王海燕，趙永軍

(水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京 100053)

關(guān)于水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)的幾個(gè)技術(shù)問題探討

王海燕，趙永軍

(水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京 100053)

水土流失重點(diǎn)防治區(qū)；劃分指標(biāo)；劃分單元

劃分標(biāo)準(zhǔn)的合理與否關(guān)系到水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分成果的準(zhǔn)確性與管理制度的實(shí)施效果。從水土保持法對(duì)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)劃分與管理規(guī)定出發(fā)，提出了水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的分級(jí)及各分區(qū)間的關(guān)系、劃分指標(biāo)、劃分單元、預(yù)防和治理重點(diǎn)等幾個(gè)關(guān)鍵技術(shù)問題的解決方案。

新水土保持法進(jìn)一步強(qiáng)化了水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分與管理的有關(guān)要求。劃定并公告水土流失重點(diǎn)防治區(qū)，目的是落實(shí)因地制宜工作方針，實(shí)施水土保持分類指導(dǎo)、分區(qū)防治戰(zhàn)略，為確定國家近、遠(yuǎn)期水土流失防治布局提供依據(jù)。水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)確定的合理與否，直接關(guān)系到劃分成果是否可行，進(jìn)而影響水土保持目標(biāo)責(zé)任等制度的實(shí)施效果，意義重大。筆者就劃分標(biāo)準(zhǔn)確定中的幾個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行探討。

1 水土流失重點(diǎn)防治區(qū)分級(jí)及各分區(qū)之間的關(guān)系

1.1 水土流失重點(diǎn)防治區(qū)分級(jí)

《中華人民共和國水土保持法實(shí)施條例》(1993年)第六條規(guī)定：“水土流失重點(diǎn)防治區(qū)按國家、省、縣三級(jí)劃分，具體范圍由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門提出，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)并公告?！薄吨腥A人民共和國水土保持法》(2011年)第十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)水土流失調(diào)查結(jié)果劃定并公告水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)?！备鶕?jù)下位法服從上位法的原則，水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分由縣級(jí)以上人民政府劃定，應(yīng)分為國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)4級(jí)，每一級(jí)又分為重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)2類。

1.2 各分區(qū)之間關(guān)系

為避免水土流失重點(diǎn)防治區(qū)管理上出現(xiàn)矛盾和不確定性，各類型區(qū)之間的關(guān)系應(yīng)遵循以下原則：① 同級(jí)不交叉。同級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)在空間投影上不能交叉和相互嵌套，即水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)中不能包含部分水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，水土流失重點(diǎn)治理區(qū)中也不能包含部分水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)。②級(jí)間不重疊。不同級(jí)的水土流失重點(diǎn)防治區(qū)在空間投影上不能重疊，即國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)不能相互重疊。③下級(jí)服從上級(jí)。上級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)也是下級(jí)同類型的水土流失預(yù)防或治理重點(diǎn)。國家級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)是省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)預(yù)防和治理重點(diǎn)，省級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)是市級(jí)、縣級(jí)預(yù)防和治理重點(diǎn)。按照以上原則要求，下級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)不應(yīng)在上級(jí)范圍內(nèi)再劃。為了避免重疊，合理界定不同級(jí)別邊界，下一級(jí)應(yīng)在上一級(jí)劃定后，在上一級(jí)劃定的范圍外再行劃分。

2 水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分指標(biāo)

劃分指標(biāo)是對(duì)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)從定量和定性方面的表征，使其進(jìn)一步對(duì)象化和具體化。劃分指標(biāo)主要依據(jù)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)特征確定。

2.1 水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)

2.1.1 主要特征

水土保持法第十二條規(guī)定：“對(duì)水土流失潛在危險(xiǎn)較大的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)劃定為水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)?！备鶕?jù)水土保持法釋義，水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)一般人為活動(dòng)較少，植被蓋度高，大多處在森林區(qū)、草原區(qū)、重要水源區(qū)、萎縮的自然綠洲區(qū)，通過自然修復(fù)、輔以必要的人工措施，維護(hù)其水土保持生態(tài)功能[1]。水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)應(yīng)具有以下特征：

