李素

南四湖生態(tài)應急調水下的水資源管理思考

李素

一、南四湖生態(tài)應急調水回顧

2014年入汛以來，沂沭泗流域降雨較常年同期偏少，流域湖泊蓄水量持續(xù)減少，6月12日，下級湖水位降至31.5m死水位以下，6月22日，上級湖水位降至33.0m死水位以下，7月14日下級湖水位降至最低生態(tài)水位（31.05m）以下，7月28日水位降至30.77m，低于最低生態(tài)水位0.28m。南四湖上下級湖水位均為2003年以來同期最低值，下級湖蓄水量不足1.2億km3，較常年同期偏少74%，部分湖區(qū)湖底裸露干裂，湖區(qū)生態(tài)環(huán)境及群眾生活生產用水受到嚴重威脅。為加強水資源管理、保護河湖生態(tài)，沂沭泗局多次召開專題會議安排部署，采取積極措施應對旱情，并函告相關地方政府及水行政主管部門積極開展節(jié)約用水。

針對南四湖嚴峻的旱情形勢，國家防總副總指揮、水利部部長陳雷主持會商會，研究部署水量調度工作。8月1日，國家防總緊急召集國務院南水北調辦公室、淮河防總、山東省和江蘇省防指等單位的負責同志，研究制定了2014年南四湖生態(tài)應急調水方案，決定自8月5日起通過南水北調東線從長江向南四湖實施生態(tài)應急調水，計劃調水8000萬km3。

8月5日16時37分，隨著藺家壩泵站中控室3號泵控制鍵的開啟，標志著南四湖2014年生態(tài)應急調水正式啟動，這是南水北調東線工程藺家壩泵站正式投入運行后第一次正式調水，也是南四湖自2002年以來第二次生態(tài)應急調水。8月24日16時10分，藺家壩泵站機組停止運行，標志著南四湖生態(tài)應急調水圓滿結束。此次調水歷時19d，累計調入南四湖下級湖水量8069萬km3。8月24日14時，下級湖水位31.21m，較7月28日最低水位上漲0.44m，高于最低生態(tài)水位0.16m，湖區(qū)水面面積為315 km2，較調水前增加約99 km2，已達正常蓄水面積的55%。湖區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，群眾正常生活生產用水得到有效保障，調水沿線航運緊張狀況得到有效緩解，調水的生態(tài)和社會效益十分顯著，既定的調水目標圓滿完成。

二、流域直管區(qū)水資源管理現(xiàn)狀

南四湖生態(tài)應急調水前期與實施過程中，沂沭泗局加強了南四湖地區(qū)水資源監(jiān)管巡查力度，特別是對各取水口門的運行情況做到了經常性巡查；南四湖上下級湖水位降至死水位以下后，南四湖地區(qū)水資源巡查更加頻繁，各基層局都成立了水資源巡查小組，負責轄區(qū)內水資源巡查工作，調水期間更是對南四湖所有取用水口門全天候巡查，每天報告，并落實了巡查責任制。水資源監(jiān)管巡查保證了應急生態(tài)調水的圓滿成功，有效緩解了旱情，保護了河湖生態(tài)。但南四湖嚴重旱情的發(fā)生，也引起了我們對流域直管區(qū)的水資源管理的反思，應切實加強直管區(qū)水資源管理，強化流域水資源統(tǒng)一管理，節(jié)約用水。而目前直管區(qū)水資源管理仍存在以下問題。

1.個別地方性法規(guī)與法律、部規(guī)章存在沖突

部分地方性政策法規(guī)與上位法相抵觸，越權將流域水資源管理權重復授予區(qū)域水行政管理機構，形成重復管理、交叉管理、越位管理。1994年水利部《關于授權淮河水利委員會取水許可管理權限的通知》，明確了沂沭泗直管范圍內的取水許可管理實施主體是淮委，并且是全額管理，而一些地方性法規(guī)把流域全額管理權限變成為限額管理，將應屬流域機構的管理事權劃歸地方水行政主管部門。

2.流域與區(qū)域水資源管理事權劃分尚待清晰

在水資源管理體制方面，存在著水資源管理條塊分割、相互制約、職責交叉、權屬不清的問題。在水資源開發(fā)利用過程中，上下游、左右岸、干支流之間存在不同的利益需求，水資源管理工作需要協(xié)調的關系復雜，協(xié)調難度較大。取水許可和水資源論證越權審批、越權管理問題依然突出，南四湖管理范圍內取水許可證的重復發(fā)放率高達95%以上，嚴重干擾水事秩序。流域立法滯后，流域與區(qū)域事權劃分還有待進一步明確。

3.水資源管理缺乏有效的控制手段

流域水資源配置工程建設滯后，尤其是兩省交界處缺少控制性水資源工程。部分地區(qū)供水和水源結構不合理，供水保障程度低，區(qū)域間水資源開發(fā)利用程度差別大，開發(fā)過度與開發(fā)不足并存，尚未形成水資源合理配置體系。沂沭泗直管區(qū)內453處取水口，沂沭泗局直接管理的僅有10處，對于地方管理的取水口門，流域管理機構缺少控制性手段，這給流域水量分配及調度工作帶來很大困難。

