李國忠

（福建省林權登記中心 福建福州 350003）

福建省集體林權制度改革目標評價、成效分析與對策建議

李國忠

（福建省林權登記中心 福建福州 350003）

介紹了福建省集體林權制度改革的政策背景、基本路徑與主要特點，對其改革目標進行評價、成效進行分析，指出其存在的生態(tài)補償機制不夠完善，金融支持林業(yè)發(fā)展的力度不夠大，林業(yè)經營規(guī)模化、專業(yè)化水平不高，林下經濟發(fā)展不夠科學規(guī)范，林地家庭承包經營制度有待鞏固落實等主要問題，并提出了加強全省林木收儲中心建設、爭取金融保險對林業(yè)的更大支持、完善重點生態(tài)區(qū)位商品林限伐補償、加快培育林業(yè)經營新型組織、引導林農科學經營林下經濟等全面深化福建省林改的措施與建議。

集體林權制度；改革成效；分析評價；對策建議

林地是國家重要的土地資源，是農村重要的生產要素，是農民重要的生活保障。30多年前的1978年，我國改革開放事業(yè)發(fā)端于農村，實行家庭聯(lián)產承包責任制，把耕地承包到戶，實現(xiàn)了“田有其主”，開啟了中國特色社會主義事業(yè)的偉大征程。30年后的2008年，黨中央、國務院作出全面推進集體林權制度改革的重大戰(zhàn)略決策，把林地承包到戶，實現(xiàn)“山有其主”，推動了農村生產力的又一次大解放。

福建省是南方重點集體林區(qū)，山多林多是一大特色和優(yōu)勢。全省林地面積1.39億畝，森林覆蓋率達65.95%，居全國第一。林地作為農村重要的生產資料之一，在促進社會經濟可持續(xù)發(fā)展中占有舉足輕重的地位，林權制度改革與發(fā)展直接影響福建省社會經濟發(fā)展的全局。福建省作為率先開展集體林權制度改革的省份，于2002年開始探索集體林權制度改革及與之相適應的配套改革，為全國林改探路，目前仍在廣大農村持續(xù)深化。本文從福建省集體林權制度改革的政策背景入手，結合本次集體林權制度改革實踐，闡述福建省林權制度改革的基本路徑（做法）、主要特點，對本次改革的目標、成效與問題進行評價分析，進而提出具體的政策措施。

1 集體林權制度改革政策背景、基本路徑與主要特點

1.1 政策背景

自1949年以來，福建省集體林權制度改革歷經了一個“分與合”的變遷過程。以時間為序，大體可分為五個歷史階段[1]：一是土地改革時期,分山到戶階段。1950年-1953年，通過土地改革，農民分得自己所有的山林，實行農民的土地所有制。二是農業(yè)合作化時期，林木入社階段。1954年-1957年，林業(yè)和農業(yè)一起走上合作化道路。林業(yè)實行林木折價入股，集中統(tǒng)一，合作經營。三是人民公社化時期,山林歸集體所有階段。1958年-1978年，實行政社合一的“三級所有制”管理體制，這一時期的山林，只有國家和集體擁有山林所有權，實行統(tǒng)一經營，統(tǒng)一分配，一直延續(xù)到1980年。四是改革開放初期，林業(yè)“三定” 階段。1981年-1984年，開展了以“穩(wěn)定山林權、劃定自留山和確定林業(yè)生產責任制”為主要內容的林業(yè)“三定”工作。由于配套政策沒有跟上，改革沒有達到應有的成效，使許多農民仍守著“金山銀山”過緊日子，出現(xiàn)了“社會在發(fā)展，林區(qū)經濟在萎縮”的怪象，很大程度上制約了集體林業(yè)的快速發(fā)展，影響了福建省林業(yè)現(xiàn)代化建設的進程和全面建設小康社會目標的實現(xiàn)。五是重點突破，整體推進階段。2002年以來，福建省在全國率先開展以“明晰所有權、放活經營權、落實處置權、確保收益權”為主要內容的集體林權制度改革及配套改革。這個時期，福建省從明晰產權、重塑林農的經營主體地位入手，以持續(xù)深化集體林權制度改革為重點，不斷出臺配套政策和措施，帶動林業(yè)各項改革不斷向縱深推進，是一次比較徹底、全面落實林業(yè)產權的改革。