(1)現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境良好?！八亮魇撛谖ｋU(xiǎn)較大”表明該區(qū)域具有較大的水土流失危險(xiǎn)，但當(dāng)前處于“潛伏”狀態(tài)，尚未表現(xiàn)出來。換句話說，現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境良好，即使存在水土流失，也較為輕微，可采用封育保護(hù)措施，依靠自然修復(fù)能力恢復(fù)。一般而言，林草覆蓋率越高，輕度以下水土流失面積占比越大，區(qū)域現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境越好，水土流失越輕微。因此，可以用林草覆蓋率和輕度以下水土流失面積占區(qū)域總土地面積的比例來表示生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀。

(2)潛在水土流失危害較大。盡管現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境良好，但是如不采取措施進(jìn)行預(yù)防保護(hù)，一旦生態(tài)系統(tǒng)失衡，就很容易造成水土流失，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重危害，甚至發(fā)展到不能逆轉(zhuǎn)。這一特征可以用水土流失危險(xiǎn)程度[1]來表征，危險(xiǎn)程度越高表明潛在水土流失危害越嚴(yán)重。

(3)水土保持功能重要。對(duì)特定區(qū)域?qū)嵤┲攸c(diǎn)預(yù)防保護(hù)是劃定水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)的初衷。這些區(qū)域雖然現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境良好，但因水土流失加劇后造成的后果較為嚴(yán)重，必須加強(qiáng)預(yù)防保護(hù)。從可能造成的嚴(yán)重后果來分析，這些區(qū)域水土保持功能必定十分重要或意義特殊，如飲用水源區(qū)、重要江河源頭區(qū)和湖庫周邊區(qū)等。因此，可以用水土保持功能重要性，以及與飲用水源區(qū)、重要江河源頭區(qū)和湖庫周邊區(qū)區(qū)位關(guān)系來表示。此外，國家主體功能區(qū)中的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)也應(yīng)劃為水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)。

2.1.2 劃分指標(biāo)

水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)劃分指標(biāo)主要包括定量和定性兩類。

(1)定量指標(biāo)。定量指標(biāo)主要包括林草覆蓋率和輕度以下水土流失面積占總土地面積比例。林草覆蓋率是指在一定范圍內(nèi)，符合一定條件的喬木林、灌木林與草地等林草植被面積占該區(qū)域土地總面積的百分比。輕度以下水土流失面積占總土地面積比例是指輕度和微度水土流失面積之和占總土地面積的比例。由于不同水土流失類型區(qū)容許土壤流失量不同，不同類型區(qū)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分量化指標(biāo)值應(yīng)不同。

(2)定性指標(biāo)。定性指標(biāo)主要包括水土保持功能重要性、水土流失危險(xiǎn)程度，以及所處區(qū)位。水土流失危險(xiǎn)程度是指植被遭到破壞或地表被擾動(dòng)后，引起或加劇水土流失的可能性及其危害程度的大小。水土保持功能重要性是指區(qū)域土壤保持、水源涵養(yǎng)、生態(tài)維護(hù)、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、洪水調(diào)蓄、農(nóng)林產(chǎn)品供給等功能的重要性。所處區(qū)位是指是否處于國家主體功能區(qū)規(guī)劃中確定的禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)，以及飲用水水源區(qū)、重要江河源頭區(qū)或湖庫周邊區(qū)。

2.1.3 綜合判定

林草覆蓋率、輕度以下水土流失面積占總土地面積比例同時(shí)滿足要求，且水土保持功能重要性、水土流失危險(xiǎn)程度、所處區(qū)位滿足其中之一要求的，應(yīng)劃為水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)。

2.2 水土流失重點(diǎn)治理區(qū)

水土保持法第十二條規(guī)定：“對(duì)水土流失嚴(yán)重的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)劃定為水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。”水土保持法釋義中水土流失嚴(yán)重的區(qū)域主要是指人口密度較大、人為活動(dòng)較為頻繁、自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境惡化、水旱風(fēng)沙災(zāi)害嚴(yán)重、水土流失是當(dāng)?shù)睾拖掠螄窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展主要制約因素的區(qū)域。

2.2.1 主要特征

(1)水土流失面積較大。區(qū)域水土流失面積超過一定規(guī)模，即區(qū)域大部分存在水土流失時(shí)，如不采取治理措施，任其發(fā)展，將會(huì)造成區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體破壞加劇。因此，區(qū)域水土流失面積占土地總面積的比例是反映區(qū)域水土流失嚴(yán)重程度的一個(gè)基本指標(biāo)。

