朱兆成

（安徽省水利廳，340100，合肥）

組建供水集團是落實國家和安徽省水資源宏觀戰(zhàn)略的中觀、微觀路徑。組建供水集團不僅要加強供水集團的硬件建設(shè)，強化供水的生產(chǎn)力；供水集團所涉及的供水生產(chǎn)關(guān)系對完成供水集團的目標(biāo)任務(wù)同樣至關(guān)重要。這其中不可忽視的是供水集團的定位，以及水權(quán)、水價等問題，其中還可能交織著水量、水質(zhì)、水能、水域以及水投資、水研究、水監(jiān)管、水文化等問題。這是一項系統(tǒng)性工作，需要頂層設(shè)計、基層設(shè)計同步推進，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)、生態(tài)“三生”用水關(guān)系、公益性與經(jīng)營性的關(guān)系、功能平衡關(guān)系、宏觀大利與微觀小利等關(guān)系。

一、水資源管理體制需要頂層設(shè)計和基層設(shè)計

供水水源工程及渠道等具有獨占性和天然壟斷性，其所面對的用戶龐大且多樣，社會效益和經(jīng)濟利益糾葛，因此水資源管理是一個系統(tǒng)性工程，是供水生產(chǎn)關(guān)系中的重要環(huán)節(jié)，其頂層設(shè)計和基層設(shè)計都不可或缺。

1.水資源管理委員會

需要從戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源高度強化水資源管理。安徽省水行政主管部門可牽頭成立水資源管理委員會，委員會的成員中，水源地、過水地區(qū)、受水地區(qū)的“利益相關(guān)者”與水資源開發(fā)利用直接相關(guān)的各部門全部參與，明確成員的各自職責(zé)和任務(wù)。從規(guī)劃入手，以水資源供需平衡、水質(zhì)良好為基本要求，從人口遷移與城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、環(huán)境與生態(tài)、生活與生產(chǎn)、供水與節(jié)水、利用與保護、硬件與軟件等各方面，綜合研究水資源承載能力，協(xié)調(diào)法律、法規(guī)和政策上的統(tǒng)一性。從法律授權(quán)、制度設(shè)計、政策制定等方面開展工作。

2.供水局與供水集團

組建省水利廳直管的事業(yè)單位安徽省供水局，同時組建安徽省供水集團有限責(zé)任公司。供水局的主要職能是協(xié)調(diào)防洪安全事務(wù)，供水集團可以作為水資源管理委員會事務(wù)決策的具體承辦單位，由省政府授權(quán)安徽供水集團作為國有資產(chǎn)投資主體，經(jīng)營相關(guān)國有供水資產(chǎn)，以法律形式確定供水集團對相關(guān)水資源的配置權(quán)。各相關(guān)區(qū)域成立供水公司，由供水局（供水集團）統(tǒng)一管理。

3.區(qū)域供水公司

基礎(chǔ)條件較好的皖西地區(qū)，可以先行組建大別山供水公司，先行先試，取得經(jīng)驗再行推廣。區(qū)域供水公司利用原有水庫和灌區(qū)的水利工程，以及新建的水利工程體系，功能增加實現(xiàn)供水。由于蓄水、渠道、管道等工程涉及資產(chǎn)主體多樣，部分時期利益不同步，這就需要在組建供水公司時管理體制上有所創(chuàng)新。供水公司的性質(zhì)是經(jīng)營性的，但這種經(jīng)營性是建立在國有公益性資產(chǎn)基礎(chǔ)上，對水資源進行市場化運營的結(jié)果。當(dāng)公益性與經(jīng)營性產(chǎn)生矛盾時，需要確定優(yōu)先次序與權(quán)限，實現(xiàn)“三生”用水的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)防洪安全、灌溉、供水、發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖等功能效益的平衡，實現(xiàn)社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?？梢姡┧咀陨碓诙喾矫嬉星逦倪吔缗c定位。

