黃曉平

黨的十八屆三中全會提出：“加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新?！绷暯娇倳浽谥醒朕r(nóng)村工作會議上強調(diào)，要把加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為一項重大戰(zhàn)略。發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是江蘇推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工程，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型的必然選擇，是破解“誰來種地”、“地怎么種”難題的關鍵舉措，對于保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)民增收致富具有十分重要意義。

一、江蘇新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的形成與家庭承包經(jīng)營制度的建立相伴而生，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分工分業(yè)不斷深化的產(chǎn)物，是農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的重要推動力量。自農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度以來，1200多萬承包農(nóng)戶一直是江蘇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基礎。隨著江蘇工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村青壯年勞動力大量轉移，土地規(guī)模流轉與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營，以及農(nóng)業(yè)機械的推廣應用，傳統(tǒng)承包農(nóng)戶的商品農(nóng)產(chǎn)品供應功能逐漸減弱，一些適應市場需求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應運而生，涌現(xiàn)出專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷發(fā)育成長、發(fā)展壯大，呈現(xiàn)出旺盛的生命力和蓬勃發(fā)展的良好勢頭。在自身發(fā)展壯大的同時，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也為江蘇實現(xiàn)糧食生產(chǎn)“十連增”，農(nóng)民增收“十連快”，高效設施農(nóng)業(yè)占比15.2%，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率63.2%，農(nóng)業(yè)綜合機械化水平78%等主要農(nóng)業(yè)發(fā)展成績，做出了有力支撐和重要貢獻。

專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場蓬勃發(fā)展，成為適度規(guī)模經(jīng)營的主要形式。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場以家庭成員為主要勞動力，從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營，并以農(nóng)業(yè)為主要收入來源。近年來，江蘇積極支持發(fā)展專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場，促使其成為糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模生產(chǎn)的重要力量。目前，全省專業(yè)大戶23.5萬個，經(jīng)認定的家庭農(nóng)場1.58萬家，兩項指標均居全國前列。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場共經(jīng)營土地1532萬畝，已成為適度規(guī)模經(jīng)營的主要形式。據(jù)調(diào)查，全省家庭農(nóng)場平均規(guī)模在110畝左右，其中，種植業(yè)家庭農(nóng)場以100～300畝為主。家庭農(nóng)場盈利能力明顯高于普通農(nóng)戶，大部分可達到與城鎮(zhèn)居民大體相當?shù)氖杖胨健?/p>

農(nóng)民合作社服務效應明顯，成為帶動成員對接市場的中堅力量。20世紀80年代以來，隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，為克服一家一戶生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的不便，江蘇農(nóng)戶間自愿開展購銷合作、技術合作，并逐步擴展到其他領域。2006年，國家頒布了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，明確提出：“農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的基礎上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織?！秉h的十八大、十八屆四中全會又明確了發(fā)展專業(yè)合作的大方向。截至目前，全省農(nóng)民專業(yè)合作社6.9萬家，成員數(shù)975萬個，入社農(nóng)戶比例67.5%，社均成員數(shù)141個，這三項指標均保持全國首位。

農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的主導力量。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)主要從事農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工或流通，并通過各種利益聯(lián)結機制與農(nóng)戶相聯(lián)系，使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售有機結合，實行一體化經(jīng)營。20世紀80年代中后期，為解決小農(nóng)戶與大市場的矛盾，江蘇城市郊區(qū)特別是蘇南地區(qū)采取了“農(nóng)工商一體化”、“產(chǎn)加銷一條龍”的經(jīng)營方式，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開始起步，龍頭企業(yè)雛形顯現(xiàn)。2001年，中央就有了“扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化就是扶持農(nóng)業(yè)，扶持龍頭企業(yè)就是扶持農(nóng)民”的提法。2012年，江蘇省人民政府出臺《關于進一步扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的實施意見》，明確了扶持龍頭企業(yè)發(fā)展的政策措施。目前，全省縣級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)達5645家。其中，國家級61家，數(shù)量位居全國第二;銷售額過百億元的企業(yè)14家，涌現(xiàn)出“雨潤”、“中洋”等一批國內(nèi)外知名品牌。省級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)607家中，85%的企業(yè)建有自己的科研機構，95%的企業(yè)擁有固定生產(chǎn)基地，近2/3的企業(yè)有自建基地。2013年，全省農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動農(nóng)戶1260萬戶，帶動農(nóng)民增收406億元，戶均增收3225元。

