王成

兄弟省市產(chǎn)業(yè)專項資金運作對浙江的啟示

王成

產(chǎn)業(yè)專項資金是指各級政府用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政性資金，是政府實施產(chǎn)業(yè)政策最直接的手段。長期以來，政府通過產(chǎn)業(yè)專項資金的運作引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)投資行為，對實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和促進產(chǎn)業(yè)升級發(fā)揮了十分積極的作用。十八屆三中全會后，圍繞發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容和目標在發(fā)生變化，這必然要求調(diào)整相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策手段。如何使用產(chǎn)業(yè)專項資金，直接關(guān)系到新時期政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略順利推進。

兄弟省市的改革實踐

隨著市場化改革的不斷深入，市場機制在產(chǎn)業(yè)選擇、技術(shù)取向、要素配置的主導(dǎo)作用越發(fā)明顯。在這一大趨勢背景下，廣東、江蘇、上海等兄弟省市地方政府紛紛開展產(chǎn)業(yè)專項資金運作改革，主要是在傳統(tǒng)的以事前評審立項并無償撥款補貼為主的支持模式中更多引入市場化運作因素，構(gòu)建起財政資金激勵引導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展的長效機制，更好發(fā)揮專項資金“四兩撥千斤”的作用?？傮w看，專項資金改革動向主要體現(xiàn)為四個方面：

專項資金分配方式從行政安排走向市場競爭。廣東省是國內(nèi)較早開展專項資金競爭性分配改革試點的省份，2008年省政府出臺意見，主要針對資金分配結(jié)果具有可選擇性、不固定使用對象的專項資金，在分配環(huán)節(jié)引入競爭性機制，通過招投標、專家評審等競爭方式，將資金分配從“一對一”單向?qū)徟才?，轉(zhuǎn)為“一對多”選拔性選擇安排，建立“多中選好，好中選優(yōu)”的項目優(yōu)選機制，提高社會公眾對財政專項資金管理的參與程度，增強資金分配的科學(xué)性和透明度。江蘇省對部分省級專項資金開展因素法分配試點，選擇確定適用的量化指標及其權(quán)重系數(shù)，按此計算各市縣應(yīng)分配的專項資金數(shù)額，使財政專項資金分配更加規(guī)范、公平、可比。近期廣東、江蘇啟動財政資金股權(quán)投資管理制度建設(shè)，以項目跟投方式參與項目建設(shè)，進一步體現(xiàn)了市場機制在項目篩選中的重要作用。

專項資金使用從無償撥款走向有償使用。最突出的安排是穩(wěn)步推進專項資金有償使用試點，不斷完善“資金改基金”的運作模式。廣東省明確提出，省財政支持重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項資金，原則上應(yīng)安排不少于50%的資金實施股權(quán)投資管理；支持一般產(chǎn)業(yè)小額專項資金，具備股權(quán)投資條件的，原則上應(yīng)安排不少于40%的資金實施股權(quán)投資管理；省財政專項支持金額在1000萬元以上的重大項目，具備股權(quán)投資條件的，原則上應(yīng)實施股權(quán)投資管理。江蘇省則已成立現(xiàn)代種業(yè)引導(dǎo)基金、農(nóng)民專業(yè)合作社共同基金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)融資獎補基金、新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、省級產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、紫金文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等。還有采用債權(quán)投資、融資增信等方式有償使用專項資金。

專項資金投入從直接補貼走向間接引導(dǎo)。專項資金從對項目投資直接補貼轉(zhuǎn)為更多應(yīng)用政府貼息、財政擔(dān)保等政策性融資補貼等間接手段，充分發(fā)揮財政杠桿作用，帶動民間投資和社會各界產(chǎn)業(yè)投資加快增長。部分專項資金改為股權(quán)基金，通過對產(chǎn)業(yè)項目實施的跟投，可以引導(dǎo)風(fēng)投、創(chuàng)投、信貸、保險等社會和金融資本共同投入。江蘇省上述省級基金有償使用資金總量為27.55億元，帶動金融資本和社會資本投入500多億元，發(fā)揮了財政資金對社會資本的定向杠桿作用。

