麥婉華

“財大權小”，一直是廣東珠三角眾多經(jīng)濟“巨型鎮(zhèn)”的“心結(jié)”。根據(jù)最新的《廣東鎮(zhèn)域經(jīng)濟綜合發(fā)展力研究報告》顯示，東莞市虎門鎮(zhèn)、佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)、東莞市長安鎮(zhèn)、佛山市順德區(qū)北滘鎮(zhèn)、廣州增城新塘鎮(zhèn)、佛山市順德區(qū)樂從鎮(zhèn)、中山市小欖鎮(zhèn)、佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)、東莞市厚街鎮(zhèn)、東莞市常平鎮(zhèn)分別位居廣東鎮(zhèn)域經(jīng)濟綜合發(fā)展力排名前十位。其中，東莞、佛山分別有4鎮(zhèn)入選，中山亦有小欖鎮(zhèn)入選。

以2013年廣東省各鎮(zhèn)中GDP 排名最高的獅山鎮(zhèn)為例，其全年地區(qū)生產(chǎn)總值約 803億元，比廣東的潮州（798億）、河源（720億）、汕尾（710億）和云?。?23億）四個地級市分別的生產(chǎn)總值都要高，可謂“富可敵市”。

然而，這些經(jīng)濟強鎮(zhèn)雖人口、經(jīng)濟都相當于地級市，但管理權限卻只有正科級。例如，位于佛山的容桂以前公務員編制不到80人，卻要負擔50萬人口和上萬家企業(yè)的公共服務，因此當?shù)刂荒荛L期聘請“合同工”，解決基層行政人員不足的問題。鎮(zhèn)一級行政部門無法提供適合經(jīng)濟社會發(fā)展需要的公共服務，常有“小馬拉大車”之感。

日前，廣東省發(fā)改委、廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳組織制訂《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱“《規(guī)劃》”），并形成征求意見稿?！兑?guī)劃》指出，2020年之前把珠三角地區(qū)符合條件的少數(shù)“巨型鎮(zhèn)”升格為市，在不調(diào)整行政級別下賦予相應的經(jīng)濟社會管理權限，大力推進強鎮(zhèn)戰(zhàn)略。也就是說，這些“巨型鎮(zhèn)”有望得到更大的經(jīng)濟社會管理權限，升級為“鎮(zhèn)級市”。如此一來，困擾廣東珠三角經(jīng)濟強鎮(zhèn)多年的“責任如西瓜，權限如芝麻”狀況將有望得到改變。

“鎮(zhèn)級市”的前世今生

“鎮(zhèn)級市”一詞，并不是最近才有。早在100多年前，廣東就有政策提出讓發(fā)展到一定程度的鎮(zhèn)擴權，提升成市。根據(jù)歷史資料，當時設市的鎮(zhèn)有佛山（今佛山市祖廟街道辦）、九江（今佛山市九江鎮(zhèn)）、海口（今海南省?？谑校?、江門（今江門市蓬江區(qū)）、梅菉（今湛江市吳川市區(qū)）、陳村（今順德區(qū)陳村鎮(zhèn)）、石龍（今東莞市石龍鎮(zhèn)）等7鎮(zhèn)。但新中國成立后，大陸很快就廢除了縣下設鎮(zhèn)級市的行政區(qū)劃制度。

2010年前，中國的鎮(zhèn)級市僅存于臺灣地區(qū)。當?shù)乜h級區(qū)劃下設有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣轄市。根據(jù)條例，人口聚居達15萬人以上未滿50萬人，且工商發(fā)達、自治財源充裕、交通便利及公共設施完全之地區(qū)，得設縣轄市?？h轄市就類似于“鎮(zhèn)級市”，實施“地方自治”制度，經(jīng)濟社會管理權限相對較大。截至2014年，臺灣共設有18個縣轄市，其中以桃園縣擁有6個縣轄市為最多。