1.2 基本路徑

本次改革遵循的路徑，即按照“縣直接領導，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織，村具體操作，部門搞好服務”的工作機制，循序漸進，穩(wěn)步推進，推動改革健康、持續(xù)發(fā)展。首先，明晰產權主體改革。從2002年到2006年，省政府出臺了《關于推進集體林權制度改革的意見》，開展以明晰產權為重點的改革，初步實現(xiàn)了“山有其主”。其次，政策措施配套改革。從2006年到2009年，省委、省政府出臺了《關于深化集體林權制度改革的意見》，開展以“穩(wěn)定一大政策，突出三項改革，完善六個體系”為主要內容的政策措施配套改革，初步實現(xiàn)了“主有其權、權有其責、責有其利”。第三，鞏固提升改革質量。從2009年到2013年，省委、省政府貫徹落實中央10號文件精神（中共中央、國務院《關于全面推進集體林權制度改革的意見》），2009年出臺《關于持續(xù)深化林改、建設海西現(xiàn)代林業(yè)的意見 》，圍繞生態(tài)省建設，堅持生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，立足林業(yè)改革與發(fā)展提質提升。第四，全面推進深化改革。從2013年至今，2013年省政府出臺了《關于進一步深化集體林權制度改革的若干意見》，2014年福建省根據(jù)國務院出臺《關于支持福建省深入實施生態(tài)省戰(zhàn)略加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設的若干意見》，全面深化重點領域改革工作方案，其中包括了全面深化集體林權制度改革。目前，福建省正全力推進林權改革不斷向前邁進取得新突破。

1.3 主要特點

1.3.1 主體性

在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過以家庭承包經營為主、其他方式承包經營為輔，落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。

1.3.2 民主性

嚴格遵照《村民委員會組織法》和《農村土地承包法》，堅持民主決策。做到政策、程序、方法、內容、結果“五公開”，改革的重大決策都必須經過村民會議或村民代表會議討論通過，政府主要是引導，不包辦代替。

1.3.3 物權性

2007年經全國人大審議通過的《物權法》明確規(guī)定林地承包經營權為用益物權。農民擁有的林地承包經營權和林木所有權，通過縣級以上人民政府核發(fā)《中華人民共和國林權證》，改革賦予農民的經營權、處置權、收益權受法律保護和落實。

1.3.4 長期性

2008年中共中央、國務院《關于全面推進集體林權制度改革的意見》明確規(guī)定林地承包期為70年，承包期屆滿還可按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包。

1.3.5 流轉性

2003年《農村土地承包法》等相關法律法規(guī)政策規(guī)定，在不改變林地用途和依法自愿有償?shù)那疤嵯拢值爻邪洜I權人對林地經營權和林木所有權可依法采取轉包、出租、互換、轉讓等多種方式流轉。

1.3.6 資本性

國家允許農民在改革中獲得的林地承包經營權和林木所有權可作為入股、抵押或出資、合作的條件，可以用自己依法擁有的林權進行抵押貸款。

1.3.7 持續(xù)性

福建省始終注意保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的關系，采取先試點后推開的辦法，先易后難，產權主體改革與配套政策改革相銜接。例如，福建省在完成明晰產權主體改革后，又率先推進綜合配套改革，特別是2009年以來，針對明晰產權、承包到戶后林業(yè)出現(xiàn)的新情況、新問題，不斷出臺新的政策措施，有效地解決了“權歸誰”、“山誰耕”、“樹誰種”、“林誰管”、“錢誰出”、“蟲誰治”、“火誰防”、“利給誰”的問題，取得階段性成效，推動了福建省林業(yè)的跨越發(fā)展。

2 改革目標評價與成效分析

2.1 目標評價

（1）林權管理實現(xiàn)信息化。率先建立全省性林權管理業(yè)務應用系統(tǒng)，覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)，省屬國有林場、國家級自然保護區(qū)、國家級森林公園的林權管理。按照全國第一部地方性林權登記條例《福建省林權登記條例》，對林權登記、變更等工作實行動態(tài)化、信息化管理。全省累計林權登記發(fā)證12563萬畝，全省林權登記發(fā)證率達98.95%、到戶率達96.8%。

（2）林業(yè)經營組織化程度進一步提高。鼓勵林農組建多元化、多類型的林業(yè)合作經濟組織（林業(yè)專業(yè)合作社、家庭林場、股份合作林場、林業(yè)專業(yè)協(xié)會），培育發(fā)展新型經營主體。實行優(yōu)惠政策，省財政共投入2630萬元資金,對帶動力強、起示范作用的林業(yè)專業(yè)合作社給予資金補助。全省累計建立林業(yè)合作組織3336家，涉及農戶數(shù)143萬，經營面積967.89萬畝。其中，林業(yè)專業(yè)合作社2356家，家庭林場214家，涉及農戶41.49萬戶，經營面積781.82萬畝。