區(qū)域供水公司是在省供水局的統(tǒng)一管理下，以水資源的調(diào)蓄利用、資產(chǎn)關(guān)系為紐帶，按照《公司法》和現(xiàn)代企業(yè)制度組建的、以城鄉(xiāng)供水為主營業(yè)務(wù)的水務(wù)公司。公司成員應(yīng)包括水資源的蓄水、渠道、管道工程管理單位，發(fā)展戰(zhàn)略是安全、資源、環(huán)境三位一體。經(jīng)營理念是以人為本，堅持以追求經(jīng)濟效益、社會效益最大化為目標(biāo)，實現(xiàn)資產(chǎn)的增值保值。

4.供水公司主業(yè)運營監(jiān)管

在公司內(nèi)部，應(yīng)加強供水預(yù)案編制和來水、需水預(yù)測，運用信息化技術(shù)手段，對水量、水質(zhì)進行動態(tài)監(jiān)測監(jiān)控。對關(guān)鍵斷面要實行水量水質(zhì)保證的“接力棒”制度，確保下一河段或渠段供水量足質(zhì)優(yōu)，同時為開展生態(tài)補償、啟動備用水源等提供決策的數(shù)據(jù)支撐，提高服務(wù)的能力和水平。建立標(biāo)桿管理系統(tǒng)，從供水水質(zhì)、服務(wù)水平、環(huán)境影響、財務(wù)效率等多方面進行績效評價，促進行業(yè)整體升級。

由于供水的公益性，供水單位的自然壟斷屬性，使得供水單位可能“重要到不能倒”的地步。建立系統(tǒng)外監(jiān)管體制，平衡企業(yè)利益和社會責(zé)任，加強企業(yè)的社會責(zé)任認(rèn)定與擔(dān)當(dāng)尤為重要。應(yīng)完善監(jiān)管法規(guī)，設(shè)立獨立的監(jiān)管機構(gòu)，加強供水的過程監(jiān)管。發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督作用。完善公眾參與水質(zhì)管理的途徑和機制，建立水質(zhì)報告制度，增加水務(wù)工作的透明度。組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，增強農(nóng)民用水管理意識，促進農(nóng)業(yè)節(jié)約用水。

在行政上還應(yīng)對用水戶進行分類，可以分為優(yōu)先、允許、限制、禁止類，采取差別水價方式，運用經(jīng)濟手段、價格機制調(diào)節(jié)，促進節(jié)水，同時也為水資源稀缺時的分類保障供水提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

5.提高信息化應(yīng)用水平

供水公司應(yīng)通過加強信息化建設(shè)提升服務(wù)水平，主動適應(yīng)社會發(fā)展需要，提升服務(wù)的反應(yīng)能力，增加供水信息的公開度，在此過程中，同步提升公司自身能力。

可從“智慧供水”角度出發(fā)，應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)與水務(wù)系統(tǒng)的融合，實現(xiàn)對供水的一體化、信息化管理。建立信息監(jiān)測系統(tǒng)、遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)、實時調(diào)度系統(tǒng)、用戶服務(wù)系統(tǒng)，還可根據(jù)實際需要建立和調(diào)整相關(guān)信息系統(tǒng)。

6.供水工程投融資

應(yīng)建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的多元化、多渠道、多層次的水利投資新體制，推行“誰受益、誰投資”的政策，拓寬融資渠道，針對新建、擴建的城市水源工程應(yīng)從城市建設(shè)維護稅中劃出資金建設(shè)。

開征水污染稅，部分稅收用于水源、水污染防治工程建設(shè)。加強水利非稅征收，做到應(yīng)收盡收。從河道采砂權(quán)出讓收入、水資源費等水利規(guī)費中提取一定比例用于供水工程建設(shè)。

以組建的供水集團為融資平臺，發(fā)行企業(yè)債券，提供信用擔(dān)保獲得建設(shè)資金；或者通過公司上市，在股票市場融資。根據(jù)工程特點，引入投資銀行、大財團等戰(zhàn)略投資者，適時開放民間資本的準(zhǔn)入。開展融資租賃，根據(jù)項目不同特點，通過售后回租、直接融資租賃等方式，盤活固定資產(chǎn)，加速資金再循環(huán)。