近年來，隨著中國大陸多個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，不少經(jīng)濟“巨型鎮(zhèn)”崛起。面對經(jīng)濟與社會管理、政府權限的協(xié)調(diào)，強鎮(zhèn)擴權成為大勢所趨。2010年2月，時任溫州市委書記的邵占維在溫州市強鎮(zhèn)黨委書記座談會上首次提出“鎮(zhèn)級市”。他說，溫州將著力解決強鎮(zhèn)責大權小的突出問題，努力把5個試點強鎮(zhèn)建設成為“鎮(zhèn)級市”。

此后，不少省市也加入到實驗“鎮(zhèn)改市”試點的浪潮中。2010年9月山東省宣布將啟動鎮(zhèn)級市試點，計劃用3-5年時間將省內(nèi)20多個中心鎮(zhèn)培育成小城市。2010年12月，浙江省提出賦予全省27個先行試點的鎮(zhèn)與縣級基本相同的經(jīng)濟社會管理權限。

國家行政學院教授丁文鋒認為，對于城市功能比較完善、產(chǎn)業(yè)聚集度較高、有較為完善基礎設施的“巨型鎮(zhèn)”，“鎮(zhèn)改市”是必然，也適應國家新型城鎮(zhèn)化的要求。

從“強鎮(zhèn)擴權”到“鎮(zhèn)級市”

現(xiàn)代“鎮(zhèn)級市”雖從2010年才最先被提出，但中國大陸在更早前已開始“強鎮(zhèn)擴權”的探索。改革開放以來，全國不少地方開啟城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程，在江蘇、福建等地出現(xiàn)了一批城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的典型范例。

1996年，由國家經(jīng)濟體制改革委員會牽頭，中央11個部委聯(lián)合印發(fā)《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導意見》，在全國選擇57個鎮(zhèn)作為改革試點。當中提出，試點小城鎮(zhèn)所在地的縣（市）政府，在符合改革方向的前提下，賦予試點小城鎮(zhèn)政府必要權限。在國家規(guī)定的限額內(nèi)，小城鎮(zhèn)政府可合理確定機構(gòu)設置和人員編制。

廣東雖不是最早提出“鎮(zhèn)改市”的省份，但在“強鎮(zhèn)擴權”的思考上卻也早有突破。2000年，廣東省政府確定300個左右經(jīng)濟總量較大、基礎設施較好、地理位置優(yōu)越、帶動作用明顯的中心鎮(zhèn)，并提出《關于加快中心鎮(zhèn)發(fā)展的意見》（下簡稱“《意見》”）。更進一步的是，廣東給予中心城鎮(zhèn)擁有更獨立的財政管理體制。《意見》提到，具備條件的中心鎮(zhèn)，應按照有關法律的要求，設立獨立的一級財稅機構(gòu)和鎮(zhèn)級金庫，做到“一級政府，一級財政”。

除此之外，“中心鎮(zhèn)”在審批權限和人員編制上都得到擴展?！兑庖姟分赋?，要逐步完善鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟和社會管理職能，適當下放審批權到中心鎮(zhèn)。在省規(guī)定的機構(gòu)編制限額內(nèi)，經(jīng)濟發(fā)展較快的中心鎮(zhèn)可根據(jù)實際情況合理確定機構(gòu)設置和人員配備。

隨著全國以及廣東省對城鎮(zhèn)發(fā)展改革的推進，“強鎮(zhèn)擴權”的趨勢也越來越明顯。廣東鎮(zhèn)一級比較發(fā)達的東莞和佛山在廣東富縣強鎮(zhèn)事權改革方面尤為突出。2009年11月，佛山市順德容桂街道、南海獅山鎮(zhèn)同步啟動簡政強鎮(zhèn)事權改革試點，成為廣東此項改革的先鋒。隨后，東莞市塘廈鎮(zhèn)、石龍鎮(zhèn)、長安鎮(zhèn)和增城新塘鎮(zhèn)相繼成為廣東富縣強鎮(zhèn)事權改革試點。