4.水資源監(jiān)控體系建設滯后

國家水資源監(jiān)控能力建設項目2012年已啟動，中央和流域管理機構水資源監(jiān)控管理平臺正在建設中，但目前沂沭泗直管范圍內453處取水口，納入國家水資源監(jiān)控能力建設項目的取用水國控監(jiān)測點一期的僅有6個，不能滿足水資源實時監(jiān)控的要求。

三、加強流域水資源管理的建議

1.加強流域水資源統(tǒng)一管理，強化流域機構作用

建議加快推進流域立法，進一步強化流域水資源統(tǒng)一管理，合理劃分流域機構與地方事權，進一步規(guī)范取水許可管理工作。對南四湖湖水資源管理，要加強對取水工程建設監(jiān)督管理，加強取水許可管理及水資源管理工作制度建設，積極研究實施有效統(tǒng)一管理的措施辦法，推動最嚴格水資源管理制度配套政策法規(guī)的出臺，從法律和行政上理清各自分工，合理劃分事權，找準流域管理與行政區(qū)域管理的結合點。

2.制定調度管理辦法、水生態(tài)危機預警和應急管理辦法

南水北調東線工程利用了江蘇省的江水北調工程和京杭運河，在調度中需優(yōu)先滿足淮河流域受水區(qū)用水。豐水年山東不需要調水，枯水年與江蘇的用水會有矛盾，需要通過科學調度提出不同年型的調度方案，保證規(guī)劃目標實現(xiàn)。結合南水北調東線調水，制定南四湖水量調度方案。針對可能出現(xiàn)的突發(fā)水污染、特殊枯水年、連續(xù)干旱年、水源工程突發(fā)事故等，分析災變系統(tǒng)特征，提出南四湖應急水量調度意見，并配合淮委進行聯(lián)合調度。制定預防水危機發(fā)生的前期管理調試方案，提高水資源網絡工程體系和管理體系雙重應急能力。同時建立有效的應急反應支持平臺，提高南四湖水資源管理的應急決策能力。

3.強化取水許可監(jiān)督管理工作，推動直管區(qū)水資源監(jiān)控體系建設

嚴格按照取水許可管理的有關規(guī)定，加強日常巡查，確保對南四湖周邊取水口的取水許可監(jiān)督管理到位。加大水資源執(zhí)法力度，堅決查處違法取水行為。加強與取用水戶的聯(lián)系和溝通，結合取水許可監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查工作，引導取水戶自覺履行取水義務和承擔社會責任。

推動直管區(qū)水資源監(jiān)控體系建設，實現(xiàn)與國家、淮委水資源監(jiān)控管理平臺互連互通，逐步實現(xiàn)對流域主要用水戶和用水口門的取用水全過程實時監(jiān)控。

4.增強用水戶節(jié)水意識和生態(tài)保護意識

廣泛深入開展基本水情宣傳教育，強化社會輿論監(jiān)督，進一步增強全社會水憂患意識和水資源節(jié)約保護意識，形成節(jié)約用水、合理用水的良好風尚。充分利用“六五”普法、世界水日、中國水周宣傳水法規(guī)，通過發(fā)揮水價的杠桿作用，以期達到節(jié)水的目的。切實加強對取用水戶依法用水和節(jié)約用水及提高用水效率的宣傳，使得南四湖管理范圍內從事各種水事活動的單位和個人能知曉法律，從而主動服從流域管理部門的管理，努力營造依法管水、用水的良好氛圍。

5.南四湖周邊嚴格控制高耗水產業(yè)，推廣節(jié)水農業(yè)，壓縮水稻種植面積

新時期“節(jié)水優(yōu)先”治水方針，推動流域直管區(qū)節(jié)水型社會建設，需嚴格南四湖周邊高耗水產業(yè)審批，推廣產業(yè)節(jié)水技術，鼓勵企業(yè)節(jié)約用水，改進節(jié)水措施，提高用水效率，同時可通過提高水價的方式來促進產業(yè)節(jié)水。改進農業(yè)灌溉方式，推廣灌溉節(jié)水技術，嚴格控制水稻的種植面積，以農業(yè)補貼的方式來鼓勵農民種植玉米、小麥，壓縮水稻的種植面積。

6.加強日常監(jiān)督管理工作

水資源管理監(jiān)測監(jiān)控技術手段落后，日常監(jiān)督管理巡查就尤為重要。加強日常監(jiān)督管理巡查，有助于彌補監(jiān)控技術手段落后的不足，及時發(fā)現(xiàn)并處理違法違規(guī)水事行為，將違法違規(guī)水事行為遏制在搖籃中，確保湖區(qū)用水安全

（作者單位：淮委沂沭泗水利管理局221018）