北京交通大學(xué) 王博文

美國大都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃發(fā)展及對我國的啟示

北京交通大學(xué) 王博文

摘 要：隨著城市化和城市群的發(fā)展，區(qū)域規(guī)劃和協(xié)調(diào)的重要性日益顯現(xiàn)。如何跨行政區(qū)化管理，治理行政區(qū)碎片化等問題成為大都市區(qū)發(fā)展的重中之重。本文介紹了美國大都市區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——大都市區(qū)規(guī)劃組織(MPO)的發(fā)展歷史，分階段分析各個(gè)時(shí)期大都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃遇到的問題和處理方式。這對我國逐步步入大都市區(qū)發(fā)展時(shí)如何進(jìn)行規(guī)劃和管理有一定的啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：大都市區(qū) 區(qū)域規(guī)劃 MPO “3C”原則

19世紀(jì)，美國的土地建設(shè)圍繞主要城市成環(huán)狀向四周不斷擴(kuò)張，所形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)超越了當(dāng)?shù)卣男姓吔?，有時(shí)甚至超越了州的邊界。也就是說，以市場這雙無形的手所規(guī)劃出的經(jīng)濟(jì)區(qū)域無法與傳統(tǒng)的政府行政區(qū)域相匹配。20世紀(jì)90年代，聯(lián)邦政府探索了一條解決之道：要求各州建立大都市區(qū)規(guī)劃組織(MPO)來處理行政碎片化，跨行政區(qū)域規(guī)劃等問題。本文用了很多現(xiàn)存資料來回顧MPO的成長史，這也是國家、政府、地方區(qū)域相互交織的發(fā)展史。

1 區(qū)域規(guī)劃的起源：1900～1940

19世紀(jì)，運(yùn)河和鐵路的發(fā)展把區(qū)域市場匯成了一個(gè)全國范圍的經(jīng)濟(jì)體系，港口城市和鐵路樞紐城市逐漸成為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的中心。隨著城市的繁榮發(fā)展，也帶來了創(chuàng)新的交通方式，這些新興的交通方式促進(jìn)了道路系統(tǒng)的進(jìn)一步發(fā)展，將中心城市的人口和貨物送到更廣闊的地區(qū)。20世紀(jì)前20年，可以稱為“進(jìn)步時(shí)代”，這是中產(chǎn)階級蓬勃發(fā)展的時(shí)期，所面臨的最大挑戰(zhàn)就是混亂的城市化進(jìn)程。前所未有的移民潮以及農(nóng)村人口的不斷涌入，使得城市人口迅速擴(kuò)張。許多家庭逃離擁擠的內(nèi)城區(qū)，定居郊區(qū)，乘坐有軌電車和通勤列車到內(nèi)城工作。此時(shí)，發(fā)展所強(qiáng)調(diào)的是建立合理的組織，能夠承載人口的不斷擴(kuò)散以及更加廣泛的經(jīng)濟(jì)活動。

第一次區(qū)域規(guī)劃始于20世紀(jì)20年代，為了解決港口和鐵路線的銜接爭端，1921年成立了紐約港務(wù)局。該機(jī)構(gòu)是全國第一個(gè)州際政府機(jī)構(gòu)，也是第一個(gè)可以脫離政治控制發(fā)放債券和進(jìn)行投資的專項(xiàng)機(jī)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)在規(guī)劃中幾乎對任何區(qū)域發(fā)展問題都提出了建議，但是由于權(quán)力有限在執(zhí)行上出現(xiàn)了很多問題。規(guī)劃專家托馬斯·里德認(rèn)為：只有一種方法可以確保進(jìn)行有效的區(qū)域規(guī)劃，那就是創(chuàng)建與地域范圍相對應(yīng)的政府，使其具有超越市鎮(zhèn)當(dāng)局的權(quán)力，并可以為區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制定政策。

2 郊區(qū)化熱潮的來臨：1940～1969

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，郊區(qū)化在美國迅速蔓延，其表現(xiàn)為房地產(chǎn)、零售業(yè)等以中心城市為核心向四周輻射發(fā)展。政府領(lǐng)導(dǎo)們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存的政府結(jié)構(gòu)在解決現(xiàn)階段問題的不足，包括交通問題，水資源問題以及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題。許多農(nóng)村地區(qū)將不可避免地面臨接納新居民潮的困境。城市地區(qū)也受到了影響，損失了大量的中產(chǎn)階級居民，商業(yè)發(fā)展減退進(jìn)一步加劇了社會和經(jīng)濟(jì)問題，這也促使產(chǎn)生了大量的區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)。

