張向陽

摘 要：體制改革與改良具有不同的含義，當前我國體育體制發(fā)展過程中存在改革和改良兩種趨勢;對近年來國家歷次在體育領域，發(fā)布的重要文件法規(guī)分析發(fā)現，與體育體制改革目標的敘述具有極大相似性和重復性，表明多年來我國體育體制的改革任務艱巨而且效率低下;同時，進一步考察我國體制改良的制度環(huán)境和動力，指出由于體育既得利益和發(fā)展主義思潮的存在，改良成為當前我國體育體制發(fā)展的重要的方式之一，但是容易將“改良”等同于“改革”。

關 鍵 詞：體育管理;體育體制;發(fā)展路徑;中國

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2014）06-0030-04

Reform and improvement： examination of the course of development of

the sports system in China

ZHANG Xiang-yang

（Department of Physical Education，Tongling University，Tongling 244000，China）

Abstract： System reform and improvement have different meanings; there are the trends of reform and improvement in the process of development of the sports system in China today. The author analyzed important documents and regulations published by China in the sports area in recent years， and found that descriptions about sports system reform objectives were similar and repeated to a great extent， which indicated that sports system reform in China over the years had a tough task and low efficiency; the author also further examined the system environment and driving power for system improvement in China， pointed out that due to the existence of sports vested interests and developmentalism thoughts， improvement has become one of the important ways to develop the sports system in China today， but people tend to equate “improvement” with “reform”.

Key words： sports management;sports system;course of development;China

2014年1月6日至10日，《人民日報》體育版連發(fā)5篇《關于體育改革向縱深推進的思考》系列報道，將焦點對準 “公共體育服務”、“三大球改革”、“民間體育”和“體育發(fā)展大局觀”等方面，提出了公共體育服務缺失、三大球“管辦不分、政企不分”等問題，并提出“為社會體育組織正名”、“重構而非修補體育改革發(fā)展模式”相關建議[1]，其真知灼見引來輿論的一片熱議，同時也引發(fā)人們對當前體育發(fā)展的種種思考：我國體育發(fā)展是否存在“躲不開、繞不過”的體制機制障礙？其中的種種矛盾是否會演化成危機？是否會落入所謂的“轉型期陷阱”？此前廣州亞運會期間，新華社高級記者楊明也在《人民日報》公開發(fā)表評論《一騎絕塵引發(fā)的思考》中直言不諱地指出，舉國體制應該轉型和轉軌，把重視競技體育轉變成重視全民健身，淡化金牌，讓體育理念真正得到回歸[2]。該觀點也引發(fā)了一場體育界內外關于我國體育體制發(fā)展、改革的激烈爭鳴[3]。對于一個正在致力于文化強國建設、努力從體育大國向體育強國邁進的國家而言，這些爭論和思考帶來了積極的作用，并具有超越體育范疇的社會意義。

鑒于此，本研究基于改革開放后我國在不同時期制定的有關體育發(fā)展的重要文件，對當前中國體育體制發(fā)展過程中存在的改革與改良的兩種趨勢進行審視，旨在進一步明確當前我國體育發(fā)展過程中存在的認識問題，為促進中國體育全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展和推進體育強國戰(zhàn)略目標的實現而建言獻策。

1 體育體制改革與改良

“改良”作為某項制度尤其是社會制度的發(fā)展過程中通過去掉該項制度的某些不足、進行不傷筋動骨的修補，主導思想和綱領上不作根本改變，而只是在細枝末節(jié)上作一些技術性的處理，故表現出根子不變、德性不變，變的只是形式和“包裝”，而且“改良行動通常是緩慢地、審慎地、逐漸地前進”[4]。然而，“改革”與改良不同，改革就是變更、革新，常指改變舊制度、舊事物，創(chuàng)造新制度和新事物來適應環(huán)境變化，從而滿足發(fā)展的需要。因此，改革與改良具有本質區(qū)別，主要在于改的方式和內容有著根本不同，體制改良也就不同于體制改革，體制改良路徑的制度變遷成本、操作程序、風險皆處于較低強度，而改革則比改良更廣泛、更深入，不僅體現為量的擴張，而且包含了各部分的質變，不僅制度變遷交易成本較高，而且制度變遷路徑和程序設計更為復雜[5]。

