杜 兵，孫海容，黃業(yè)茹

1．國家環(huán)境分析測試中心，北京 100029

2．中國合格評定國家認可委員會，北京 100062

近年來，社會環(huán)境監(jiān)測力量發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計，全國約有600余家社會環(huán)境監(jiān)測機構，環(huán)境監(jiān)測服務社會化的市場初步成型［1-2］。隨著環(huán)發(fā)［2015］20號文件《關于推進環(huán)境監(jiān)測服務社會化的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)的出臺，如何在制度的層面體現(xiàn)和推動政府主導，市場配置，加強事中、事后監(jiān)管的要求亟待探索。

筆者調(diào)研了中國目前省級管理部門對社會環(huán)境監(jiān)測機構的監(jiān)管辦法及美、英等7個國家和地區(qū)實驗室認可組織對環(huán)境監(jiān)測機構的特殊要求。在此基礎上分析了中國現(xiàn)有社會化環(huán)境監(jiān)測機構監(jiān)管體系存在的問題，并就引入環(huán)境監(jiān)測認可體系，促進社會化監(jiān)測有序健康發(fā)展提出了建議。

1 社會環(huán)境監(jiān)測機構監(jiān)管的實踐

自2008年重慶發(fā)布《重慶市環(huán)境監(jiān)測機構能力認定準則》后，北京、四川、山西、云南、青海、山東、甘肅、廣東、湖北、福建、浙江、湖南、江蘇、西藏、新疆、貴州共17個省、市、自治區(qū)先后結合自身實際，以意見、辦法等方式明文頒布了對社會化監(jiān)測機構的管理辦法或要求，具體內(nèi)容可總結如下:

就服務對象而言，所有管理辦法均以社會化監(jiān)測機構為管理對象，即非環(huán)境管理部門所屬的，從事環(huán)境監(jiān)測業(yè)務的機構。

就管理方式而言，福建、浙江以下發(fā)意見，明確要求方式進行管理，但未出臺正式管理辦法;山東、福建、西藏、新疆采用目錄登記、備案等方式進行管理;其他各省以能力認定并加蓋認定證書的方式進行管理;廣東提出了管理辦法征求意見稿，并以東莞、深圳、佛山為試點。

就監(jiān)測機構工作場所要求而言，除西藏允許有依托實驗室外，其余均明確要求在本省(市、自治區(qū))內(nèi)有固定工作場所。

就資質(zhì)要求而言，均要求具有CMA資質(zhì)，湖南、江蘇還對CMA認定的項目數(shù)提出了要求。北京、甘肅、云南、新疆同時允許CNAS資質(zhì)，西藏同時允許省級環(huán)保部門的能力認定資質(zhì)。

就人員要求而言，通過能力認定方式進行管理的省級環(huán)保部門對人員考核均有明確要求，其中云南、青海、甘肅、湖北、湖南、江蘇、貴州還提出了對社會化監(jiān)測機構人員的上崗證進行管理的要求。

就監(jiān)測領域開放范圍而言，各地差異很大，如甘肅、湖北明確了社會化監(jiān)測領域僅限污染企業(yè)自行監(jiān)測領域，而山西則擴展至環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、竣工驗收監(jiān)測等傳統(tǒng)環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測范圍;對輻射監(jiān)測各地意見也不統(tǒng)一，如貴州、青海、山西、四川、西藏等地將輻射監(jiān)測納入社會化監(jiān)測領域，而山東、江蘇、新疆則明確不納入。

就監(jiān)測機構分類管理而言，湖南、江蘇、新疆將監(jiān)測機構劃分為綜合監(jiān)測機構和專項監(jiān)測機構進行管理，山西、青海分為環(huán)境質(zhì)量類、污染源類進行管理，北京、云南、重慶等分為甲乙丙類進行管理;其他省市未做分類。

就準入門檻而言，部分省市在實驗室面積、實驗人員數(shù)、固定資產(chǎn)數(shù)、設備數(shù)量等設立了不同程度的準入門檻。

就管理機構而言，各地均為由環(huán)保主管部門負責審核監(jiān)管、直屬監(jiān)測機構負責技術審核。江蘇、廣東和浙江還提出由環(huán)境監(jiān)測協(xié)會發(fā)揮作用。

就監(jiān)管而言，各地均提出了對監(jiān)測機構進行日常監(jiān)管，并提出了飛行檢查、質(zhì)量控制等形式，但對具體執(zhí)行層面上少有細則出臺。

