（山東行政學院山東濟南250014）

近年來，公共危機事件時有發(fā)生，而且越來越引起政府和社會公眾的高度關注。關注主要有四個方面：一是公共危機給公共財產和人民群眾的生產生活造成多大危害；二是政府如何利用公共資源和公共資金來應對和處置公共危機；三是公共危機過后的恢復與重建；四是對公共危機責任的認定及處理。作為政府審計，無論從承擔公共受托責任的角度，還是從具有“免疫系統(tǒng)”功能的角度，都應當積極介入公共危機應對及管理之中，并就與危機相關的各個方面進行監(jiān)督、檢查和評價，進而為責任追究提供依據(jù)。公共危機審計問責不同于常規(guī)審計問責，這是因為公共危機具有突發(fā)性和緊迫性，而且復雜多樣、情況各異，有時涉及多個領域、多個部門，有些危機影響范圍大，危害程度高，這就給危機審計及其問責帶來了相當大的難度，提出了相當高的要求。因此，必須積極研究和探索新形勢下如何構建公共危機審計問責體系，并且在實踐中不斷加以提煉和改進，從而更好地促進政府及相關單位、部門和個人加強公共危機管理，減少甚至避免危機的發(fā)生。本文重點闡述構建公共危機審計問責體系應著重把握好的四個基本要件。

一、明確公共危機審計問責主體

危機審計問責主體是指在公共危機發(fā)生后，由誰來對應當承擔危機責任的相關單位和個人實施責任追究。由于公共危機的情況千差萬別，責任的大小及其涉及范圍各不相同，問責主體也因此會有所不同。但總的來講，以下各方均可以作為危機問責主體參與問責。

（一）審計機關。審計機關是隸屬于政府的一個行政機關，與其他行政機關一樣，也應當依法享有行政處罰權。即審計機關在公共危機跟蹤審計中，發(fā)現(xiàn)有關單位和個人違法違規(guī)行為時，應及時提出處罰意見或建議，情節(jié)嚴重的，依法追究法律責任。審計機關作為問責主體參與問責，有助于提高審計機關的權威性，有助于促進審計力度和審計效果。問題的關鍵是，目前法律尚無明確規(guī)定審計機關可以直接作為問責主體，而只是賦予了審計機關提出處罰意見和建議的權力，因此，在建立和完善國家問責制度的過程中，應充分考慮審計機關的審計問責權。

（二）立法機關。我國的立法機關是各級人民代表大會，由立法機關進行問責比審計機關參與的問責具有更高的權威性。《審計法》第四條規(guī)定：“必要時，人民代表大會常務委員會可以對審計工作報告做出決議?！边@從法律上更加明確了立法機關的問責職能。在重大公共危機發(fā)生后，對于負有領導責任的干部，人大機關應根據(jù)其責任大小和法定程序（時間緊迫時也可簡化程序），及時進行處理，凡符合罷免條件的，要堅決予以罷免，絕不手軟。

（三）司法機關。在我國，各級審計機關對于涉及違法、違紀、違規(guī)案件必要時移交司法、紀檢、監(jiān)察機關處理。由于公共危機事件大多涉及范圍廣，損害金額大，因此，必要時應追究領導干部和相關責任人的刑事責任。據(jù)審計署2012年第35號公告，至2012年底審計署移交并辦結38起違法違規(guī)案件。但遺憾的是，這38起案件無一涉及公共危機事件。也就是說，目前我國因公共危機事件由審計機關移交處理的還不多見，我們看到的情況通常是由黨政部門對相關領導干部進行黨紀政紀處分，今后應進一步強化審計問責向司法問責的延伸，從而增強問責的震懾力。

（四）黨政機關。黨要管黨，從嚴治黨，首先是要管好領導干部。應當說，多數(shù)公共危機事件是與某些領導干部責任心不強，管理不到位，工作不得力有著直接關系，因此，為了嚴肅政治紀律和組織紀律，從黨紀政紀方面追究某些領導干部的責任是十分必要的。只有這樣，才能促使領導干部時時刻刻敬畏權力，敬畏責任，敬畏法紀，時時刻刻繃緊公共危機意識這根弦，以避免和杜絕公共危機事件的發(fā)生。