國會通過對住房立法做出回應(yīng)，相關(guān)法案主要支持持續(xù)性的郊區(qū)化發(fā)展。在1954年的法案中，第一次授權(quán)聯(lián)邦給政府機(jī)構(gòu)和其他大都市區(qū)規(guī)劃機(jī)構(gòu)撥款，來推進(jìn)解決區(qū)域間的合作問題。1956年，《聯(lián)邦援助高速公路法案》出臺，該法案授權(quán)建設(shè)了數(shù)億美元、4萬多英里的州際高速公路系統(tǒng)，此外還對原始的二級和低級道路進(jìn)行資金援助，高速公路部門的地位大大提升。然而當(dāng)時(shí)很多合作計(jì)劃依然強(qiáng)調(diào)技術(shù)性問題，大規(guī)模地發(fā)展高速公路系統(tǒng)，卻沒有清晰認(rèn)識到潛在的后果。即高速公路帶來了私家車的大幅增長，忽略了公共交通的發(fā)展，對環(huán)境、空氣、城市發(fā)展造成了惡劣的不可逆的影響。

1962年的《高速公路法案》在對應(yīng)快速郊區(qū)化問題上邁出了歷史性的一步。法案規(guī)定人口超過5萬的地區(qū)，在州和當(dāng)?shù)卣献飨陆⒊掷m(xù)性、綜合性的交通規(guī)劃方案。這就是“3C”規(guī)劃原則，即持續(xù)性、綜合性、合作性?！?C”原則用于克服過去各種交通方式單獨(dú)規(guī)劃；交通規(guī)劃與土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)脫節(jié)；各政府機(jī)構(gòu)缺少合作協(xié)調(diào)機(jī)制；由于政府換屆導(dǎo)致長期規(guī)劃連續(xù)性被忽視等問題。這一階段，對新機(jī)構(gòu)的成立，規(guī)劃者們有很高的預(yù)期，“3C”原則也有許多優(yōu)良的特性，但是該法案的弱點(diǎn)還是在隨后幾年中體現(xiàn)出來。地方官員可能會打著區(qū)域規(guī)劃組織的旗號，拿著綜合性的交通規(guī)劃去追求建設(shè)高速公路帶來的高額利益，這會阻礙和拖緩交通體系建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，不良影響將會波及人口密集的大都市區(qū)。

3 通過MPO建立更加平衡的交通體系：1969～1983

20世紀(jì)50到60年代，美國建造了很多大規(guī)模的高速公路，不良后果也開始慢慢顯現(xiàn)。支持公共交通體系建設(shè)和交通共享工程，降低國家對機(jī)動車的依賴等交通目標(biāo)，逐漸引起人們的注意。國會在法律中給高速公路建設(shè)也添置了一些阻礙，在1969年出臺了影響廣泛的《國家環(huán)境政策法案》。這項(xiàng)法案對建設(shè)和規(guī)劃所造成的環(huán)境問題做了詳細(xì)的要求，不僅包括大氣，水源和噪聲污染，還考慮了對歷史遺址，景區(qū)和城市社區(qū)造成的破壞。這一法案引起了底層民眾的強(qiáng)烈支持。之后，聯(lián)邦的高速公路以及公共交通規(guī)劃開始用低成本、高收益的原則去處理交通問題。部分聯(lián)邦資金會用在升級長期被忽視的公交和鐵路系統(tǒng)，建造換乘設(shè)施，保留公交專用線和推進(jìn)公用汽車。聯(lián)邦官員希望推進(jìn)和強(qiáng)化區(qū)域組織的權(quán)利，使其能夠?yàn)槌蔀榻鉀Q交通問題的平臺，通過多方探討找到低成本、高效率的交通模式。各個(gè)大都市區(qū)也開始關(guān)注一項(xiàng)新的目標(biāo)：建立更加平衡的多聯(lián)運(yùn)式的交通體系。

國會在1973年的《高速公路法案》中朝著這一方向邁出了一大步。法案正式將人口超過5萬的大都市地區(qū)政府聯(lián)合會、區(qū)域性合作組織、區(qū)域規(guī)劃委員會等約200個(gè)各類區(qū)域性合作規(guī)劃組織統(tǒng)一歸類為“大都市區(qū)規(guī)劃組織(MPO)”。并規(guī)定相應(yīng)比例的聯(lián)邦援助資金在各個(gè)州之間進(jìn)行分配，以保證MPO開展綜合性的交通規(guī)劃工作。經(jīng)過一系列的坎坷，終于在1975出臺了MPO的運(yùn)行規(guī)則，主要職責(zé)是在長期計(jì)劃之前編制和批準(zhǔn)短期的計(jì)劃，這個(gè)3～5年的工作計(jì)劃被稱為交通改善計(jì)劃(TIP)。這是第一次把高速公路計(jì)劃和公共交通計(jì)劃編制在了一個(gè)規(guī)劃文件當(dāng)中。

開始時(shí)，MPO在推進(jìn)多聯(lián)運(yùn)模式的道路上遇到了一些困難，這是因?yàn)镸PO不僅要警惕有敵意的官員，還要面對日益苛刻的預(yù)算限制。沒有新的援助資金，很多多聯(lián)運(yùn)式的工程都處于停滯狀態(tài)。不過還是有一些可喜的進(jìn)展：一些破敗的公共交通體系在聯(lián)邦援助下得到了修復(fù)；各種各樣的創(chuàng)新型交通服務(wù)擴(kuò)充了傳統(tǒng)的公共交通系統(tǒng)。