(2)水土流失強(qiáng)度較高。土壤侵蝕強(qiáng)度等級(jí)是判定水土流失現(xiàn)狀嚴(yán)重程度的一個(gè)指標(biāo)。當(dāng)區(qū)域大部分水土流失面積都處于中度以上強(qiáng)度等級(jí)時(shí)，表明區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡劣，

如果不能及時(shí)采取治理措施，水土流失及其對(duì)生態(tài)環(huán)境的危害將不斷加劇。這一特征可以用中度以上水土流失面積占水土流失總面積的比例來表示，比例越高，表明現(xiàn)狀水土流失越嚴(yán)重。

(3)危害嚴(yán)重。水土流失造成的危害體現(xiàn)在兩方面：一是水土流失造成的耕地減少、生物多樣性破壞，水旱風(fēng)沙災(zāi)害加劇等生態(tài)環(huán)境惡化問題；二是由于生態(tài)環(huán)境惡化導(dǎo)致的人類生產(chǎn)生活條件變差，危及人類生產(chǎn)安全、人居安全，甚至生存安全。這一特征可以用水土流失危害程度來表示。危害程度等級(jí)越高，表明水土流失及其危害越嚴(yán)重。

(4)急需人為積極干預(yù)。嚴(yán)重的水土流失對(duì)下游及周邊造成危害，必須積極干預(yù)，進(jìn)行大規(guī)模治理，防止水土流失加劇和生態(tài)環(huán)境惡化。實(shí)施人為干預(yù)的前提是這些地區(qū)區(qū)位對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要。這一特征可以用當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)實(shí)施治理的迫切程度來表示。此外，老少邊窮地區(qū)是我國扶貧開發(fā)的重點(diǎn)，且大部分都是水土流失嚴(yán)重地區(qū)，因此是否處于老少邊貧地區(qū)也應(yīng)作為劃分水土流失重點(diǎn)治理區(qū)考慮的因素。

2.2.2 劃分指標(biāo)

水土流失重點(diǎn)治理區(qū)劃分指標(biāo)包括定量和定性兩類。

(1)定量指標(biāo)。主要包括水土流失面積占總土地面積比例和中度以上水土流失面積占水土流失面積比例。水土流失面積占總土地面積的比例是指土壤侵蝕強(qiáng)度為輕度及以上的土地面積占總土地面積的比例。中度以上水土流失面積占水土流失總面積的比例是指土壤侵蝕強(qiáng)度為中度及以上的土地面積占水土流失面積的比例。

(2)定性指標(biāo)。主要包括水土流失危害、治理迫切程度和所處區(qū)位。水土流失危害是指水土流失危害程度，應(yīng)在綜合考慮水土流失破壞土地資源、降低土地生產(chǎn)力、淤積江河湖庫，以及加劇水旱風(fēng)沙災(zāi)害、威脅人類生產(chǎn)生活安全等因素的基礎(chǔ)上確定。治理迫切程度主要考慮水土流失對(duì)生產(chǎn)、生活、安全等的影響，群眾對(duì)開展水土流失治理的迫切意愿，以及所處區(qū)位是否處于老少邊窮地區(qū)。

2.2.3 綜合判定

水土流失面積占總土地面積比例、中度以上水土流失面積占水土流失總面積比例達(dá)到要求，且水土流失危害、治理迫切程度和所處區(qū)位滿足其中之一條件的，應(yīng)劃為水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。

3 劃分單元尺度

水土流失面積和土壤侵蝕強(qiáng)度等級(jí)都是以單位面積和單位時(shí)段內(nèi)發(fā)生土壤侵蝕量為基礎(chǔ)計(jì)量的。因此，必須首先確定劃分單元，才能針對(duì)每一劃分單元統(tǒng)計(jì)分析不同強(qiáng)度水土流失面積，篩選符合劃分指標(biāo)值的區(qū)域。

3.1 確定原則

確定劃分單元主要遵循以下原則：①精度從高。劃分單元越小，劃分精度越高，則越能反映真實(shí)情況，因此在水土流失調(diào)查數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)條件具備的前提下，盡可能采用小尺度劃分單元。②與行政管理區(qū)劃協(xié)調(diào)。水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分是實(shí)施地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制、編制水土保持規(guī)劃的基礎(chǔ)，這些制度依靠我國行政管理體制來落實(shí)，因此為避免管理事權(quán)模糊，水土流失重點(diǎn)防治區(qū)邊界必須與我國現(xiàn)行行政管理體制相協(xié)調(diào)。