二、江蘇財政大力支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展

十八屆三中全會提出，要讓“市場在資源配置中起決定性作用”和“逐步取消競爭性領域專項”。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭性主體，江蘇財政一直在研究如何處理好財政政策與市場配置資源的關系，如何更好發(fā)揮財政資金引導作用，通過“無償”和“有償”的支持方式，構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體財政扶持政策體系，進一步整合財政資金更加公平有效、更加精準地支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。

設立專項，支持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體規(guī)范發(fā)展。農(nóng)民專業(yè)合作社。江蘇省財政在全國較早設立農(nóng)民合作社發(fā)展專項資金，從2006年設立之初的0.2億元快速增加到2014年的2.2億元，8年間增加11倍，累計投入近12億元。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。2002年起省財政設立省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)發(fā)展專項資金，當年安排0.5億元，2014年安排2.4億元。家庭農(nóng)場。為落實中央和省委1號文件精神，2014年，省財政安排資金1000萬元，對省級示范家庭農(nóng)場進行獎補。

調(diào)整政策，鼓勵農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體參與支農(nóng)項目。在專項資金支持之外，近年來，江蘇更加注重將以往由地方政府和各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣服務機構承擔的農(nóng)業(yè)項目建設和社會化服務職能交由農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體承擔。一方面，理清政府與市場的關系，規(guī)范政府行為;另一方面，借助項目實施，豐富農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的服務手段，增強對分散農(nóng)戶的吸引和帶動能力。目前，江蘇農(nóng)機補貼、高效設施農(nóng)業(yè)、秸稈機械化還田、糧食高產(chǎn)創(chuàng)建、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等專項資金全面向農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型主體開放，鼓勵申報，優(yōu)先扶持，通過項目實施幫助農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場做大做強，帶動農(nóng)民社員和家庭農(nóng)場成員增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收入。2014年，省財政安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展類項目資金，80%以上都是由各類新型經(jīng)營主體承擔項目建設或開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務。江蘇這一做法得到了財政部高度肯定，2013、2014年中央財政“合作社扶持政策創(chuàng)新”、“農(nóng)業(yè)全程社會化服務創(chuàng)新”，均選擇在江蘇試點。

搭建支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共服務平臺。2013、2014年，江蘇利用成為財政部合作社創(chuàng)新試點省份的機會，每年爭取中央資金1億元，重點用于推動農(nóng)民合作組織平臺建設。我們提出按照“搭建平臺、支持主體、發(fā)展產(chǎn)業(yè)”的理念，以區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為基礎，整合包括財政資金在內(nèi)的資源，依托合作聯(lián)社、行業(yè)協(xié)會或龍頭合作社，為合作社提供大型冷藏保鮮庫建設、農(nóng)產(chǎn)品質量安全檢測、工廠化育秧、糧食烘干、農(nóng)產(chǎn)品電商服務等單體合作社無法做但又亟須的產(chǎn)業(yè)發(fā)展公共平臺，著力解決新型經(jīng)營主體發(fā)展面臨的共性問題，著力提升新型經(jīng)營主體的整體競爭力，從“單贏”走向“共贏”。

積極開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資改革試點。2013年以來，江蘇省財政廳牽頭省農(nóng)委和民生銀行、平安銀行、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行等省內(nèi)金融機構，開發(fā)了惠農(nóng)貸、共同基金、金農(nóng)貸和富農(nóng)貸等四個金融產(chǎn)品，同時，與省內(nèi)擔保機構合作建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)擔保基金，省財政出資1.1億元，分擔5%風險，銀行放大20倍，給予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體22億元授信額度。針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展財政支持下的融資改革試點，其積極意義在于：第一，解決了融資難瓶頸。通過“財政承擔有限風險，銀行開展金融創(chuàng)新，引入第三方參與風控”，推出了無抵押、無擔保和弱抵押、弱擔保兩種類型的融資產(chǎn)品，解決農(nóng)業(yè)領域長期缺乏有效抵押物、擔保物的制約因素，打通銀行的審貸關，有利于解決江蘇新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難問題。第二，變政府選擇為市場選擇。金融機構根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用等級、資產(chǎn)負債、經(jīng)營情況等綜合考慮，決定是否授信放貸、貸款額度，完全實行市場化操作，真正體現(xiàn)了“市場在資源配置中起決定性作用”。第三，變軟約束為硬約束。財政無償資金對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支持的約束力不夠，時常出現(xiàn)自籌資金不到位、資金用途改變、項目管理不規(guī)范和實施進度滯后等問題。而金融機構授信放款，到期后新型經(jīng)營主體履行還貸義務。如果不及時還款，金融機構將降低信用等級，并進行追償。金融支持變軟約束為硬約束，將會激勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在市場環(huán)境中發(fā)展壯大。