（五）社會公眾。公共危機事件與人民群眾的生產生活密切相關，處理是否及時，是否得當，是否有效，是百姓極為關心和關注的。由于公共危機事件給人們的生產生活和生命財產造成極大危害和損失，所以社會公眾有理由、有權利要求政府對相關領導和責任人進行查處。誠然社會公眾問責不具有直接強制力，但他們可以通過檢舉、信訪等間接手段為有權問責主體提供信息來源和線索，而且隨著公民的法律意識和維權意識的不斷提高，社會公眾問責在公共危機處置中的作用會愈加明顯，愈加重要。

（六）新聞媒體。在我國，新聞媒體既是黨的喉舌，同時也應當是民意的代言人，對于公共危機事件除及時報道外，還肩負著針砭時弊和問題、維護百姓切身利益的責任。新聞媒體在采訪報道公共危機事件過程中，一方面可以采取各種途徑追索導致危機事件的原因并予以曝光，另一方面可以對危機問責結果進行跟蹤調查報道，形成廣泛而強大的社會輿論，從而促進危機問責的力度和效果。

二、界定公共危機審計問責客體

危機審計問責客體是指在公共危機發(fā)生后，問責主體對哪些單位、部門和個人追究其相關責任。準確界定問責客體是實行問責的前提和基礎，毫無疑問，發(fā)生公共危機事件是有一定原因的，也一定要由相關單位、部門和人員承擔相應的責任，否則，如果不對危機事件的責任方加以問責懲戒，就難以對危機事件的受害方和社會公眾有所交代。鑒于公共危機審計的特殊性，審計機關在界定問責客體時，應把握以下三方面：

（一）根據(jù)權責匹配原則界定問責客體。所謂權責匹配原則，是指各級領導機構及其成員在享有權力的同時，也必須承擔相應的責任，即權力和責任必須相互匹配，相互對應。在我國，各級行政官員所執(zhí)掌的公權力是人民賦予的，他們在行使公權力的同時，也必須竭盡全力的為人民盡職盡責。當某些官員因濫用權力或行政不作為等而導致公共危機事件時，則必須嚴肅追究與其相匹配的領導責任。

（二）根據(jù)危害程度和范圍界定問責客體。公共危機事件千差萬別，其危害程度和范圍也不盡相同，在界定問責客體時，應根據(jù)實際情況區(qū)別對待。對于危害程度大、影響范圍廣的公共事件，應盡可能地擴大問責范圍。比如，不能只追究當事人的責任，而不追究領導人的責任；不能只追究下級領導責任，而不追究上級領導責任；不能只追究某一個部門領導責任，而不追究其他相關部門領導責任。

（三）根據(jù)時間性與全面性相結合原則界定問責客體。公共危機事件發(fā)生后，理應在最短的時間內盡快處理相關責任人，以此安撫受害方及其親屬的心靈，進而穩(wěn)定事態(tài)和局勢。但是，由于客觀原因和人為因素，可能在認定責任人及問責客體時，不會立即形成準確結論，這就需要審計人員在考慮時間緊迫性的同時，還要全面調查公共事件的前因后果，有時甚至還必須進行長時間跟蹤審計，方能得出最終審計結論，進而才能最終確定問責客體。

三、規(guī)范公共危機審計問責標準

問責主體對問責客體進行問責必須遵守一定的規(guī)范、要求和標準，這是保證危機審計問責體系的規(guī)范性、問責過程的有序性、問責結果的可靠性的前提和基礎。由于公共危機事件的多樣性、特殊性和復雜性，無法設定出一套各類危機事件通用的審計問責標準，但總的來講，應主要包括以下幾個方面：

（一）國際標準。這里所說的國際標準是指由最高審計機關國際組織發(fā)布的《利馬宣言》，這是一部引領世界各國審計制度建設的指導性和經(jīng)典性文獻，也是研究和探索審計問責理論和實踐的重要依據(jù)。《利馬宣言》在第一章第一節(jié)中明確指出，對于“背離公認標準、違反原則和法令制度及違背資源管理的效率、效果和經(jīng)濟原則的現(xiàn)象”，要予以揭露，“使當事人承擔責任、賠償經(jīng)濟損失或采取措施防止重犯，至少也要使今后更難發(fā)生。”在進行危機審計問責時，這一國際標準值得參考和借鑒。

（二）法律法規(guī)。2006年修訂的《中華人民共和國審計法》和2010年修訂的《中華人民共和國審計法實施條例》中，在許多方面都涉及到審計問責的內容，這為危機審計問責提供了相關的法律法規(guī)依據(jù)。但是，由于上述法律法規(guī)過于籠統(tǒng)，對各種各樣的公共危機審計缺乏直接的指導意義，因此，建議在上述法律法規(guī)的框架內，先制定公共危機審計條例，然后再制定出適合危機審計問責的實施細則，以使危機審計問責更加規(guī)范，更加權威，更加準確。