所謂體育體制是國家組織管理體育的各種機構、各項制度和準則的總和，其中包括體育組織，各級體育行政機構、事業(yè)機構的責、權、利等劃分及處理其相互間關系的準則，以及管理制度[6]。當前，人們對現行體育體制所表現出來的各種弊端，例如機構龐大、政出多門、效率低下、行政職責不清、行政管理目標不明，不能有效利用體育資源、管辦不分、政事不分、“大政府、小社會”等現象突出，依法行政觀念淡漠，推進體育產業(yè)化、社會化進程緩慢等諸多問題已具有清晰的共識[7]，并認為當前政府工作以競技體育為核心的“舉國體制”是各類問題的主要癥結。因此，對如何解決這些問題，人們自然而然把目光瞄準了體制的發(fā)展上。對此人們又存在著兩種截然不同的態(tài)度，一些人認為現存“舉國體制”是我國體育體制的本質，是社會主義計劃經濟的產物，占用大量資源，隨著社會轉型和全球化進程的加速，這一制度存在的物質和精神基礎日趨弱化，單純以奪金為目的的“舉國體制”必將走出歷史舞臺，所以改革是歷史的必然選擇[8];也有觀點認為該體制并非計劃經濟的專利，對其堅持和完善是實現國家利益的手段，是競技體育在我國現代化進程中的特殊作用的要求，是振奮和承擔中華民族精神及歷史使命和中國競技體育可持續(xù)發(fā)展的需要，因此根據我國當前所處的歷史階段還須對現有體制進一步堅持、完善[9]。endprint

2 我國體育體制改革目標及現實

自改革開放以來，我國頒布了諸多與體育發(fā)展相關的重要文件，成為各級政府部門開展體育工作的行動指南，通過對相關文件的分析發(fā)現，其中有許多內容均涉及改革的表述。例如，在1984年黨中央發(fā)出的《關于進一步發(fā)展體育運動的通知》中出現“改革”一詞共有2處，而在2000年體育總局制定的《2001-2010年體育改革與發(fā)展綱要》中“改革”一詞就已經達到了27處之多，到了2008年在《中共中央國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》中使用“改革”一詞共計8處，在2006年頒布的《體育發(fā)展“十一五”規(guī)劃》和2011年的《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》兩個文件中，“改革”一詞出現頻率均為25次，“創(chuàng)新”一詞也分別出現18次和30次之多，這些詞匯的頻繁使用充分說明我們的黨和國家越來越重視體育發(fā)展過程中的各項改革和創(chuàng)新之舉。

而且，在各時期國家制定的各項關于我國體育事業(yè)發(fā)展的綱領性文件中對體育發(fā)展改革的理想、目標均有詳細的表述。但在當前我國體育事業(yè)取得驕人成績之際，再回過頭去冷靜地審視這些文件中所提出來的各種目標時，會發(fā)現我國的體育改革和發(fā)展現狀只能算不充分完成或者是部分實現國家提出的目標。

例如，在《2001-2010年體育改革與發(fā)展綱要》中明確提出新世紀最初10年的改革目標：“理順各類體育組織之間的關系、充分發(fā)揮各自的作用;從中央到地方形成層次清楚、功能明確、科學有序的新體制;構建起面向大眾的多元的體育服務系統(tǒng)和利于‘奧運爭光的競技體育體系?！比欢?006年頒布的國《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》中又進一步指出“體育改革尚需深化、體育政策和制度建設相對滯后、體育發(fā)展模式還沒有根本的轉變，自主創(chuàng)新能力還不強”的基本問題。到了2011年所頒布的《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中又進一步被“政府提供的公共體育服務不足，體育場地設施建設、組織體系建立、科學健身指導等諸多方面與廣大人民群眾的需求存在較大差距;在競技體育領域，以奧運會為最高層次的競技體育項目發(fā)展還很不均衡，田徑、游泳等基礎大項和足球、籃球、排球等集體球類項目與世界先進水平還有較大差距，競技體育后備人才培養(yǎng)體系面臨新的困難和挑戰(zhàn)，一些項目的發(fā)展基礎比較薄弱;以全運會為龍頭的國內競賽體系需要進一步改革和完善，賽風賽紀和反興奮劑工作還需進一步加強，體育管理體制的改革有待深化，體育管理的科學化、法制化水平有待提高……”很顯然，10年前提出的“層次清楚、功能明確、科學有序的新體制”目標和“切實把體育事業(yè)的發(fā)展方式從行政型轉為社會型”的理想并沒有隨著時間的推移和社會各領域改革推進、經濟快速發(fā)展而得到初步實現;不僅面向大眾的多元的體育服務體系與理想之間“差距較大”，仍為“基礎性薄弱環(huán)節(jié)”，就連以舉國體制為依托的“奧運爭光”計劃中競技人才培養(yǎng)、競賽體系建設和運行機制仍然“還不夠順暢”。