三、江蘇財政支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的改革重點

根據(jù)十八屆三中全會精神，江蘇財政部門將繼續(xù)深化財稅制度改革，優(yōu)化資源配置，更好地發(fā)揮市場和政府“兩只手”的作用，繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的扶持力度，加快構建符合江蘇推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工程需要的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策扶持體系。

建立項目扶持精準投向機制。制定嚴格的扶持標準，設立明確的準入資格，建立動態(tài)的項目管理庫，保證財政項目資金投向符合條件的新型主體。明確項目資金投向，突出項目支持重點，財政資金應緊緊圍繞增強新型經(jīng)營主體的市場競爭力和農(nóng)戶帶動力這兩個方面投入。

完善農(nóng)村土地政策。通過明晰產(chǎn)權、完善權能、規(guī)范流轉，健全土地要素向新型經(jīng)營主體流轉的有效機制。一是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權能，推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。國家和省級財政部門將安排經(jīng)費以獎代補，市縣財政部門將工作經(jīng)費納入地方財政預算。二是健全土地有序流轉機制，引導農(nóng)村土地逐步流向適度規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。三是出臺政策，支持新型經(jīng)營主體對承包或流轉的土地，進行農(nóng)田基礎設施建設。

進一步推廣“政府購買服務”方式。繼續(xù)擴大向農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的領域和范圍，財政資金按照“誰生產(chǎn)、誰服務、補貼誰”的原則，引導新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務，提升對社員和農(nóng)戶的帶動能力。

強化財政投入新型經(jīng)營主體的資產(chǎn)管理，建立長效機制。從2014年開始，財政直接補助到合作社的資金形成的農(nóng)田水利設施等公益性資產(chǎn)，要移交合作社管護;形成的設備、廠房等經(jīng)營性資產(chǎn)，要轉交合作社持有，并按成員人數(shù)平均量化到每個成員，分別記入每個成員的賬戶。

區(qū)分產(chǎn)業(yè)性質，劃定不同主體鼓勵發(fā)展的領域和范圍。根據(jù)2014年中央、省委1號文件精神，今后對“米袋子”、“菜籃子”等農(nóng)產(chǎn)品直接生產(chǎn)領域，主要鼓勵合作社和家庭農(nóng)場進入;對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，重在發(fā)揮其資源和市場優(yōu)勢，支持適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，主要是畜禽規(guī)模養(yǎng)殖、海洋經(jīng)濟、種業(yè)以及后期的加工、流通。

調(diào)整農(nóng)民培訓政策，有針對性地培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民。改變以前年度主要針對大批量、分散的農(nóng)戶進行技術培訓和科技推廣的模式，轉向對合作社領頭人、合作社骨干社員、家庭農(nóng)場經(jīng)營者、農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營者等進行農(nóng)業(yè)技術培訓和農(nóng)業(yè)科技推廣，有針對性地培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民。

建立項目實施績效評估機制。建立以績效為導向的項目資金投入機制，穩(wěn)步開展績效評價工作，對項目實施情況進行跟蹤問效，引導完善農(nóng)民專業(yè)合作社與成員的利益聯(lián)結機制，著力保障農(nóng)戶在支農(nóng)項目中的利益。加強績效評價管理，將項目立項前評價和項目結束后評價相結合，定性評價與定量評價相結合，評價結果與扶持資金相結合，形成鮮明的獎懲政策導向。

繼續(xù)推進“無償改有償、資金改基金”改革，切實解決“貸款難、成本高”的問題。進一步鞏固與金融機構合作支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資的各項政策措施，充分發(fā)揮財政資金的導向作用和乘數(shù)效應，調(diào)動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自我發(fā)展積極性，撬動銀行信貸、社會資本投向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。繼續(xù)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、大型農(nóng)機具、林權、產(chǎn)業(yè)鏈訂單、漁船馬力、海域使用權、特許經(jīng)營權證等抵押質押貸款政策，控制風險，擴大規(guī)模，為農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)提供更加暢通的融資渠道和更加便捷的金融服務。

（作者系江蘇省財政廳副廳長）

責任編輯：戴群英