3.2 各級(jí)劃分單元

按照上述兩條原則，可以分別確定國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的劃分單元。國家級(jí)應(yīng)以縣級(jí)行政區(qū)為劃分單元。根據(jù)全國第一次水利普查水土保持情況普查成果，目前各地均獲取了縣域尺度的水土流失調(diào)查數(shù)據(jù)，并且國家級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)主要是劃分單元集中連片面積超過一定規(guī)模，且對(duì)整個(gè)區(qū)域水土保持功能具有重要影響的地區(qū)，因此劃分單元應(yīng)為縣級(jí)行政區(qū)。省級(jí)應(yīng)以縣級(jí)行政區(qū)為劃分單元。有條件的，可以小流域、鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)為劃分單元。如北京等地，已取得小流域水土流失調(diào)查數(shù)據(jù)，按照精度從高原則，可以采用小流域、鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)等較小尺度的劃分單元。根據(jù)不同類型水土流失特征，在水力侵蝕區(qū)應(yīng)以小流域?yàn)閯澐謫卧獎(jiǎng)澐郑Y(jié)合行政區(qū)劃確定水土流失重點(diǎn)防治區(qū)邊界；在風(fēng)力侵蝕區(qū)以鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)為單元?jiǎng)澐?。市?jí)和縣級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)應(yīng)以小流域、鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)或行政村為單元。為了便于管理，消除因邊界不確定造成的管理事權(quán)模糊，以小流域?yàn)閯澐謫卧獣r(shí)應(yīng)結(jié)合行政區(qū)劃邊界確定市級(jí)、縣級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)邊界。

4 結(jié) 語

劃定并公告水土流失重點(diǎn)防治區(qū)，不僅為國家在水土流失重點(diǎn)防治區(qū)實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度，編制水土保持規(guī)劃，安排坡改梯、淤地壩和生態(tài)修復(fù)等重大工程，以及生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址選線避讓或提高水土流失防治等級(jí)提供重要依據(jù)，而且為禁止鏟草皮、挖樹兜或者濫挖蟲草、甘草、麻黃等行為等提供依據(jù)。具體應(yīng)用水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)把握好以下幾點(diǎn)：一是定量指標(biāo)要與定性指標(biāo)相結(jié)合。判定水土流失重點(diǎn)防治區(qū)涉及因素復(fù)雜，既包含區(qū)域自然地理?xiàng)l件、水土流失現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)等自然因素，也包含防治需求等社會(huì)因素。這些因素中僅有一部分可以量化，其他的只能定性描述。因此，單純依據(jù)定量指標(biāo)或定性指標(biāo)來分析劃定水土流失重點(diǎn)防治區(qū)都是不可取的，只有將二者有機(jī)結(jié)合，相輔相成，互為補(bǔ)充，將定量指標(biāo)作為篩選分析的基本指標(biāo)，同時(shí)充分考慮更為具象、直觀的定性因素，才能為劃分水土流失重點(diǎn)防治區(qū)提供較為客觀、準(zhǔn)確的技術(shù)依據(jù)。二是水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)調(diào)整的。水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)并不是一成不變的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)自然生態(tài)環(huán)境要求不斷提高，與之相應(yīng)，對(duì)“潛在危險(xiǎn)”和“嚴(yán)重”賦予的含義也應(yīng)有所不同。這種不同反映到水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)上，就是定量標(biāo)準(zhǔn)取值調(diào)整和定性因素的增減。三是水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)也是動(dòng)態(tài)調(diào)整的。隨著我國水土保持生態(tài)建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，一些水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，經(jīng)過國家水土保持重點(diǎn)治理工程連續(xù)、多年綜合治理，水土流失得到有效控制，生態(tài)環(huán)境大幅改善，而成為水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)；一些水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，或因預(yù)防保護(hù)措施不到位，以及自然地理、人為破壞等原因，水土流失加劇、生態(tài)環(huán)境惡化，應(yīng)劃定為水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。

[1] 李飛,郜風(fēng)濤,周英,等.中華人民共和國水土保持法釋義[M].北京:法律出版社,2011:1-69.

(責(zé)任編輯 李楊楊)

S157

A

1000-0941(2015)12-0061-03

王海燕(1972—)，女，陜西延安市人，高級(jí)工程師，碩士，主要從事水土保持管理制度研究、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃制定等工作。

2015-02-25