（3）森林綜合保險有效拓展。福建省政府從2008年開始連續(xù)多年將森林保險列為“為民辦實事”項目。積極開展和提升包括火災、暴雨、暴風、洪水、泥石流、冰雹、霜凍、臺風、暴雪、雨淞、病蟲害在內的森林綜合保險工作。從2014年起森林綜合保險每畝保額由原來的500元提高到600元。全省累計森林綜合保險參保面積超過1.14億畝、參保率超過90%。其中，生態(tài)林參保面積4290萬畝，參保率100%。

（4）林權抵押擔保收儲貸款穩(wěn)步推進。積極開展林權抵押貸款、林業(yè)小額貸款、林農聯(lián)保貸款等各類貸款，為林業(yè)發(fā)展提供資金支持。全省9個設區(qū)市57個縣（市、區(qū)）開展林權抵押貸款業(yè)務，農信社、農行、開行等25家金融機構參與。已建立省、市、縣級的林權抵押擔保收儲機構29家，擔保機構43家，優(yōu)化林權抵押貸款環(huán)境，努力化解金融風險。據(jù)統(tǒng)計，到2015年9月底，全省林權抵押貸款累計達150.36億元，其中2015年1-9月全省林權抵押貸款20.66億元，有效解決了農民發(fā)展林業(yè)的資金難題。

（5）林下經濟迅速發(fā)展。在堅持生態(tài)優(yōu)先的前提下，引導各地科學發(fā)展林下經濟，重點發(fā)展林藥、林菌、林畜、林禽、林蜂等林下種植、林下養(yǎng)殖，相關產品采集加工、森林休閑旅游等。從2013年開始，省級財政共投入1.9億元資金用于56個縣（市、區(qū)）發(fā)展林下經濟，扶持建設省級林下經濟發(fā)展示范基地71個，示范基地面積100多萬畝，發(fā)展模式達到16個，帶動農戶21254戶。2012、2013、2014年林下經濟產值分別達620億元、706億元、746億元。今年1－6月，全省發(fā)展林下經濟面積861.8萬畝，產值184.5億元，約占全國10%。福建省被確定為全國林藥發(fā)展示范省，邵武等7個縣（市、區(qū)）被列入2014-2015年國家級林下經濟示范基地。

（6）啟動重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革。在充分尊重林農意愿的前提下，擬通過贖買、置換等方法逐步將重點區(qū)位內商品林調整為生態(tài)公益林，優(yōu)化生態(tài)公益林布局。2014年，永安、順昌、永泰等地已先行完成近1萬畝重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買。今年，全省選擇7個縣（市、區(qū)）開展贖買試點；在龍巖、永安等地開展生態(tài)公益林管護模式改革試點，探索以縣（市、區(qū)）或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位集中管理生態(tài)公益林，統(tǒng)一配備專職護林員，推廣專職護林員“鄉(xiāng)選、站管、村監(jiān)督”做法；加快生態(tài)公益林立法工作，起草了《福建省生態(tài)公益林條例（草案）》，為依法管理生態(tài)公益林提供法律依據(jù)。

（7）林木采伐管理制度得到創(chuàng)新。按照“長大于消、總額控制、分類經營、分類管理”的思路，進一步落實林農對林木的處置權。完善并嚴格實施皆伐面積限額制度，放寬重點區(qū)位商品林采伐，允許人工針葉林和桉樹成熟林按規(guī)定實行面積不超過45畝的小塊狀、帶狀皆伐，努力緩解生態(tài)保護與農民增收的矛盾；同時，通過落實補助政策，推進林木主伐由皆伐向擇伐轉變。

（8）森林資源流轉機制更加有序。2005年出臺《福建省森林資源流轉條例》，2008年出臺《福建省林木林地權屬爭議處理條例》，2009年出臺《福建省林權登記條例》。堅持“依法、自愿、有償”原則，建立“政府引導、農民主體、市場配置、部門服務”的林權流轉工作機制。繼續(xù)完善全省223個林權流轉服務平臺的功能。與海峽股權中心合作啟動林業(yè)名特優(yōu)林產品電商平臺建設，全省共有290家林業(yè)經營單位在海峽股權交易中心掛牌交易或展示。林改以來，全省通過轉包、出租、林木轉讓等方式共流轉林地1035.92萬畝，有效地促進了森林資源的市場化配置。

