11月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳共同發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出四條措施，一是堅(jiān)守土地流轉(zhuǎn)底線，二是鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，三是嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，四是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，以引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)。

四川省社科院副院長(zhǎng)郭曉鳴表示，這是對(duì)過(guò)去政策系統(tǒng)化的梳理，明確了一些原來(lái)模糊的地方。

家庭經(jīng)營(yíng)是最基本經(jīng)營(yíng)形式

《意見(jiàn)》明確，規(guī)模經(jīng)營(yíng)是通過(guò)改善家庭經(jīng)營(yíng)的資源配置及其外部環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)專業(yè)化、社會(huì)化。

“我國(guó)家庭經(jīng)營(yíng)蘊(yùn)藏著巨大的潛力，不存在生產(chǎn)力水平提高以后改變家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位的問(wèn)題，家庭經(jīng)營(yíng)現(xiàn)在和將來(lái)都是我國(guó)農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)營(yíng)形式。”中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊說(shuō)，中央提倡的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，其實(shí)質(zhì)不是對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)的否定，而是通過(guò)改善家庭經(jīng)營(yíng)的資源配置及其外部環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的專業(yè)化、社會(huì)化。因?yàn)?，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督成本較高，而農(nóng)戶家庭成員之間的經(jīng)濟(jì)利益高度一致，不需要進(jìn)行精確的勞動(dòng)計(jì)量和監(jiān)督。從世界范圍看，家庭經(jīng)營(yíng)仍是最普遍的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式。

引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)要積極穩(wěn)妥

《意見(jiàn)》要求不能人為定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積納入政績(jī)考核等方式來(lái)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

按照中央精神，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民。土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，決策權(quán)都在農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。“不能脫離客觀條件，采取人為定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積納入政績(jī)考核等方式來(lái)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。即使在土地流轉(zhuǎn)客觀條件充分成熟的地方，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)也要注意工作方法，穩(wěn)步推廣?！表n俊認(rèn)為，尊重農(nóng)民意愿，關(guān)鍵在于要客觀地估計(jì)土地對(duì)農(nóng)民的意義及農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的基本態(tài)度。

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授周應(yīng)恒說(shuō)，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)將呈現(xiàn)出規(guī)模農(nóng)戶與傳統(tǒng)承包農(nóng)戶長(zhǎng)期并存的態(tài)勢(shì)。農(nóng)業(yè)部將適度的土地規(guī)模界定為當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e的10倍至15倍，這符合現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)情。我國(guó)不可能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)戶的土地規(guī)模擴(kuò)張，只能是部分具有經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而多數(shù)農(nóng)戶仍是小規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！拔覀儾豢赡茉跊](méi)有解決農(nóng)民離農(nóng)出路的情況下就簡(jiǎn)單地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地。在推進(jìn)適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模的同時(shí)，必須考慮小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性的問(wèn)題?！敝軕?yīng)恒說(shuō)。

郭曉鳴進(jìn)一步談到，推進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)，需要培育帶動(dòng)力強(qiáng)的新型經(jīng)營(yíng)主體。在農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)入?yún)^(qū)域有限和帶動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)下，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模雖然相對(duì)較小，但其與農(nóng)民的利益關(guān)系更為穩(wěn)定和密切，當(dāng)前尤其需要對(duì)這類主體流轉(zhuǎn)土地給予更直接的政策支持，依托這類本土化特征明顯和實(shí)際帶動(dòng)力更強(qiáng)的新型經(jīng)營(yíng)主體，在更廣大的農(nóng)村提升農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)水平。

流轉(zhuǎn)模式和尺度

《意見(jiàn)》鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。

郭曉鳴說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)的方式要有所創(chuàng)新，大量調(diào)查顯示，雖然土地流轉(zhuǎn)形式多樣，但“長(zhǎng)期出租、固定租金（實(shí)物）、每年支付”仍然是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)模式，但農(nóng)民仍然難以充分參與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程和分享產(chǎn)業(yè)增值收益，由此引發(fā)了很多矛盾。因此，要更多引導(dǎo)土地入股等新的流轉(zhuǎn)模式。