2 部分國家和地區(qū)實驗室認可機構對環(huán)境領域?qū)嵤┱J可的情況

實驗室認可目的在于消除技術壁壘，用統(tǒng)一的標準對實驗室能力進行評估和認可，使實驗室的監(jiān)測數(shù)據(jù)或報告在一定區(qū)域內(nèi)或國際間得到相互承認，中國實驗室認可機構為中國合格評定國家認可委員會(CNAS)，認可依據(jù)為ISO 17025，中國CMA資質(zhì)認定準則即脫胎于ISO 17025的前身ISO準則25。相對于CMA資質(zhì)認定而言，實驗室認可具有可跨省域認可，可持續(xù)改進，可針對專業(yè)領域頒布指南和要求等特點。中國實驗室認可機構尚未對環(huán)境領域單獨開展認可。對美國、加拿大、英國、澳大利亞、日本、新加坡等國家和中國香港等7個國家和地區(qū)實驗室認可機構關于對環(huán)境領域?qū)嵤┱J可的調(diào)研表明，這些國家和地區(qū)均針對環(huán)境領域或環(huán)境領域相關的分析項目制定了附加要求。

2.1 單獨設立環(huán)境領域要求

指在ISO 17025認可基礎上，設立了單獨的環(huán)境領域要求，如美國［3］、加拿大［4］等。

2.1.1 美國

針對環(huán)境領域單獨設立了要求文件《環(huán)境分析實驗室管理技術要求》，在此基礎上同相關部門的認可需求相結合增加了亞類的認可項目，如根據(jù)美國環(huán)保署污染預防和毒性辦公室(OPPT)對美國鉛實驗室的要求增加了EPA National Lead Laboratory Accreditation Program(NLLAP)認可，根據(jù)德州健康局的要求增加了關于室內(nèi)空氣霉菌的認可Texas DOH Indoor Air Quality Testing Program，為肯塔基州石油儲存環(huán)境保險基金設立了同地下儲藏池相關的實驗室認可Kentucky Underground Storage Tank(UST)Program，為懷俄明州環(huán)保局設立了對儲藏池修復相關的實驗室認可Wyoming Storage Tank Remediation(STR)Program，為國防部環(huán)境實驗室單獨設立了認可(DoD Environmental Laboratory Accreditation、A2LA)，為國家環(huán)境實驗室認可協(xié)會(TNI)設立了關于采樣和分析測試的認可TNI Field Sampling and Measurement Organization (FSMO)Accreditation Program以及為煙道氣測試委員會設立了關于ASTM D7036的附加認可要求。

2.1.2 加拿大

針對環(huán)境領域單獨設立了文件《環(huán)境測試實驗室認可要求，CNA－P－1585》，內(nèi)容涵蓋了對ISO 17025相應條款的補充(1～5節(jié))以及能力驗證的實驗室結果評估部分。對ISO 17025條款的補充包括管理部分的管理體系、文件控制、服務和供應品的采購、記錄的控制、內(nèi)部審核、管理評審以及技術部分的人員、設施、環(huán)境條件、監(jiān)測和校準方法以及方法的確認、測量溯源性、抽樣、監(jiān)測和校準樣品的處置、監(jiān)測和校準結果的質(zhì)量保證、結果報告等。

2.2 針對環(huán)境領域補充要求

指在ISO 17025認可基礎上，補充了環(huán)境領域要求，如中國香港［5-7］，新加坡［8］等。

2.2.1 中國香港

針對環(huán)境領域引入7條補充要求，和環(huán)境監(jiān)測直接相關的有HOKLAS5(石棉采樣及測試)，HOKLAS6(環(huán)境測試領域 －化合物測試)，HOKLAS8(微生物測試)，HOKLAS10(采樣及點位測試水、廢物及沉積物)以及HOKLAS50(空氣質(zhì)量監(jiān)測采樣及在線測試)。

HOKLAS5未按ISO 17025設置條款，內(nèi)容包括介紹、組織、記錄控制、人員、環(huán)境、設備、溯源、方法確認、采樣、樣品處理、質(zhì)量保證、結果報告等12節(jié)。

HOKLAS10未按ISO 17025設置條款，內(nèi)容包括介紹、質(zhì)量體系、分包、記錄控制、內(nèi)審和管理評審、人員、設施及環(huán)境條件、方法確認、設備、溯源、樣品處理、質(zhì)量管理、結果報告、到達現(xiàn)場途徑、認證范圍等15節(jié)。

HOKLAS50未按ISO 17025設置條款，內(nèi)容包括介紹、組織、合同評審、合同分包、記錄控制、人員、設施和環(huán)境、采樣或現(xiàn)場測試方法和方法確認、設備、測量溯源性、測試樣品處理、采樣和現(xiàn)場測量結果的質(zhì)量保證、結果報告等13節(jié)。

