，有1億多城鄉(xiāng)居民已經(jīng)年滿60歲，無需繳費就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。這確實是一種時代的進步。endprint

還有一種觀點認(rèn)為，年輕人都不愛參保，參保率低。我從事這項工作二十多年了，老農(nóng)保從1991年啟動試點到2007年底約5000萬人參保。而如今，新農(nóng)保與城居保將有近5億人參保，4年時間參保人數(shù)是過去16年的10倍，平均參保率接近90%，總體來看參保率不低。提高中青年居民參保率有多更艱巨的工作要做。我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)也已經(jīng)達到3億余人。目前，我國養(yǎng)老保險覆蓋人群是全球最大的。

在調(diào)研中，有些年輕人說，拿100塊錢做生意，比交養(yǎng)老金合算，收益更高。我認(rèn)為不能這么比，參加養(yǎng)老保險是為老年提供長期可靠的保障，不能跟做高回報的生意相比，高回報往往伴隨著高風(fēng)險，做生意可能賺錢，但也可能打水漂，而參加養(yǎng)老保險交的每一分錢都不會有損失。

并軌并非意味著所有人的養(yǎng)老金待遇等同

《小康》：我在采訪的過程中，發(fā)現(xiàn)包括學(xué)者在內(nèi)，都比較關(guān)注并軌后，新農(nóng)保與城居保的待遇水平是否會發(fā)生變化，究竟誰向誰靠攏？甚至有人樂觀估計，并軌后參保人將享有相同的養(yǎng)老金待遇。

劉從龍：應(yīng)該這么理解，實現(xiàn)統(tǒng)一后，將來無論是城市居民還是農(nóng)村居民，參保機會將均等，在同一個戶籍所在地不會因為城鄉(xiāng)戶籍不同而造成差異。

但是養(yǎng)老金待遇依然有差異，不可能所有人享受同樣的養(yǎng)老金。這個差異首先體現(xiàn)在個人賬戶養(yǎng)老金上，因為作為分子的個人賬戶資金有差異，參保時間越長，個人繳納越多，政府和集體補貼越多，利息等收益也越多，分子越大，而分母是一樣的，即除以139，個人賬戶養(yǎng)老金所得就越多。

另一個差異則出現(xiàn)在地方補貼上，即在中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)之上，地方政府要根據(jù)實際可以提高當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)養(yǎng)老金。除了東西部地區(qū)性差異，經(jīng)濟越發(fā)達補貼越多之外，有的地方還實行了年限養(yǎng)老金，例如浙江，每多參保一年，多發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金2元。

《小康》：采訪過程，有些地方政府感受到了養(yǎng)老金補貼帶來的壓力，看來繼續(xù)提高養(yǎng)老金在短時間內(nèi)比較困難。

劉從龍：根據(jù)國務(wù)院的要求和有關(guān)文件的規(guī)定，我們正在會同有關(guān)部門積極研究建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。此前，全國有1500多個縣已經(jīng)自行調(diào)整了，政府補貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金達到每月74元，就是各地調(diào)整的結(jié)果。不過，我想強調(diào)一點，對于基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整，政府肯定是要按照財力，盡力而為，量力而行。以中央財政為例，2013年拿出了784億元對基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予補助，地方政府出了534個億，兩者相加達到1325億元。如果每人每月加10元，則需再支出160億元。今年領(lǐng)取養(yǎng)老金的城鄉(xiāng)老年居民將會突破1.4億人，即使按原來的標(biāo)準(zhǔn)不變，中央財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補助也會超過800億元。再在這個基礎(chǔ)上增加補助，財政壓力確實不小。

至于地方政府能不能增加養(yǎng)老金，調(diào)整到什么水平，還是依據(jù)地方財力而定。不能因為以地方債為借口推脫公共服務(wù)責(zé)任，況且有些地方債也不是民生投入造成的。從目前看，養(yǎng)老金占財政支出比重并不大，調(diào)整財政支出中公共服務(wù)與投資建設(shè)結(jié)構(gòu)比例至關(guān)重要。

當(dāng)然，我們也要看到縣級財政所承擔(dān)的責(zé)任往往更重，例如規(guī)定繳費補貼地方政府不能低于30元，通?？h財政拿得最多，省級次之，市級幾乎很少?，F(xiàn)在是省管縣，兩者財政直接發(fā)生關(guān)系，市級只負(fù)責(zé)其下幾個區(qū)。這的確是個難題。怎么使省里多擔(dān)一點責(zé)任，怎樣在省里去均衡，這都是未來需要討論的。

《小康》：合并后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度將遵照哪種檔次繳費？有人提出，設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)，但上不封頂，您如何看待這種設(shè)想？

劉從龍：合并后設(shè)立了12個檔次繳費標(biāo)準(zhǔn)，首先合并成了100元到1000元十個檔次，又新設(shè)定了1500元和2000元兩檔。

