呂蘭珍（北京市豐臺區(qū)法律援助中心）

2014年4月21日，習近平總書記就法律援助工作作重要指示：“要在不斷擴大法律援助范圍的基礎上，緊緊圍繞經濟社會發(fā)展的實際需要，注重提高法律援助的質量，努力做好公共法律服務體系建設?！秉h的十八屆四中全會提出“建設完備的法律服務體系”和“完善法律援助制度”，對新形勢下法律援助目標和任務提出明確要求?！皯畠?yōu)援”成為法治與和諧的必然要求。筆者以北京市豐臺區(qū)近三年民事法律援助案件質量為調研對象，對影響案件質量的原因進行分析，并提出思考和建議。

一、民事法律援助案件質量標準界定

民事法律援助案件質量標準即對辦案結果和服務態(tài)度的評價標準。這一標準應能客觀反映法律工作者的辦案水平和服務水平。

法律援助工作中，有的受援人證據不足，但卻對辦案結果存在較高預期①這一現象在農民工勞動爭議案件中較為常見，由于受援人缺乏證據意識，后期又往往無法補齊，其仲裁或訴訟請求往往很難得到法律支持。或雖有部分證據，但索賠數額超出一般司法實踐或精神損害賠償而提出不符合一般司法實踐的要求②這一現象在人身傷害類案件中較為常見。；也有的受援人對法律援助工作者的服務存在過高要求，比如要求辦案律師必須隨叫隨到、必須讓案件在自認合理的時間內結案，等等。因此，由受援人對辦案結果和服務態(tài)度進行單一評判來作為法律援助案件質量的評價標準是欠妥的。

“法律援助案件質量標準應當是一個合格標準，即基本要求或最低要求。③賈午光、賀春云：《法律援助案件質量評估調研報告》，《中國司法》2010年第6 期。”《法律援助條例》第1條將立法目的規(guī)定為：“為了保障經濟困難的公民獲得必要的法律服務”，第6 條：“律師應當依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務”?！斑@些立法規(guī)定和政府免費提供公共法律服務的質量特征，以及國情和經費保障狀況，決定了受援人的質量要求有別于有償法律服務中當事人對律師提出的過高質量要求，也決定了目前我們將要制定的法律援助案件質量標準應當是案件質量的合格標準。④引自《法律援助案件質量評估調研報告》，賈午光、賀春云，載《中國司法》，2010年第6 期”結合民事法律援助工作實際，案件質量的合格標準應具體解釋為：（1）在律師盡職調查取證后，受援人的合法權益在現有證據情況下應得到法律支持的，在仲裁裁決或法院判決中大部分或全部得到了支持⑤司法實踐中，案件的判決結果有時會因仲裁員或法官對法律條文的理解不同而產生差異。。（2）受援人對律師工作態(tài)度基本滿意或滿意⑥個別受援人如對律師提出過高要求而“不滿意”，此種情況應以司法行政機關查證結果為準。。

二、豐臺區(qū)民事法律援助案件質量情況及分析

（一）豐臺區(qū)近三年民事法律援助案件受理情況

豐臺區(qū)近三年⑦統(tǒng)計區(qū)間自2012年1月1日截至2014年10月31日。共受理民事法律援助案件641 件，從案件類型來看，主要呈如下分布：

案件類型 2012年2013年 2014年（截止到10月底）合 計年度勞動爭議 206件 147件 104件 457件工傷 24件 17件 13件 54件交通事故 27件 11件 12件 50件贍養(yǎng)、扶（撫）養(yǎng) 17件 6件 15件 38件醫(yī)療責任糾紛 4件 3件 2件 9件其他 0件 19件 25件 44件總計 278件 203件 171件 652件

從上表可以看出：勞動爭議案在近三年民事法律援助案件中均占較大比重，分別占當年民事受理總數的74%、72%和61%。除勞動爭議外，工傷、交通事故、贍養(yǎng)扶（撫）養(yǎng)等案件也占有一定比例。

（二）豐臺區(qū)近三年民事法律援助案件質量情況

近三年豐臺區(qū)共受理民事法律援助案件652 件，截至目前，共結案437 件，結案率⑧此處的結案率僅針對2012年1月1日至2014年10月31日受理的所有民事案件的結案情況進行統(tǒng)計，在此期間結案的2012年1月1日以前受理的案件并未統(tǒng)計在內。為67%。筆者針對近三年已結案件的辦案質量進行調研分析。