2.2.2 新加坡

針對環(huán)境領域設立了2個技術文件，分別為ENV001(環(huán)境測試實驗室的特殊要求)和ENV002(環(huán)境測試實驗室常用設備的質(zhì)量保證)以及2個指南文件，分別為 C＆B ENV001，C＆B ENV002，分別為化學分析方法驗證和微生物測試方法驗證。

ENV001未按ISO 17025設置條款，內(nèi)容包括范圍、采樣、試劑和培養(yǎng)基、凈化水、參考物質(zhì)、工作參考物質(zhì)、參考微生物、標準溶液和氣體、方法確認、回收率、交叉污染、實驗室人員、質(zhì)量控制步驟、質(zhì)量管理、能力驗證、留樣、容量瓶、安全、通風櫥、超凈臺、生物安全箱。

2.3 僅對環(huán)境領域部分項目單獨設立要求

指未對環(huán)境領域做特別要求，但是對二口惡英、石棉等環(huán)境領域分析項目制定了獨立的認可體系或補充要求，如日本［9］、英國［10-11］、澳大利亞［12-14］等。

2.3.1 日本

2.3.2 英國

未針對環(huán)境領域單獨設立要求文件，設置了LAB 30(石棉采樣與測試)和LAB 37(與飲用水測試規(guī)范一致的采樣和測試認可要求)。

LAB 30未按ISO 17025設置條款，內(nèi)容包括介紹、一般性指導、組織、合同評審、記錄控制、內(nèi)審、人員、環(huán)境設施與條件、方法確認、糾正措施與改進、不確定性評估、設備、溯源、采樣、處置、質(zhì)量保證、結果報告、附加要求等18節(jié)。

LAB 37未按ISO 17025設置條款，內(nèi)容包括介紹、飲用水采樣和測試常規(guī)要求、規(guī)范基本要求、采樣和分析人員培訓、現(xiàn)場測試與采樣、理化參數(shù)分析、生物參數(shù)分析、實驗室能力驗證、認可安排、步驟評估、定義、參考等12節(jié)。

2.3.3 澳大利亞

未針對環(huán)境領域單獨設立要求文件，針對化學分析設立了要求文件，包括附錄A(大量樣品的石棉識別)和附錄C(痕量有機污染物的陽性判斷)以及附錄D(對二英類及類二英PCB的特殊要求)。

附錄A參照ISO 17025設置了附加條款，附錄C設置了5．4．5方法驗證條款(適用于食品、環(huán)境樣品中的農(nóng)殘及其他污染物以及動物組織和液體組織中的藥品及代謝產(chǎn)物)，附錄D未參照ISO 17025設置，補充了對報告結果、內(nèi)容、儀器性能要求、儀器選擇、篩選方法與確認方法的使用，結果和報告的要求。

2.4 國際認可組織對環(huán)境監(jiān)測認可的若干特點

就補充的要求形式而言，參照ISO 17025條款設置要求的有加拿大、澳大利亞等，其余國家和地區(qū)均選擇相關要素設置條款單獨成文。

需要注意的是，美國、英國等都結合具體法規(guī)、行政部門及行業(yè)需求，在ISO 17025的基礎上補充了專項認可(如鉛實驗室、采樣測試、飲用水等)。

3 對社會環(huán)境監(jiān)測機構實施監(jiān)管存在的問題建議

3.1 現(xiàn)有監(jiān)管辦法存在的問題

現(xiàn)有對社會化監(jiān)測機構的管理辦法多依據(jù)2007年頒布的《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》(國家環(huán)境保護總局令第39號)制定。為深入貫徹十八屆三中全會、四中全會精神，2014年全國環(huán)保工作會議明確要求要積極推進生態(tài)環(huán)境保護領域改革，要研究推進環(huán)境污染第三方治理，向社會購買服務，《指導意見》對社會化監(jiān)測機構監(jiān)管的認識有了新階段的提升。結合已有的監(jiān)管實踐來看，目前各省(市)管理辦法存在3方面問題。