20世紀(jì)70年代末期，盡管各地都可以找到創(chuàng)新的方式去解決公共交通問題，但是交通規(guī)劃太過復(fù)雜的言論正在滋生。這種輿論認(rèn)為創(chuàng)新的交通規(guī)劃雖然可以滿足城市的需求，但是顯得太過累贅。此時(shí)，美國正好經(jīng)歷著令人困惑的“滯脹”，大多數(shù)人把怨氣撒在聯(lián)邦政策上，導(dǎo)致新的財(cái)政和貨幣政策以及保障全國生活標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃都失敗了。之后里根總統(tǒng)上任，他要控制聯(lián)邦政府的職能范圍和影響力，其策略是將聯(lián)邦權(quán)力下放給州和地方政府。這一變化對于MPO來說，雖然依舊能夠規(guī)劃和批準(zhǔn)交通計(jì)劃，但是各個(gè)州都要求有自己明確的地位。也就是說在編制年度TIP計(jì)劃時(shí)，MPO失去了主導(dǎo)地位，但是MPO積極推進(jìn)的理念，包括能源保護(hù)和緩解擁堵等沒有消亡。

4 新時(shí)代的新型MPO：1983～1997

里根革命結(jié)束后，到了布什政府，聯(lián)邦對于解決交通擁堵問題越來越感興趣。布什總統(tǒng)在1991年簽署了《地面多式聯(lián)運(yùn)效率法》(ISTEA)，強(qiáng)調(diào)要改善交通體系，使其成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、節(jié)能環(huán)保、實(shí)現(xiàn)社會公平等多重目標(biāo)的工具之一。ISTEA致力于實(shí)現(xiàn)一種交通體系，使得所有模式和設(shè)備得以整合，以實(shí)現(xiàn)“無縫式”連接。

為了實(shí)現(xiàn)更嚴(yán)格的區(qū)域規(guī)劃，ISTEA將MPO的營運(yùn)資金翻了一番，并要求專門機(jī)構(gòu)提供多樣化方案來解各類交通問題。MPO也多次被要求加大公眾在規(guī)劃過程中的參與度，并且投資決策要符合《清潔空氣法案》的要求。在項(xiàng)目選擇等關(guān)鍵問題上，ISTEA希望MPO能夠與州交通部門擁有平等的地位，大型的MPO可以擁有更多領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。MPO需要考慮更廣闊的經(jīng)濟(jì)，環(huán)境和社會目標(biāo)，同時(shí)對長短期的TIP制定有一定的財(cái)政約束。這就意味著TIP規(guī)劃文件不再是空中樓閣，資金的獲取有便利的渠道，州政府可以有更大的選擇空間。這之后MPO很大程度上完成了ISTEA給出的目標(biāo)，雖然沒有完全達(dá)到ISTEA的標(biāo)準(zhǔn)，但是大部分交通委員會一致認(rèn)為ISTEA引領(lǐng)了一個(gè)正確的方向。

5 結(jié)論與啟示

美國國內(nèi)大都市區(qū)的不斷發(fā)展，使其范圍超越了經(jīng)濟(jì)和社會的行政區(qū)域邊界，大都市區(qū)邊界如何與原始的行政邊界相匹配成為一個(gè)難題，這也是中國正在經(jīng)歷的情景。聯(lián)邦政府想利用聯(lián)邦援助資金作為工具，以區(qū)域組織作為合作平臺，對大都市區(qū)整體進(jìn)行規(guī)劃；并且通過立法的形式確立了“3C”原則以及MPO的地位；通過ISTEA法案給MPO授權(quán)，提高了資金使用的靈活性；改善州之間的區(qū)域合作，加大公眾參與度；這一切都會使大都市區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)變得更加有效率。MPO的規(guī)劃之后也不僅僅局限于交通規(guī)劃，可能會涉及到社會、經(jīng)濟(jì)等更多領(lǐng)域，促進(jìn)區(qū)域規(guī)劃更好地實(shí)施。

我國的經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展，也開始步入到了大都市區(qū)的發(fā)展模式，城市群的發(fā)展趨勢要求進(jìn)行大都市區(qū)范圍的空間整合。我們要借鑒美國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，樹立區(qū)域化和整體化的理念，淡化原有的行政區(qū)域界線，將相關(guān)的區(qū)域融入到大都市區(qū)的規(guī)劃之中，努力構(gòu)建由政府、非政府組織等多方多元力量參與的大都市區(qū)協(xié)調(diào)治理和規(guī)劃模式。這種模式的主要職能就是對大都市區(qū)服務(wù)，特別是對公共服務(wù)、交通規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等進(jìn)行長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃；對各類各級政府進(jìn)行監(jiān)督，并針對重大問題對省政府和市提供咨詢，使各類政府以“大都市區(qū)”的高度看待和處理問題，使公共服務(wù)更加整合高效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會一體化。

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作者簡介：王博文(1990-)，男，山東菏澤人，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士，主要從事統(tǒng)計(jì)學(xué)專業(yè)經(jīng)濟(jì)分析與預(yù)測方面的研究。

中圖分類號：F207

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)05(b)-114-03