民事法律援助案件質量情況主要包括辦案結果和服務態(tài)度兩大方面。從辦案結果看，主要情況如下：

辦案結果案件類型全部支持或和解部分支持未支持或自愿撤訴 合 計勞動爭議 47件 81件 202件 330件工傷 12件 5件 0件 17件交通事故 25件 6件 1件 32件贍養(yǎng)、扶（撫）養(yǎng) 17件 0件 3件 20件醫(yī)療責任糾紛 3件 0件 1件 4件其他（人身傷害、執(zhí)行案件） 18件 13件 3件 34件總計 122件 105件 210件 437件

從該表可以看出，在近三年結案的437 件民事法律援助案件中，判（裁）決全部支持或通過律師達成和解協議的為122 件，占民事全部已結案件的28%；判（裁）決部分支持的為105 件，占民事全部已結案件的24%；判（裁）決未支持或申請人自愿撤訴的為210 件，占民事全部已結案件的48%。從案件類型來看，工傷、交通事故、贍養(yǎng)、扶（撫）養(yǎng)等案件判（裁）決支持率都相對較高，而勞動爭議案件判（裁）決支持率則只有39%。

從受援人的滿意度來看，主要情況如下：

不滿意（投訴）查證屬實勞動爭議 57件 268件 5件 0件工傷 12件 5件 0件 0件交通事故 25件 7件 0件 0件贍養(yǎng)、扶（撫）養(yǎng) 15件 5件 0件 0件醫(yī)療責任糾紛 1件 2件 1件 0件其他 10件 24件 0件 0件案件類型 非常滿意 基本滿意 不滿意（投訴）滿意度

從該表可以看出，在近三年結案的437 件民事法律援助案件中，受援人表示“非常滿意”或“基本滿意”的，占民事全部已結案件的98.6%，案件滿意率遠高于判（裁）決和和解結果對受援人合法權益的支持情況。從受援人“不滿意”或“投訴”的查證結果來看，律師法律援助服務過程和服務態(tài)度并未發(fā)現明顯瑕疵，6 件投訴案件中4 件為受援人期望值遠超出一般法律實踐但證據不足且無法補充調取，1 件涉及上訪人群，1 件（醫(yī)療責任糾紛案）為精神病患者且所涉案件已過訴訟時效。從案件類型來看，勞動爭議案件受援人滿意度要略低于其他案件。

（三）豐臺區(qū)近三年民事法律援助案件質量分析

1.民事法律援助案件程序繁瑣，審理周期相對較長，結案率偏低，受援人維權成本較高。以下為豐臺區(qū)近三年民事法律援助案件結案情況：

歷年結案情況年度總案件量2012年結案數2013年結案數2014年結案數（截止到10月底）未結案件2012年度278件 56件 79件 12件 131件2013年度203件 —— 28件 65件 110件2014年度（截止到10月底）171件—— —— 47件 124件

從結案情況來看，民事法律援助案件在一年內結案的相對較少，2012年度、2013年度和2014年度分別只占當年民事法律援助案件受理總量的20%、14%和27%。其中，2012年度民事法律援助案件截至目前仍有未結案件131 件，歷時三年未結案率仍高達47%。

從案件類型分析，民事法律援助案件主要包括勞動爭議、工傷、交通事故、人身傷害（除工傷、交通事故之外）、贍養(yǎng)扶（撫）養(yǎng)等類型。上述案件類型中，勞動爭議案件占歷年民事受理總數的60%~75%,受理量排在首位。大量簡單的勞動爭議案件必須經過勞動仲裁、法院一審、二審、強制執(zhí)行才能完成。為了維權，受援人（主要是外地農民工）不得不多次前往勞動監(jiān)察機構、仲裁委及法院，這就要花費一部分交通費用及食宿費用；而在這期間，農民工不可能找到一份穩(wěn)定的工作，只能靠打零工艱難維持討薪期間的生活。

如果是工傷維權，則程序更為復雜。如果沒有簽訂勞動合同，則一般要先行確認勞動關系（可能要經過勞動仲裁、一審、二審），之后進行工傷等級認定；如果認定工傷等級后，勞動者單位拒絕工傷賠償的，則需要再行經過勞動仲裁、一審、二審和強制執(zhí)行程序。一個工傷案件，從最初受理到最終執(zhí)行完畢，可能要經過兩年、三年，甚至更長時間。在較高的經濟成本和時間成本的前提下，一部分農民工往往望而卻步，放棄起訴或在起訴后又無奈撤訴。豐臺區(qū)近三年辦結的330 件勞動爭議案件中，受援人未達成和解協議而無奈撤訴的案件高達48 件，占已結勞動爭議案件的14.5%。