第一，重準入?，F(xiàn)有各省(市)管理辦法中，部分省(市)準入門檻過高，且在缺乏環(huán)境管理要求的前提下，能力認定多由省級環(huán)境監(jiān)測中心(站)審核實驗室場所和監(jiān)測分析儀器設備配備、人員資質(zhì)、實驗室操作能力、內(nèi)部質(zhì)量管理體系文件執(zhí)行情況等CMA資質(zhì)認定已覆蓋的內(nèi)容。由于社會環(huán)境監(jiān)測機構CMA資質(zhì)認定一般也由省級環(huán)境監(jiān)測中心(站)承擔(同時申請CNAS認可二合一評審時，可由認可委進行評審)，存在交叉審批和行政資源浪費的問題。此外，對工作場所、人員資質(zhì)的限制在某種程度上也有地方保護主義之嫌。目前，僅西藏承認其他省級環(huán)保部門能力認定結果，省間能力認定互認和數(shù)據(jù)互認仍未正式開展。準入門檻過高，將直接導致社會化監(jiān)測機構成本升高，監(jiān)測市場碎片化等問題。

第二，輕監(jiān)管。同能力認定相比，各地管理辦法對監(jiān)管方面多提出原則性的意見，規(guī)定了退出機制，但在執(zhí)行和操作層面缺乏具體的指導。對監(jiān)測報告尤其是數(shù)據(jù)質(zhì)量本身的抽查和監(jiān)管較少涉及。《指導意見》將面向社會化服務開放的領域包括全面放開的污染源自行監(jiān)測、環(huán)境損害評估監(jiān)測、環(huán)境影響評價現(xiàn)狀監(jiān)測、清潔生產(chǎn)審核、企事業(yè)單位自主調(diào)查和有序放開的環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測站、污染源自動監(jiān)測設施的運行維護、固體廢物和危險廢物鑒別等監(jiān)(檢)測業(yè)務。開放領域的危廢鑒別、自動監(jiān)測站運維、污染源監(jiān)測、環(huán)評監(jiān)測、清潔生產(chǎn)審核等監(jiān)測數(shù)據(jù)報告是直接為各級政府環(huán)保部門行政執(zhí)法的重要依據(jù)，各級環(huán)保部門才是這些監(jiān)測報告和數(shù)據(jù)的最終用戶。如果沒有有效引導和管理的話，市場在資源配置上將徹底失靈。企業(yè)方面沒有選擇監(jiān)測實力強，數(shù)據(jù)可靠的監(jiān)測機構動力，只有降低監(jiān)測成本，甚至數(shù)據(jù)造假的需求。另一方面，在市場有充分供應的情況下，社會化監(jiān)測機構將不得不采取低價競爭，迎合企業(yè)需求甚至造假。長此以往，將產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆淘汰現(xiàn)象，徹底破壞行業(yè)生態(tài)。

第三，環(huán)境監(jiān)測有別于其他監(jiān)測活動，針對不同監(jiān)測業(yè)務，不同監(jiān)測項目有其自身的要求和特點，現(xiàn)行的CMA資質(zhì)認定管理辦法是跨行業(yè)的管理辦法，不能完全體現(xiàn)出環(huán)境監(jiān)測行業(yè)的管理特點，有必要結合其他國家和地區(qū)經(jīng)驗，開展對環(huán)境領域設置獨立準則或補充要求的研究。在CMA資質(zhì)認定外，應有更進一步的認可體系對環(huán)境監(jiān)測機構的能力和質(zhì)量管理予以確認。此外，目前的管理辦法不論是按綜合或?qū)ｍ棛C構類別劃分，還是按不同級別劃分，都很難覆蓋為各級環(huán)保部門服務的危廢鑒別、污染源監(jiān)測、環(huán)評監(jiān)測、清潔生產(chǎn)審核，尤其是自動監(jiān)測站的監(jiān)測活動。