相關文件指出，改革主要圍繞促進經(jīng)濟社會發(fā)展、加強社會管理、強化公共服務、推進基層民主四個方面履行職能。下放給鎮(zhèn)與其經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的行政許可、行政執(zhí)法以及其他行政管理權，擴大鎮(zhèn)政府對行政事務的管理和處置權限。對常住人口多、經(jīng)濟總量大的中心鎮(zhèn)或特大鎮(zhèn)，可重點在多個方面全面擴大管理權限，分類指標綜合指數(shù)在400以上的特大鎮(zhèn)，依法賦予其縣級經(jīng)濟社會管理權限。

2010年4月，中央編辦召開關于經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的部署，并展開新一輪行政體制改革。在這樣的背景下，浙江、山東相繼試點“鎮(zhèn)級市”。但廣東當時只是繼續(xù)探討下放事權的改革，并沒有從行政區(qū)劃制度方面進行試驗。endprint

解讀珠三角“巨型鎮(zhèn)” 升格為市

2014年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，這是中央首份頒布實施的城鎮(zhèn)化規(guī)劃。其中，在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面，規(guī)劃主攻中小城市。內(nèi)文提到，要完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。

在這樣的背景下，近日廣東省發(fā)改委和廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳組織制訂的《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》征求意見稿出臺。與2010年不同，廣東這次也加入到了“鎮(zhèn)改市”的行列中——2020年之前把珠三角地區(qū)符合條件的少數(shù)“巨型鎮(zhèn)”升格為市，在不調(diào)整行政級別下賦予相應的經(jīng)濟社會管理權限，大力推進強鎮(zhèn)戰(zhàn)略。

根據(jù)廣東省住建廳相關負責人解釋，“鎮(zhèn)級市”的設置并非行政級別的改變，而是以鎮(zhèn)的屬級建設小型城市，賦予城市管理權限和發(fā)展條件。過往，行政區(qū)劃一直保持著“直轄市”、“副省級市”、“地級市”、“縣級市”的四級以“市”為名。而“鎮(zhèn)級市”的提出，意味著將有五級“市”。廣東省社科院宏觀經(jīng)濟研究所副所長成建三認為，今后珠三角“巨型鎮(zhèn)”升格為市將成為主流。

華南師范大學三農(nóng)與城鎮(zhèn)化研究所所長胡靖介紹道，“巨型鎮(zhèn)”升格為市后主要在三方面得到突破?！暗谝?，鎮(zhèn)的權力將會得到擴大，例如土地規(guī)劃、行政審批，還有開發(fā)區(qū)招商引資等權力?！?zhèn)改市后就不用什么事情都向上級的縣或市去匯報或?qū)徟?，所以?zhèn)會有很大的積極性。第二，鎮(zhèn)的財政獨立性將增大。以前鎮(zhèn)的財政可能更多依賴市、縣的統(tǒng)籌。還有一個就是，‘鎮(zhèn)改市以后有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。因為鎮(zhèn)對本地的資源情況、人口情況、經(jīng)濟情況都更了解，這樣就能規(guī)劃協(xié)調(diào)好本區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的很多問題。”

對于珠三角符合條件的“巨型鎮(zhèn)”擬升格為市，東莞外商投資企業(yè)協(xié)會常務副會長黃日榮認為對當?shù)卣?、對企業(yè)來講都非常有好處?！皷|莞虎門、長安等鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量已與粵東西北某些地級市相當，稱為‘市當之無愧。但因行政等級原因?qū)е略谏淌碌怯?、項目工程審批及資格審核等方面不具備自主權，企業(yè)往往需要在鎮(zhèn)和市兩級政府部門間來回奔波，增加額外成本和支出。”