專項資金管理從分散運作走向統(tǒng)籌調(diào)配。專項資金管理改革重在改革各部門分錢分物的管理體制，將分散在各個部門的財政專項資金統(tǒng)籌管理，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局資金鏈，推動覆蓋基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和產(chǎn)業(yè)化

的項目投入管理和信息公開平臺建設(shè)，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有各類產(chǎn)業(yè)科技專項。上海市將原有的10個涉及產(chǎn)業(yè)和信息化的基金歸并為2個—產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級基金、信息化基金。江蘇省將原有的技術(shù)改造專項資金、節(jié)能減排（節(jié)能與循環(huán)經(jīng)濟）專項引導(dǎo)資金、省級中小科技型企業(yè)發(fā)展專項引導(dǎo)資金、省級現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（軟件產(chǎn)業(yè)）發(fā)展專項引導(dǎo)資金等統(tǒng)籌納入省級工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級專項資金管理。

改革符合新時期產(chǎn)業(yè)政策要求

根據(jù)十八屆三中全會精神，產(chǎn)業(yè)政策將更多強調(diào)功能性政策，營造更加公平的競爭環(huán)境，使市場在資源配置中起決定性作用。與此相關(guān)，財政專項資金將逐漸退出競爭性領(lǐng)域，更為注重對公共領(lǐng)域的投入。但基于產(chǎn)業(yè)國際競爭和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的嚴峻形勢，仍有必要因勢利導(dǎo)實施有重點導(dǎo)向的選擇性政策，產(chǎn)業(yè)政策的使用必須與市場機制更為貼合，產(chǎn)業(yè)專項資金的使用必然要求體現(xiàn)對市場機制的補充而不是替代關(guān)系。

體現(xiàn)公平性。專項資金運用不是扭曲市場機制的作用，而是有利于彌補市場機制的不足。突出體現(xiàn)為專項資金財政補貼的領(lǐng)域在調(diào)整，競爭性領(lǐng)域扶持力度在縮小，非競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的支持力度在強化。

重視帶動性。專項資金運用不是對社會資金投入的“擠出”，而是建立財政資金聯(lián)合社會資本共同支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的機制。譬如采用信貸風(fēng)險補償?shù)乳g接手段，專項資金更多為企業(yè)做增信，通過基金運作、銀行等金融機構(gòu)參與和共擔(dān)風(fēng)險，能夠有效放大企業(yè)的融資額度，為企業(yè)發(fā)展爭取到更多更低成本的資金支持，往往可以把傳統(tǒng)幾十萬元的專項補貼規(guī)模擴大到幾百萬甚至上千萬元的融資額度。政府股權(quán)基金對項目的參與也有數(shù)倍的資金放大效應(yīng)。

關(guān)注持續(xù)性。專項資金運用不是“一錘子”買賣，而是實現(xiàn)財政資金的長期、可持續(xù)使用。主要是把部分可以產(chǎn)業(yè)化運作項目的無償補貼改為股權(quán)基金，通過階段性持有股權(quán)、適時退出獲得合理回報實現(xiàn)財政資金良性循環(huán)和保值增值，構(gòu)建財政資金激勵引導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展的長效機制。

強化針對性。專項資金運用不是傳統(tǒng)的單一補貼手段，而是針對不同產(chǎn)業(yè)對象和階段采取不同支持手段，把計劃和市場這兩種手段有機地結(jié)合起來，解決經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實問題和突出難題。

突出專業(yè)性。專項資金運用不是純財務(wù)管理性質(zhì)，而是具有明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展指向的，需要相關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門參與運作。

對浙江的啟示與若干建議

兄弟省市產(chǎn)業(yè)專項資金運作的改革實踐，反映出在加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，圍繞充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用“兩只手”相得益彰，政府需要在產(chǎn)業(yè)專項資金使用上更多通過市場機制和手段的調(diào)配作用，引導(dǎo)市場行為并激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，實現(xiàn)預(yù)期產(chǎn)業(yè)政策目標。