利用供水工程開展航運、養(yǎng)殖、旅游等經(jīng)營項目，可根據(jù)項目特點，拍賣長期特許經(jīng)營權(quán)，分別從其收益中劃出一定比例用于投資分?jǐn)?，償還工程全部投資及利息和支付運行維護費，還可以通過供水合同款預(yù)付等方式籌集資金，緩解投資不足的矛盾。

二、水權(quán)與水價是水資源管理的核心問題

1.水權(quán)

供水集團和區(qū)域公司要對水資源進行配置和供應(yīng)，就涉及流域的初始水權(quán)分配、水工程管理的收益權(quán)和用水戶的使用權(quán)。

我國的水權(quán)主體具有明顯的層級結(jié)構(gòu)，即中央政府、各級地方政府和具體用水戶。在省內(nèi)，省級是流域水權(quán)的一級用戶，主要是配置權(quán)。對于跨流域調(diào)水，還需要與流域管理機構(gòu)（國家水行政主管部門的派出機構(gòu)）協(xié)商，以體現(xiàn)國家對水資源的所有權(quán)。供水集團若對水資源進行配置，其前提是獲得省級人民政府的授權(quán)?？梢酝ㄟ^立法明確“水權(quán)”分配，規(guī)定在極端情況下，水利工程防洪、抗旱、航運、發(fā)電以及生態(tài)保護功能之間應(yīng)如何兼顧，同時避免出現(xiàn)跨區(qū)域的水權(quán)糾紛。

區(qū)域供水公司直接管理供水工程，工程所攔、蓄、調(diào)、引的水的所有權(quán)屬于國家。公司只是省級水資源配置方案的具體執(zhí)行者，需要依法獲得取水許可。在運行過程中，公司要對工程進行維修養(yǎng)護與更新改造，支付管理人員工資及其他費用，所以公司有依法對水的商業(yè)運營獲得收益的權(quán)利。

對用水戶，就是依照水資源配置方案確認(rèn)其使用權(quán)。要對水權(quán)的使用權(quán)進行確權(quán)，不僅要確定較大范圍區(qū)域的總水權(quán)，還要對具體用水戶確定各自分水權(quán)。這是進行水權(quán)交易的前提條件。合肥等城市供水大戶、供水集團應(yīng)與其簽署長期水資源使用權(quán)協(xié)議，由區(qū)域供水公司具體實施，保證供水。

2.水價

供水水價的構(gòu)成十分復(fù)雜。從決定水價的政治、經(jīng)濟、社會等綜合因素出發(fā)，水價可以分為資源水價（水作為一種稀缺資源的費用）、工程水價（水工程投資和服務(wù)的費用）和環(huán)境水價（污水處理等環(huán)境修復(fù)和補償費）。

資源水價應(yīng)借鑒其他資源產(chǎn)品的定價方式，反映資源的戰(zhàn)略性和稀缺性。當(dāng)發(fā)生干旱、水資源供應(yīng)不足時，應(yīng)適度調(diào)高資源水價，以進一步鼓勵節(jié)水，控制浪費。

供水管理單位通過工程攔、蓄、引、提、抽等措施，改變水的時空分布以滿足用水戶需求，在運行過程中，要對工程進行維修養(yǎng)護與更新改造，支付管理人員工資及其他費用。這些費用應(yīng)通過水工程有償供水來補償，保證供水生產(chǎn)持續(xù)進行。所以水工程的供水具有商品屬性。由于供水工程多為體系，由蓄水水庫群和供水渠道、管道、泵站等共同組成，因此工程水價中應(yīng)體現(xiàn)整個供水體系中蓄水、引水和提水工程的作用。