（9）集體林業(yè)綜合改革試點扎實開展。指導列入全國第二批農村改革試驗區(qū)的沙縣、永春制定深化集體林權制度改革實施方案，開展各項改革試點。指導三明市建設全國集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)。目前，三明市已下發(fā)了集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)實施方案。配合省農業(yè)廳指導閩侯縣開展發(fā)展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點。

（10）林業(yè)服務體系不斷完善。截至2014年底，全省共有半專業(yè)森林消防隊708支，共15466人；有專業(yè)森林消防隊21支，共893人；全省森林病蟲害防治專業(yè)隊伍有100多家。全省累計成立伐區(qū)調查設計中介組織125家，林業(yè)物證鑒定機構13家，建立縣級以上林業(yè)科技推廣機構80個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)技術推廣站934個，指導林農科學經營林業(yè)，為林農提供便捷、高效的服務。

2.2 成效分析

（1）在生態(tài)效益上，實現(xiàn)了”國家得綠”。

從全省森林面積來看：2002年為1.10億畝，2013年為1.20億畝，增加1000萬畝。

從森林蓄積量來看：2002年為3.65億立方米，2013年為6.08億立方米，增加2.43億立方米。

從森林覆蓋率來看：2002年為60.52%，2013年為65.95%，增加5.43個百分點。

（2）在經濟效益上，實現(xiàn)了“農民得利”。

從林業(yè)產業(yè)總產值來看：2002年為635.94億元，2013年為3610億元，翻了五番以上。

從林改縣農民人均年收入來看：2002年為3539元，2013年為9967元，翻了兩番以上。其中2013年來自林業(yè)的收入2572元，占25.8%。

從農民就業(yè)成本來看：2002年以前，山區(qū)農民大多靠外出打工補貼家用，林改以后，許多農民不用離鄉(xiāng)就能就地就近就業(yè)，據(jù)調查，就業(yè)成本降低了約35%。

（3）在社會效益上，實現(xiàn)了“農村得穩(wěn)”。

從明晰產權來看：全省已完成明晰產權1.22億畝，占應改革的98.56%。

從確權發(fā)證來看：全省已完成林權登記發(fā)證率98.82%，林權證到戶率96.60%。

從林區(qū)社會和諧來看：改革化解了大量涉林矛盾糾紛，維護了林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。2003年以來，全省共調處林權糾紛8905起、面積236萬畝，調處率達81%。

3 主要問題

3.1 生態(tài)補償機制不夠完善

雖然近幾年省級以上生態(tài)林的補償標準在逐步提高，省級以上生態(tài)林的補償標準已提高到19元/畝·年，但與商品林150-200元/ 畝·年的收益相比仍然偏低，特別是省里對重點生態(tài)區(qū)位商品林（977萬畝，其中非國有林860萬畝）以及天然闊葉林實行限伐政策，但目前沒有給予任何補償，老百姓反映強烈，矛盾十分突出。

3.2 金融支持林業(yè)發(fā)展的力度不夠大

雖然福建省林權抵押貸款工作取得了一定成效，全省也已有20多個縣（市、區(qū)）成立或正在組建林權收儲機構，省級林權收儲中心也已掛牌成立，從機制上解決了林權抵押不良貸款處置問題，但在貸款期限、利率、評估、手續(xù)等問題仍需繼續(xù)完善。同時，由于林權收儲機構主要是服務林農，具有一定的公益性，亟待給予特殊扶持政策，否則難以持續(xù)發(fā)展。

3.3 林業(yè)經營規(guī)模化、專業(yè)化水平不高

林業(yè)經營周期長、風險高，需要適度規(guī)模經營才有好的效益。林改分山到戶解決了人的積極性問題，但農村青壯年勞動力大量外流，加上林權分散、破碎化，導致林業(yè)經營基本處于靠天吃飯的粗放經營方式，與發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)要求不相稱。至2015年6月，全省雖已建立了3336個農民林業(yè)合作組織，但覆蓋面不大，且大部分還處于發(fā)展初步階段，普遍存在運行不規(guī)范、規(guī)模偏小、帶動力不強等問題，亟待完善、提升。