不僅如此，郭曉鳴認(rèn)為，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要注意政策調(diào)整，現(xiàn)有政策還是針對(duì)原有生產(chǎn)方式的。他說(shuō)，現(xiàn)在的政策出現(xiàn)兩個(gè)傾向——偏向農(nóng)業(yè)企業(yè)或者低效率普惠小農(nóng)戶?！拔覀兊恼{(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層政府對(duì)流轉(zhuǎn)100畝、200畝的新興經(jīng)營(yíng)主體的支持政策還是空白?！?/p>

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)表示，在地方調(diào)研的時(shí)候，土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)新的問(wèn)題，地方政府“整村整組”流轉(zhuǎn)農(nóng)民的承包地，往往這都是在政府的行政命令下推行的。

另外，郭曉鳴也表示，要高度關(guān)注農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)，防止“被流轉(zhuǎn)”，不能為流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)。

“這種情況很容易違背農(nóng)民意愿。尤其是所謂的‘少數(shù)服從多數(shù)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的用益物權(quán)，不經(jīng)農(nóng)民同意是不可以隨意流轉(zhuǎn)的。就好比自己家的房子，不經(jīng)同意就出租給別人，誰(shuí)愿意呢？”廖洪樂(lè)說(shuō)。

“沒(méi)有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無(wú)權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)?！薄兑庖?jiàn)》稱。

《意見(jiàn)》要求，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有;防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利;嚴(yán)禁通過(guò)定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績(jī)效考核等方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

土地的流轉(zhuǎn)是為了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，但需要把握好“適度”的尺度?！兑庖?jiàn)》要求，合理確定土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。根據(jù)各地情況，研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適宜標(biāo)準(zhǔn)，防止片面求大。

防范工商資本

《意見(jiàn)》的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是，在加大推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)更加保護(hù)農(nóng)民利益，尤其是對(duì)工商資本的防范。

郭曉鳴說(shuō)，中央幾個(gè)一號(hào)文件都談到這個(gè)問(wèn)題。這次談得更明晰，要監(jiān)管防范風(fēng)險(xiǎn)，特別是對(duì)大面積、大范圍的連片集中的項(xiàng)目審核進(jìn)行監(jiān)管。

《意見(jiàn)》要求，加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制;工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地要按面積實(shí)行分級(jí)備案;定期對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、土地用途和風(fēng)險(xiǎn)防范能力等開(kāi)展監(jiān)督檢查。

郭曉鳴認(rèn)為，現(xiàn)在有一個(gè)“怪圈”，工商資本直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的90%是不賺錢的，但還有資本前赴后繼進(jìn)入。

郭曉鳴調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一部分龍頭企業(yè)投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的主要目標(biāo)是盡可能多地獲得政府的優(yōu)惠政策支持，熱衷打造樣板、塑造典型，超越實(shí)際需求修建高標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)道路、現(xiàn)代化養(yǎng)殖圈舍、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施和綠化工程等，占用大量耕地，其中相當(dāng)部分被占耕地雖然并未變性，但實(shí)際上已很難復(fù)耕。

不僅如此，大量社會(huì)資本在基層政府的鼓勵(lì)下進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)地向規(guī)模化經(jīng)營(yíng)業(yè)主流轉(zhuǎn)和集中的態(tài)勢(shì)不斷得到強(qiáng)化。

據(jù)調(diào)查，在新增農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積中，流向規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主的比重已接近三成，而在城市近郊，則有超過(guò)一半的農(nóng)地流向業(yè)主。

《意見(jiàn)》要求，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展。郭曉鳴認(rèn)為，多種經(jīng)營(yíng)方式應(yīng)該是分工化的發(fā)展。

（綜合《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》）