水源地所在地必須要做好環(huán)境保護工作。大別山區(qū)水庫應(yīng)加強庫區(qū)巡庫，打擊非法采砂、清理違章建筑等，網(wǎng)箱養(yǎng)殖逐步退出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水、生活垃圾集中處理，開展沼氣工程和環(huán)境綜合治理，減少面源污染等。“過水地區(qū)”加強入渠道污染源調(diào)查和動態(tài)監(jiān)控，確保優(yōu)質(zhì)水源輸送安全。加強渠道硬化控制水損，對主要渠口加強流量控制等防止跑冒滴漏。運用法律、行政等手段化解水事糾紛。通過以上措施，才能保證“受水地區(qū)”得到優(yōu)質(zhì)原水。水價成本應(yīng)包含水源地、供水渠道等供水過程中的污染防治成本。即應(yīng)綜合考慮受益者付費、受損者得到補償?shù)囊蛩亍?/p>

提高水質(zhì)和水價的關(guān)聯(lián)度，尤其針對城市生活用水的原水供應(yīng)，更應(yīng)體現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”原則。以現(xiàn)行國標(biāo)規(guī)定的自來水106項出廠水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，以全國自來水廠平均水質(zhì)凈化能力為依據(jù)，若供水集團所供原水水質(zhì)較高，易于自來水廠處理達標(biāo)，降低了其運營成本，則應(yīng)適當(dāng)提高原水水價。或者以原水到廠最低水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，若水質(zhì)沒有達到或超過規(guī)定要求，則相應(yīng)降低或提高原水水價。

應(yīng)關(guān)注水資源開發(fā)利用的經(jīng)濟負(fù)外部性，它使水資源相關(guān)活動的投入和產(chǎn)出之間無法一一對應(yīng)，水資源使用權(quán)和環(huán)境保護權(quán)無法做到絕對公平。具體工作中也使水價成本邊界模糊，成本監(jiān)審困難。這在進行水價成本測算時應(yīng)引起重視。

三、加強供水保障研究，提高決策支撐能力

開展供水保障的技術(shù)研究，尤其是前瞻性的研究工作，將增加水資源配置的預(yù)見性，強化實時調(diào)度的靈活性。

1.調(diào)度原則修改與調(diào)度權(quán)屬關(guān)系調(diào)整

河道內(nèi)生態(tài)需水量的研究還處于初步階段，水量、水質(zhì)、水庫出庫的低溫水對水生物、近岸植物影響的機理尚不完全清晰。宜選擇具有代表性的河道，開展生物多樣性調(diào)查，及與水量水質(zhì)水溫關(guān)系研究，以確定基本生態(tài)需水量、泄流方式等。同時宜加強水資源的需水預(yù)測、節(jié)水效能研究等。在此基礎(chǔ)上，針對目前水工程的調(diào)度原則多偏重于防洪保安的現(xiàn)狀，應(yīng)結(jié)合生態(tài)、供水等，研究修改水工程現(xiàn)行調(diào)度原則的可行性，在確保防洪安全的前提下，兼顧防洪、供水、生態(tài)各功能平衡，使調(diào)度原則由單一防洪調(diào)度，向防洪、水資源配置調(diào)度轉(zhuǎn)變，再發(fā)展到防洪、水資源配置、生態(tài)調(diào)度。

水資源配置權(quán)在執(zhí)行層面就是調(diào)度權(quán)。由于牽涉多種功能，責(zé)任主體不一，責(zé)任程度不同，可以說調(diào)度權(quán)不是單一權(quán)利，而是包含多種分權(quán)利的“權(quán)利束”。這就需要研究各分權(quán)利之間的權(quán)屬關(guān)系，在大的統(tǒng)一調(diào)度權(quán)之下，明確各分權(quán)的調(diào)度主體、客體，使各分權(quán)自然過渡，無縫銜接。要確定不同時間段、不同水體量時、不同功能需求的優(yōu)先度及其與調(diào)度權(quán)限的關(guān)系，實現(xiàn)功能平衡、社會和諧多贏。