3.4 林下經濟發(fā)展不夠科學規(guī)范

近幾年來，福建省共安排1.9億元省級財政專項資金扶助林下經濟發(fā)展，在保護好生態(tài)的同時，提高了林業(yè)經營水平和綜合效益，有效促進了農民增收，但目前林下經濟發(fā)展地方特色不明顯，大多還處于示范點、樣板點建設，龍頭企業(yè)少，精深加工不多，示范帶動不夠有力，發(fā)展效益受產品質量、市場等因素影響還有很大不確定性，福建省林下經濟發(fā)展還有很大空間，亟需科學規(guī)范，潛力還有待進一步挖掘。

3.5 林地家庭承包經營制度有待鞏固落實

林改之所以受到廣大林農群眾的歡迎，最重要的一條就是堅持林地家庭承包經營制度不動搖。但是，福建省林改前,一些地方流轉不規(guī)范，山林歸大戶，在落實林地家庭承包時無山可分，群眾意見大，矛盾糾紛多。特別是林改時，部分地方家庭承包到戶率不高，聯(lián)戶戶數(shù)偏多。明晰產權后，個別地方沒有做好延包工作，出現(xiàn)林改逆轉情況。落實林地家庭承包仍然任重道遠，需要不斷深化、完善、提高，持之以恒抓到位。

4 全面深化福建省林改的措施與建議

集體林權制度改革調整了農村生產關系，解放了林業(yè)生產力，增加了農民收入，促進了林區(qū)社會和諧，林改得到了廣大農民的擁護。但筆者認為，目前福建省林改所取得的成績只是全面深化改革邁出“萬里長征的第一步”，福建省要在全國繼續(xù)保持林改先進勢頭，就必須繼續(xù)大膽創(chuàng)新，不斷探索一條既保住生態(tài)，又使農民致富的路子，重點要在以下幾個方面力爭有新的突破。

4.1 加強全省林木收儲中心建設

督促各設區(qū)市和有條件的縣（市、區(qū)）成立林權收儲中心，促進林權抵押貸款增量拓面，以破解農民生產發(fā)展資金的難題。重點在南、三、龍地區(qū)，力爭三個設區(qū)市每個縣（市、區(qū)）都成立一個以上林木收儲中心；其他設區(qū)市繼續(xù)加大工作力度，在轄區(qū)內的重點林業(yè)縣成立一家林權收儲中心，力爭2016年底能有一半以上的重點林業(yè)縣（市、區(qū)）成立林木收儲機構，以解決金融部門貸款支持林業(yè)發(fā)展減少信貸風險的問題，促進林業(yè)產業(yè)發(fā)展和林農增收。

4.2 爭取金融保險對林業(yè)的更大支持

爭取農行等原有對林農開展抵押貸款業(yè)務的基礎上，能對省、市、縣的林木收儲中心也予以貸款支持，為解決銀行貸款風險創(chuàng)造條件，以取得銀行、收儲中心和林農共贏的效果。同時，在鞏固森林綜合保險的同時，爭取出臺一些政策，開展設施花卉項目保險業(yè)務，以取得共贏成效。

4.3 完善重點生態(tài)區(qū)位商品林限伐補償

采取置換、贖買等方法，逐步將重點區(qū)位內商品林調整為生態(tài)公益林，優(yōu)化生態(tài)公益林布局。努力通過解決補償渠道，提高補償標準，開展近成熟林贖買試點等，來緩解及逐步解決矛盾。

4.4 加快培育林業(yè)經營新型組織

在穩(wěn)定林地家庭承包經營的基礎上，大膽進行家庭林場、股份制林場等試點工作，大力發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作社等新興組織，解決目前林業(yè)生產規(guī)模小、組織化程度低、林農經營效益低等問題。

4.5 引導林農科學經營林下經濟

科學引導各地發(fā)展有特色、有市場、有效益的林下經濟項目，切實防止盲目跟風、產品雷同，導致“谷賤傷農”問題。同時，加大技術指導和服務力度，使林農得到更多的信息、技術、種苗等服務，少走或不走彎路，降低經營風險，取得更好的經濟效益，真正做到“不砍樹或少砍樹，也致富”。

[1]中共中央、國務院.關于全面推進集體林權制度改革的意見（中發(fā)（2008）10號）[EB].2008.

[2]福建省人民政府.關于進一步加強林業(yè)發(fā)展的若干意見（閩政（2012）48號）[EB].2012.

[3]福建省人民政府.關于進一步深化集體林權制度改革的若干意見（閩政（2013）32號）[EB].2012

[4]高兆蔚.南方集體林權制度改革研究[J].華東森林經理，2008，(2).

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1004-7743（2015）04-0029-06

2015-09-12