（三）黨紀政紀。黨紀是黨的組織和全體黨員必須共同遵守的黨內行為規(guī)范。政紀是由各機關、團體制定的行政紀律，是強化責任，從嚴治政的重要手段。作為各級各類黨員領導干部必須嚴格執(zhí)行黨紀政紀，一旦違反，必須嚴肅處理。不可否認，部分公共危機事件與某些黨員領導干部沒有很好執(zhí)行黨紀政紀有著直接關系。公共危機事件給黨和人民造成的巨大損害，理應由這些黨員領導干部承擔責任，即應視其情節(jié)輕重，給予黨紀政紀處分。

（四）審計準則。審計準則是審計人員在開展審計業(yè)務時必須遵循的行為規(guī)范。截至目前，審計署已修訂發(fā)布了38項審計準則。這些準則對指導審計業(yè)務，規(guī)范審計人員行為，提高審計工作質量，發(fā)揮了積極的作用。但是，就公共危機審計而言，在目前已發(fā)布的審計準則中，尚無專門涉及該方面內容的具體準則。為了更好地指導和開展該項工作，應抓緊制定公共危機審計準則，由此進一步提高公共危機審計工作的質量和危機審計問責的效果。

四、嚴格公共危機審計問責程序

公共危機審計問責不同于行政問責，也不同于一般審計問責，其問責程序具有特殊性，這是因為公共危機情況千差萬別，其涉及范圍、涉及人員、涉及金額以及所造成的社會影響各不相同。盡管如此，從公共危機審計問責程序的規(guī)范化和法治化角度來講，一般應包括以下幾個階段：

（一）問責啟動階段。公共危機審計結束后，根據(jù)審計機關及其他問責主體所提供的問責信息，國家有關權力機關應立即啟動問責程序。

1.根據(jù)問責管轄權限確定問責啟動主體。由于公共危機事件所涉及的官員級別不同，所以問責啟動主體也相應不同。為使問責能夠真正啟動和有效進行，本著“下管一級”的原則來確定問責啟動主體比較好，即全國人大負責省部級以上官員的問責，省級人大負責地市級官員的問責，地市級人大負責縣處級及以下官員的問責。

2.根據(jù)有關問責信息，明確問責客體。即問責啟動主體應結合所得到的問責信息和管轄權限，本著對人民負責和對干部負責的原則，慎重研究和確定問責客體。

3.初步掌握問責客體的事實依據(jù)。即問責啟動主體必須對來自各方面的問責線索和信息進行收集梳理，初步掌握問責客體在公共危機事件中所應當承擔責任的事實依據(jù)，以便為下一步的調查提供方向，為處罰提供證據(jù)。

（二）問責調查階段。問責必須以事實為依據(jù)，以法律法規(guī)和黨紀政紀為準繩。以事實為依據(jù)，就是要深入展開調查，查清問責客體因自身原因所造成危機事件的事實，并收集各種證據(jù)加以印證。

1.聽取各方匯報和意見。為保證調查的事實及責任真實、全面、準確，問責主體必須認真聽取危機事件所涉及的各有關方面的匯報和意見，不僅包括審計機關的匯報，也包括擬問責官員的陳述意見。

2.收集證據(jù)，縝密甄別。為了避免偏聽偏信，問責主體還應親自深入實際，收集與危機事件相關的第一手資料，并對來自各方面的問責信息加以鑒定和甄別，以確保問責證據(jù)的準確可靠。

（三）問責處罰階段。問責調查結束后，對于符合法定問責情形的官員應予以處罰，對于不符合問責的，也應向有關方面予以說明。

1.認真審議問責決定。問責主體在經(jīng)過調查取證后，對于符合法定問責情形的，應提出初步問責意見，然后經(jīng)過認真審議，通過無記名投票或其他有效形式進行表決，最終出具問責決定書。

2.認真聽取問責客體的陳述和申辯。按照有關法律規(guī)定，為保護當事人的正當權利，問責主體在作出最終問責決定之前，應認真聽取問責客體對自己行為的陳述和申辯，其合理部分應予以采納。

3.問責送達與問責公告。問責主體在作出問責決定后應出具問責決定書并送達到被問責官員本人及所在單位，同時還應抄送其他相關部門留存?zhèn)浒?。此外，由于公共危機事件受諸多方面關注，因此問責決定還應向社會予以公告。