歷史發(fā)展表明，我國的競技體育取得了相當輝煌的成就，從洛杉磯奧運會金牌“零的突破”到北京奧運會位居金牌榜首位，從北京亞運會的183枚金牌到廣州亞運會的199枚金牌，在振奮民族精神、樹立國家形象、增強民族自豪感和凝聚力方面起到了不可估量的作用，這些成績主要得益于20世紀80年代為盡快改變我國競技體育落后面貌而制定的奧運重點項目布局以及《奧運爭光計劃綱要》的實施，通過“舉國體制”把全國的人力、物力、財力集中在競技體育運動之上所取得的來之不易的成果。但在2011年4月29日國家體育總局發(fā)布的《2011—2020年奧運爭光計劃綱要》中又明確指出“（我國的競技體育）在發(fā)展方式上仍然主要靠擴大投入和規(guī)模，依靠政策和保障等要素驅動，創(chuàng)新驅動不足，科學化管理和訓練水平不高，復合型訓練管理團隊建設滯后，訓練效益不高，職業(yè)體育和職業(yè)聯賽發(fā)展緩慢。”這些現狀絕不是我們通過多年巨大的社會投入和全民不懈努力發(fā)展體育事業(yè)、不斷探索改革方略后所希望看到的圖景。當前我國對足球和籃球等項目職業(yè)化的改革、推進體育產業(yè)的興起與發(fā)展、制定并頒布了系列有關深化體育改革的措施和意見、加大對科技攻關的重視，并通過成立項目管理中心、縮減機構精簡人事編制等方面進行了積極的有益的嘗試[10]，但是其中許多改革措施基本上是以穩(wěn)定為前提，在不觸動既得利益的情況下，再開辟新領域的基礎之上所進行的增量“改革”[11]，由于目前還沒有一個評價體系來客觀評估我國體育改革成功與否、何種程度地實現了提出的目標，但如果認真分析改革開放以來我國體育發(fā)展的具體問題之后，就會發(fā)現這些年來我國的體育事業(yè)發(fā)展路徑存在的兩個方面的狀況：一方面是積極嘗試、努力實行相關改革措施有所收獲但其社會成果（不僅僅是金牌數目）同其他領域的改革相比十分有限，在增強人民體質方面沒有達到預想的效果（憲法明確規(guī)定，發(fā)展體育運動，增強人民體質），距國家提出的各項發(fā)展目標也相距甚遠;另一方面是，人們寄希望于對現有制度的維持和修補。但在政治、經濟、文化體制等全面的社會改革向前推進的歷史潮流和強大社會輿論壓力之下，若不談改革就會被視為保守主義者和抱殘守缺者相提并論，為此自身利益也會受損，人們便自覺選擇了借改革的名義來進行局部的、不影響現行體制基礎的一些形式上的改良，并非真正意圖上的“改革”。

因此，無論我們將“改革”、“創(chuàng)新”、“完善”等這類辭藻如何高頻率地寫進各類相關的文件、工作報告之中，無論體育事業(yè)隨著社會政治、經濟、文化發(fā)展已經取得了巨大成績，但體育事業(yè)的發(fā)展歷程中，如果僅對現有制度進行修補而缺乏解決現有問題的巨大勇氣和決心，缺少真正意義上改革行動和實質性的措施，數年前國家提出發(fā)展體育的目標可能若干年后也許還會繼續(xù)出現在相關發(fā)展規(guī)劃中。因此，反觀當下，人們會深刻感受到改良主義無處不在。當然，在改革時機尚未成熟之際，既然選擇了改良，這本身也是一種進步，是事物自我發(fā)展完善的方式之一，而并非是“創(chuàng)造新制度和事物來適應新環(huán)境”的改革之舉。