3.2 對社會化環(huán)境監(jiān)測機構監(jiān)管的建議

第一，建立環(huán)境保護行政主管部門主導，合格評定機構實施，社會化監(jiān)測機構自愿參與的環(huán)境監(jiān)測認可體系。

環(huán)境監(jiān)測認可體系應針對環(huán)保工作的專業(yè)性和監(jiān)管的特殊需求制定，其優(yōu)勢有:①彌補CMA資質(zhì)認定不足，以規(guī)范社會化監(jiān)測機構和各級環(huán)境監(jiān)測部門環(huán)境監(jiān)測行為，提高服務水平。從國際實驗室認可經(jīng)驗來看，對二英類、石棉、采樣、現(xiàn)場監(jiān)測等項目應制定應用說明或獨立的指南認可文件。針對不同類型的環(huán)境監(jiān)測活動(如自動監(jiān)測、危廢鑒別等)，認可體系也可分類引入不同要求。②降低準入門檻?，F(xiàn)有的能力認定辦法中大部分內(nèi)容可通過CMA資質(zhì)認定評審和環(huán)境監(jiān)測認可體系評審予以確認，簡化能力認定環(huán)節(jié)有助于降低門檻，同時設立環(huán)境監(jiān)測認可有利于減少交叉認定，推動能力和報告互認。③實現(xiàn)市場配置的決定作用。各級環(huán)保主管部門在招標、采購過程中作為用戶可將是否通過環(huán)境監(jiān)測認可作為優(yōu)先考慮的指標，引導監(jiān)測企業(yè)自愿將環(huán)境監(jiān)測認可作為證明企業(yè)自身能力和質(zhì)量保證的手段。④事中、事后監(jiān)管分工更趨于合理，減少監(jiān)管盲點，發(fā)揮部門合力。質(zhì)量體系運行、人員、場地、方法應用與驗證、質(zhì)量監(jiān)督等管理和技術能力要素均可由CMA認定和環(huán)境監(jiān)測認可進行監(jiān)督審核，環(huán)境主管部門及其技術部門則可集中精力于能力驗證，飛行檢查，報告抽查等監(jiān)管，確保行政資源高效使用。

第二，修改《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》，補充或另行制定《社會化監(jiān)測機構管理辦法》，指導全國社會化監(jiān)測工作。

《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》成文于2007年，是目前環(huán)保部指導環(huán)境監(jiān)測工作的依據(jù)文件，隨著《環(huán)保法》的修訂和國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)等文件的發(fā)布，《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》在社會化環(huán)境監(jiān)測中的作用應重新評估。具體體現(xiàn)在:社會化監(jiān)測與環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)測活動業(yè)務領域的分工問題;持證上崗制度在社會化監(jiān)測的地位與實施問題;認可委、環(huán)境監(jiān)測協(xié)會等機構作為合格評定機構在人員培訓，質(zhì)量監(jiān)管的作用、地位以及與環(huán)境行政主管部門的合作方式問題;社會化環(huán)境監(jiān)測機構接受環(huán)保部門的認定和監(jiān)督檢查問題。這些問題都有必要進行認真梳理和頂層設計，將《指導意見》中“引導、培育、管理、監(jiān)督”的原則切實落實到管理辦法中相關內(nèi)容中去，并具體指導各地對社會化監(jiān)測機構的日常監(jiān)管工作。

［1］陳斌，趙岑，陳傳忠．關于環(huán)境監(jiān)測社會化的調(diào)查與思考［J］．中國環(huán)境監(jiān)測，2015，31(1):1-4．

［2］李國剛，趙岑，陳傳忠．環(huán)境監(jiān)測市場化若干問題的思考［J］．中國環(huán)境監(jiān)測，2014，30(3):4-8．

［3］Amerian Association for Laboratory Accreditation，Environmental Testing Accreditation Program［EB/OL］．［2015-05-29］．http://www．a(chǎn)2la．org/appsweb/env．cfm?fieldpk=7＆title=Environmental＆certno=0．10

［4］CAN-P-1585-2008 Requirements for the Accreditation of EnvironmentalTesting Laboratories，Canada［S］．

［5］HOKLAS SC-05 HOKLAS Supplementary Criteria No．5“Envriomenatal Testing ”Test Category-Asbestos Sampling and Testing，Hongkong［S］．

［6］HOKLAS SC-10 HOKLAS Supplementary Criteria No．10 “EnvironmentalTesting” TestCategory-Accreditation of Site Testing and Sampling(Water，Waste Water and Sediment)Hongkong［S］．

［7］HOKLAS SC-50 HOKLAS Supplementary Criteria No．50 “EnvironmentalTesting” TestCategory-Sampling and On-site Measurement for Air Quality Monitoring，Hongkong［S］．

［8］Technical Notes ENV 001-2013 Specific Requirements for Environmental Testing Laboratories，Singapore［S］．

［9］MLRP22-10-2013 MLAP認定申請等 の手引 き［S］．

［10］LAB 30 Edition 3-2013 Application of ISO/IEC 17025 for Asbestos Sampling and Testing，UK［S］．

［11］LAB 37 Edition 3-2013 Accreditation Requirements for Sampling and Testing in Accordance with the Drinking Water Testing Specification(DWTS)，UK［S］．

［12］Chemical Testing ISO/IEC 17025 Application Document-2014 Annex A:Asbestos identification in bulk samples，Australia［S］．

［13］Chemical Testing ISO/IEC 17025 Application Document-2014 Annex C:Positive identification of trace amounts of organic compounds，Australia［S］．

［14］Chemical Testing ISO/IEC 17025 Application Document Annex D:Specific criteria relating to the determination of trace and ultra-trace oncentrations of dioxins，furans and dioxin-like PCBs，Australia［S］．