他還舉了一些例子：比如在申請獎勵資金或示范項目時，既要在地方政府部門備案，又需遞交材料到市級單位審核，耗時過長。而很多具有地方特色的項目，因地方?jīng)]有專項資金名額，在申請補助或獎勵時需在全市范圍內(nèi)進行競爭，對某些中小企業(yè)而言難與其他大企業(yè)抗衡。

“鎮(zhèn)改市”要注意放權的度

“巨型鎮(zhèn)”升格為市在廣東首度嘗試，實施過程中涉及到多方面考慮。那當中究竟要特別注意什么事項？華南師范大學三農(nóng)與城鎮(zhèn)化研究所所長胡靖認為，廣東在“鎮(zhèn)級市”的改革時要謹慎處理“放權”的問題。

他提到，廣東要根據(jù)鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需要來決定放權的度。如果過度放權，有些鎮(zhèn)為了經(jīng)濟發(fā)展更快，可能會把大量土地轉(zhuǎn)為建設用地?！跋裰槿悄承┑貐^(qū)，放權的后果就是鎮(zhèn)可能都投資工業(yè)項目，而農(nóng)業(yè)的份額則逐漸縮小，甚至耕地都沒有了。”

若從宏觀布局考慮，胡靖指出廣東省在城鎮(zhèn)化過程中還需有功能區(qū)的概念。“‘鎮(zhèn)改市不能只孤立地從鎮(zhèn)的角度討論，也要結(jié)合更大的地區(qū)統(tǒng)籌層面思考。例如，珠三角和粵東西北要各自有比較明確的定位，不能發(fā)展模式全部一樣。這時，功能區(qū)的劃分成為基礎，加上‘鎮(zhèn)改市的協(xié)調(diào)發(fā)展，就分別從宏觀、微觀兩方面都能兼顧?！?/p>

而廣東省社會科學院社會學與人口學研究所副所長左曉斯則認為，“擴容提質(zhì)”才是鎮(zhèn)改市的本質(zhì)內(nèi)涵?！皵U容是指通過構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系、提高社會治理能力，擴展政府和社會的能力和容量。通過全新的規(guī)劃和更大的投入，擴展市政基礎設施的規(guī)模和覆蓋面，提高基本公共服務覆蓋面和服務水平，擴展和提高有效人口與經(jīng)濟承載力和容量?！?/p>

另外，提質(zhì)是指通過政經(jīng)分離、經(jīng)社分離以及經(jīng)濟體制和結(jié)構(gòu)改革，在改善基層社會治理結(jié)構(gòu)、提高社區(qū)治理水平和質(zhì)量的同時，實現(xiàn)（村組）集體經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)和職業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提質(zhì)。通過新老農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口再市民化和農(nóng)民工產(chǎn)業(yè)工人化，實現(xiàn)社會的再整合、再融合，實現(xiàn)市民素質(zhì)的大提升，完成社會共同體的構(gòu)建，推動社會文明和社會發(fā)展再上新臺階。

預測：哪些鎮(zhèn)有望首批升格？

2014年7月，國家發(fā)改委、財政部、國土部、住建部等11個部委聯(lián)合下發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點通知》，試點對象將重點放在“鎮(zhèn)改市”工作，通知要求每個?。▍^(qū)、市）選擇不同層面的非縣級政府所在地重點鎮(zhèn)進行試點，數(shù)量控制在4個以內(nèi)，這次明確提出人口10萬以上的建制鎮(zhèn)設市。

結(jié)合《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的要求，哪些在珠三角的經(jīng)濟強鎮(zhèn)能先拔頭籌？廣東體制改革研究會副會長、廣州市社會科學院研究員彭澎說，目前東莞長安、虎門和厚街，及佛山的容桂、獅山和大瀝這六個鎮(zhèn)是試點“鎮(zhèn)升市”的首選。這些鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量基礎、轄區(qū)內(nèi)常住人口總數(shù)，及積累的“升格”試點政策總量均與普通地級市相差無幾。

編輯/范 潛endprint