上不封頂不行，基本養(yǎng)老保險的目標(biāo)是保證基本生活水平，要與原來收入相關(guān)。它與職工養(yǎng)老保險還存在一個合理關(guān)系的問題，上限不能超過靈活就業(yè)人員參加職工養(yǎng)老保險的年繳費額。如果能夠交得更多，可以作為靈活就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險。

《小康》：個人繳費部分會不會在有生之年就被提空？

劉從龍：很多人錯誤理解了個人繳費除以139的含義，認(rèn)為個人繳費只能領(lǐng)取11年多一點。事實上，養(yǎng)老金是按月發(fā)放，不是一次性提走。養(yǎng)老金結(jié)余還要計算利息。連本帶利算在一起，是會延長領(lǐng)取年限的，利息越高延長年限越長。

當(dāng)時確定139時，是按照60歲后平均余命（60歲到死亡的年限）同時考慮利息因素計算出來的。不過，現(xiàn)在也存在這樣一個問題，人的平均壽命在延長，就意味著領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限不斷后延。一旦發(fā)生個人賬戶被提空，政府財政也會兜底。

養(yǎng)老保險改革下一步的十個重點

《小康》：正如您所說的，這項制度還在初創(chuàng)階段，需要進一步完善，那么下一步的重點將會放在哪些方面？

劉從龍：我們工作的基本要求可以概括成“四個統(tǒng)一”，即名稱統(tǒng)一，我們已經(jīng)做到了，統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；政策標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，繳費標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)統(tǒng)一，下一步要繼續(xù)完成基礎(chǔ)養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)；管理統(tǒng)一，包括管理與服務(wù)兩方面；信息系統(tǒng)統(tǒng)一。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度主要有以下幾個方面的改革創(chuàng)新和優(yōu)化完善。一是，確定制度目標(biāo)，設(shè)立兩個時間點，2015年之前全國范圍內(nèi)都要實現(xiàn)兩個制度并軌，同時還要實現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度銜接；到2020年，建立統(tǒng)一、規(guī)范、公平的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，并與社會救助、社會福利、家庭養(yǎng)老等相配套。第二，進一步明確參保范圍與人群，啟動全民參保登記計劃，逐步實現(xiàn)應(yīng)參保人員全覆蓋。第三，統(tǒng)一繳費檔次，讓城鄉(xiāng)居民更公平地自主選擇檔次參保繳費。第四，完善多繳多得的繳費激勵機制，明確選擇繳費500元以上檔次的，地方政府每年補貼標(biāo)準(zhǔn)不得低于60元。第五，設(shè)定繳費上限，體現(xiàn)“?；尽币?，并與職工養(yǎng)老保險保持合理關(guān)系。第六，對個人賬戶計息做了調(diào)整，過去是按照銀行一年期定期利率，以后按照國家規(guī)定計息，要與投資方式結(jié)合起來。第七，以往規(guī)定如果參保者死亡，只返還除政府補貼外的個人賬戶部分，現(xiàn)在則是不扣除政府補貼，可全部繼承。第八，有條件的地方政府可以建立起喪葬補助費制度。第九，如果城鄉(xiāng)居民戶籍發(fā)生變化，處于繳費期間可到新戶籍所在地提出申請，舊戶籍地的個人賬戶可以和新賬戶合并，政府補貼也可以帶走。如果已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金，養(yǎng)老保險關(guān)系就不能轉(zhuǎn)移了。第十，省市政府應(yīng)對經(jīng)費困難的基層經(jīng)辦機構(gòu)給予適當(dāng)工作補貼。

《小康》：您在制度創(chuàng)新中提及一個人們最為關(guān)心的話題，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度銜接……

劉從龍：在合并城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的同時，人社部和財政部又印發(fā)了一個文件，城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度銜接的暫行辦法，這就意味著它與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度之間是有個通道的?，F(xiàn)行的兩個養(yǎng)老保險制度是并行關(guān)系，按規(guī)定參加一個養(yǎng)老保險，兩者可以相互轉(zhuǎn)。銜接時點是在申請領(lǐng)取養(yǎng)老金的時候，在職工養(yǎng)老保險中參保滿15年，可以把之前在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中個人賬戶轉(zhuǎn)過來，兩個個人賬戶合并，退休后基礎(chǔ)養(yǎng)老金則為社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金。而有的人只在城市中打了幾年工就回到老家，可以把職工養(yǎng)老保險中個人賬戶與城鄉(xiāng)居民個人賬戶合并，基礎(chǔ)養(yǎng)老金按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。

（鏈接）800億元

中央財政2013年拿出了784億元發(fā)放養(yǎng)老金，地方政府出了500多個億，兩者相加達到1320億元。如果每人每月加10元，則需再支出160億元。與2013年領(lǐng)取養(yǎng)老金的1.38億人相比，今年應(yīng)該會突破1.4億人，中央財政支付養(yǎng)老金數(shù)額將超800億。endprint