一是推進產(chǎn)業(yè)專項資金分類管理。產(chǎn)業(yè)專項資金使用調(diào)整不能“一概而論”，要根據(jù)項目的產(chǎn)業(yè)化階段特點具體實施。一般而言，對于產(chǎn)品的前競爭階段，尤其是共性技術(shù)研究開發(fā)，主要是技術(shù)方法、生產(chǎn)工藝、材料和技術(shù)規(guī)范及標準等，產(chǎn)業(yè)專項資金適宜采取直接補貼方式參與，體現(xiàn)政府對項目承擔(dān)部門的外部性彌補，應(yīng)成為專項資金投入重點，有助于提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境；對于產(chǎn)品的商品化階段，屬于完全的市場競爭行為，產(chǎn)業(yè)專項資金適宜轉(zhuǎn)變?yōu)榛鸱绞街С猪椖堪l(fā)展，共享市場的風(fēng)向與收益，通過循環(huán)滾動發(fā)展不斷壯大基金規(guī)模；對于產(chǎn)品的市場化階段，主要是產(chǎn)品市場應(yīng)用推廣，產(chǎn)業(yè)專項資金適宜對需求側(cè)的補貼，推動新產(chǎn)品應(yīng)用，鼓勵市場競爭促進產(chǎn)業(yè)進步。

二是豐富產(chǎn)業(yè)專項資金使用方式。在投入方式上將以前常用的直接投入更多改變?yōu)殚g接引導(dǎo)，適當擴大政府貼息、財政擔(dān)保等政策性融資應(yīng)用規(guī)模，通過企業(yè)貸款貼息、擔(dān)保補助和金融部門費用獎補等方式，特別是對金融機構(gòu)向企業(yè)轉(zhuǎn)型升級授信所產(chǎn)生的損失給予相應(yīng)的風(fēng)險代償，著力解決企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展面臨的資金壓力問題。加大財政資金由“補”改“投”的力度，支持商品化的產(chǎn)業(yè)專項資金應(yīng)更多采取“基金制”模式，原則上財政直接支持企業(yè)的大額資金應(yīng)采取股權(quán)投資的方式，逐步增加股權(quán)投資管理的比例。逐步建立事后補助機制，尤其是在新技術(shù)工藝的技術(shù)改造應(yīng)用上，從事前補助轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞罂冃И剟睢?/p>

三是強化產(chǎn)業(yè)專項資金的專業(yè)化管理。產(chǎn)業(yè)專項資金講究資金應(yīng)用效率，但不以謀求財務(wù)高回報為主，重在推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)業(yè)專項資金運作方式變化不應(yīng)有違專項資金設(shè)立宗旨。在產(chǎn)業(yè)專項資金調(diào)整為基金管理運作后，為更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的引導(dǎo)功能，應(yīng)按照事權(quán)與財權(quán)一致的原則，由產(chǎn)業(yè)主管部門作為股權(quán)投資資金安排的責(zé)任主體或監(jiān)督主體，負責(zé)股權(quán)投資管理的具體實施，加強對受托管理機構(gòu)的管理，會同省財政廳督促受托管理機構(gòu)建立市場化運作風(fēng)險規(guī)避機制和退出機制，加強機制實施情況的監(jiān)督檢查。

四是注重產(chǎn)業(yè)科技專項資金績效評估?？紤]委托獨立的權(quán)威第三方評估機構(gòu)，定期對產(chǎn)業(yè)專項資金應(yīng)用情況進行績效評估，并根據(jù)評估反映的問題分析改進產(chǎn)業(yè)專項資金的使用方向和方式，對產(chǎn)業(yè)專項資金乃至產(chǎn)業(yè)政策實行“有進有退”，建立產(chǎn)業(yè)專項資金動態(tài)調(diào)整機制，及時適應(yīng)市場形勢的變化。

浙江省經(jīng)濟和信息化委員會