2.水量

工業(yè)化、城市化進程加速的過程中，水源地區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展較快，將加大水資源的消耗量。如果按照水資源保障的“水源地優(yōu)先”原則，將減少原定其他區(qū)域水資源配額。如果水源地區(qū)域發(fā)生干旱，水源不足，都將影響它域或下游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生活生產(chǎn)用水保障。如大別山區(qū)發(fā)生旱情，水庫下游灌區(qū)、六安、合肥等供水應(yīng)有應(yīng)對之策，分級、分類保障供水，適時啟動備用水源。所以應(yīng)加強區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、長時期氣候變化的規(guī)律研究。

通過灌區(qū)節(jié)水改造提高灌區(qū)渠系水利用系數(shù)、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，在不減或少減農(nóng)業(yè)用水權(quán)益的同時，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，讓更多水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，用于城市生活和工業(yè)用水，從宏觀上提高水資源的配置效率。雖然安徽省啟動水市場、水銀行等水權(quán)轉(zhuǎn)換的迫切性低于我國的北方省（直轄市），但若對農(nóng)業(yè)節(jié)水水量進行適當(dāng)補償，或進行有償轉(zhuǎn)讓，可從微觀上提高農(nóng)業(yè)節(jié)水積極性和水資源的利用效率。

3.水質(zhì)

建立水量與水質(zhì)相結(jié)合的管理方式，對水質(zhì)性缺水 區(qū)域尤為重要。以水體整體動態(tài)納污能力為限制標(biāo)準(zhǔn)，加強水量、水質(zhì)的動態(tài)關(guān)系研究，對水資源可操作性的實時調(diào)度提供技術(shù)支撐。在確定用水戶用水限額、水價和排污費的基礎(chǔ)上，以控制用水總量和水功能區(qū)限制納污總量為前提，聯(lián)合建立水權(quán)、排污權(quán)買賣轉(zhuǎn)讓平臺，協(xié)調(diào)水權(quán)與排污權(quán)之間的關(guān)系，利用價格杠桿和經(jīng)濟手段加強水資源管理。

洪水期一般來水較多，但同時伴生“水少”問題。洪水導(dǎo)致“水渾”，即水的濁度較大，影響城市生活供水，這在近年的具體供水工作中已有反映。應(yīng)在目前進行水質(zhì)化學(xué)成分監(jiān)測的基礎(chǔ)上，增加原水的濁度監(jiān)測，根據(jù)蓄水、供水工程狀況，提出一定時期“蓄渾供清”分層供水、啟用備用水源的可行性措施，并對供水工程的供水、取水口改造、功能效益再分配提出建議。

4.補償機制

生態(tài)環(huán)境保護、水資源利用多功能失衡補償機制的研究應(yīng)提前開展。目前，安徽、浙江兩省在新安江流域開展的生態(tài)、水質(zhì)補償機制研究取得了很好的效果?？梢越梃b已有經(jīng)驗，在安徽省內(nèi)開展相關(guān)研究，以經(jīng)濟手段調(diào)動流域上下游、水源地、過水區(qū)和受水區(qū)，以及國民經(jīng)濟各行業(yè)節(jié)水、環(huán)保的積極性。

四、結(jié) 語

組建安徽供水集團是對水資源進行優(yōu)化配置行之有效的方式。在組建之初就加強水資源管理方式的頂層設(shè)計和基層設(shè)計，以法律的形式明確供水集團、區(qū)域供水公司一定的職責(zé)職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，加強供水監(jiān)管。研究水權(quán)配置、水價構(gòu)成，開展供水保障技術(shù)研究，使供水工作更加和諧，強化對社會發(fā)展的水資源承載力。

[1]王宗志，胡四一，王銀堂.流域初始水權(quán)分配及水量水質(zhì)調(diào)控[M].北京：科學(xué)出版社，2011.

[2]傅濤，沙建新.水務(wù)資本論[M].上海：學(xué)林出版社，2011.

[3]鄭麗麗，蘇時鵬，黃森慰.國際水務(wù)公共服務(wù)運營和監(jiān)管體制比較分析及啟示[J].管理科學(xué)，2012（9）.