3 體育體制改良的制度環(huán)境與動力

由于我國現行體育體制的主要特征是由各級政府的體育行政部門主管、通過國家財政撥付維系其運轉，若以實際的改革行動去打破各種體育資源的壟斷，就勢必觸動和傷害該體制下各個環(huán)節(jié)和各個利益主體。而體制改良主義者往往擁有更多的話語權，一旦體育管理中的部分權力由政府轉向社會、由機關轉向社團后，他們對手中原有的權力和對原有體制產生一種本能的依戀甚至是“迷戀”[12]。與此同時，在歷屆奧運會和亞運會上我國取得驕人成績卻足以證明當前體育發(fā)展方式的合理性和有效性，如此一來，在贏得政績的同時，也理所應當去分享由此帶來的物質和精神利益[13]。從政治經濟學的視角來分析，如果說社會經濟的總體發(fā)展水平和所投入的各類生產要素制約著體育發(fā)展過程中的總收益，則改革之后新的體育體制會使體育部門的分配格局得到根本改變，一方面使一部分人利益增加但另一方面又使一部分人的既得利益遭到損害。對于改革者的社會需求來說，若新的體育制度能夠給他們帶來更多的預期收益，他們就會對新制度的需求變得愈加強烈。endprint

自二戰(zhàn)以后產生深遠影響的一種思想形態(tài)，認為各種社會進步的先決條件是經濟增長，快速的增長比緩慢增長好，增長比不增長好，經濟增長一定會使許多美好愿望（如社會福利、社會公平正義等）得到實現。不考慮代價而單向地只考慮發(fā)展收益，或簡單地認定收益必定大于代價，而代價只是前進必須付出的暫時成本，長遠地看總會被其收益所覆蓋和抵消[14]。在我國改革開放之后，發(fā)展主義思潮開始全面盛行，人們堅定不移地相信社會的發(fā)展就是經濟快速增長，經濟增長成為各級政府的核心任務，一切決策和行動均為此服務。同時，經濟的增長又為權力的擴張?zhí)峁┝撕戏ㄐ裕瑱嗔χ鸩窖莼癁榻洕鲩L的第一推力，權力（而不是市場）在資源配置中開始起越來越關鍵的作用。為此，提高GDP（國內生產總值）增長速度是各級行政部門的政績工程，更成為人事晉升最主要的前提條件。

體育系統(tǒng)的諸多工作也受到深刻影響，例如，各類大賽的金牌數就是各級體育行政部門的“GDP”，這不僅是競技體育的衡量標桿，某種意義上也成了衡量一個國家或者地方體育發(fā)展水平的標志。在發(fā)展主義思維的主導下，人們認為競技體育發(fā)展了，擁有了更多的金牌、位于金牌榜前列就能夠顯示出國家或地方體育事業(yè)的發(fā)展水平、顯示出國家或地方的實力和形象，就能夠給人們帶來更多的“自豪感”和“幸福感”，大大提高民族的“凝聚力”（但目前還沒有健全的評價體系，提高多少尚無較好實證研究），隨著金牌數目的增加，就一定能促進群眾體育和學校體育等各領域的發(fā)展。此類思維模式的形成主要是因為各級體育主管部門占有最為豐富的體育資源，其人事任期也往往跟奧（亞）運會或全運會周期相吻合，工作重心勢必圍繞著這些賽事展開，因此，金牌數目是考核各級體育官員政績最直接有效的指標，甚至是惟一標準[15]。也正是在“金牌政績”的重壓之下，各種體育比賽成績的好壞也成為人們對體育改革是否能獲得成功的一種憂慮，北京奧運會之后，本該有一個相當好的改革時機，但賽事結束后，體育主管部門立即宣布后奧運會幾年中的奪牌任務，要求在各類大型國際綜合性體育賽事繼續(xù)保持領先優(yōu)勢。例如，在《2011—2020年奧運爭光計劃綱要》和《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》就已進一步明確“夏季項目保持在亞洲領先，在奧運會上金牌數和獎牌數排名前列”的目標，實現“為國爭光的神圣使命”。

回顧近30年來我國體育的發(fā)展，雖然取得舉世矚目的歷史成績，但是改良已作為體制發(fā)展的主要方式，縱使部分改革也在進行，更多的改良被解釋為改革。當前，對于我國的體育體制是否需要改革已逐步形成共識，而隱藏在“主義”之后的是“改什么”、“如何去改”等關鍵問題[16]。在《人民日報》發(fā)表《關于體育改革向縱深推進的思考》的系列文章后，更多人對中國體育體制發(fā)展關注和反思。在這個思想激蕩的年代，我們既要客觀評價當前體育發(fā)展的累累碩果，又要不被某些表象迷惑，以客觀務實的態(tài)度去反思、揚棄和轉變體育體制的發(fā)展路徑。在特殊的社會背景和國情之下，無論對體制進行改良還是改革，還需要以人為本，腳踏實地地致力于體育文化的大發(fā)展、大繁榮，讓廣大公民真正享有體育發(fā)展果實，體育的“強國夢”才不再遙遠！

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