2.民事法律援助案件受援人證據意識普遍較弱，給維權工作帶來較大困難。交通事故、人身傷害、贍養(yǎng)扶（撫）養(yǎng)等案件每年所占比重較少，由于這些案件本身特點，受援人能否得到最終支持受證據情況的影響較少。在法律援助工作實踐中，因證據影響辦案質量最多的為勞動爭議案和工傷案，而這些案件主要受援群體為農民工。

豐臺區(qū)近三年辦理的農民工維權法律援助案件中，主要涉及被拖欠工資、支付加班工資、解除勞動關系經濟補償金、工傷賠償等幾方面的勞動權益，雖然案件類型并不復雜，但要切實維護農民工權益，為他們爭取應得的工資或補（賠）償金并不容易，因為打官司就是打證據，而農民工維權案件普遍存在取證難的問題。

一是勞動合同簽訂率低。勞動合同是確認勞動關系最直接、最重要的憑證，也是確定勞動者的工資、工種、工時等工作內容的最重要的證據，但農民工維權面臨的最大問題就是很少簽訂勞動合同，即便簽訂了勞動合同，很多單位也不給勞動者一份。還有的單位雖然簽訂合同后也能給勞動者一份，但合同中約定的工資數額、工作時間等重要內容卻與事實不符，從而增加了勞動者取證的難度。

二是打工期限短，而且往往有一定季節(jié)性。農民工務工特點就是流動性強，務工時間較短，隨著務農時間而存在季節(jié)性務工的特點。農民工打工期限短，往往忽視簽訂勞動合同和繳納社會保險的權利要求。另外，因為打工期限短，相應的能夠證明事實勞動關系的證據就很少，收集證據的時間也短，本就不容易收集的證據加上時間緊迫也就更難取得。

三是關聯公司的出現增加了取證難度?，F實中，有很多用人單位為了規(guī)避法律風險，往往采取設立多個關聯公司的方式，使得勞動關系復雜化。由于勞動者處于弱勢地位，本身對證據的留存和掌握就處在不利地位，用人單位又采取設立多個關聯公司的方式，在日常經營中混淆用人單位，導致勞動者舉證困難，在發(fā)生爭議的時候用人單位便可以轉移責任和義務，將責任轉移至其關聯的空殼公司，這使勞動者維權及法院查明事實增加了難度。

3.法律援助案件參與者的辦案經驗及對法律的理解、運用存在差異，一定程度上影響辦案質量。法律援助案件的參與者主要包括辦案律師、仲裁員和法官。作為專業(yè)的參與者，看問題的角度不同、辦案經驗不同及對法律的理解、運用不同，一定程度上也會影響判（裁）決的結果，這一點在勞動爭議案件中尤為明顯。

首先，從仲裁員和法官對勞動爭議案件的判（裁）決實踐來看，在證據情況相同的前提下，二者對同一案件的判（裁）決結果會有不同。2013年，仲裁裁決駁回訴訟請求的勞動爭議案件為15 件，而這些案件中，最終被法院一審判決部分支持的有4 件，另有1 件在一審階段調解結案，仲裁結果與法院判決結果的差異率達到27%。

其次，從律師的角度來看，不同的律師由于辦案經驗不同，有時針對同一案件會確定不同的辦案思路。例如，同樣在工地受傷，在傷者與相關單位沒有簽訂勞動合同的前提下，有的律師會選擇通過仲裁確認勞動關系，再行工傷認定，然后索要工傷賠償；而有的律師可能會選擇以“提供勞務者人身損害賠償”為由直接到法院起訴。不同的維權方向，受援人面臨的舉證風險不同、花費的精力不同、索賠數額不同、得到的結果往往也會不同。如果確認勞動關系證據不足的情況下，辦案律師堅持選擇“工傷認定”，則將一定程度上影響辦案結果。

4.法律援助律師辦案費用較低，而民事法律援助案件所需投入的精力較大，導致律師隊伍不穩(wěn)定，辦案水平參差不齊。豐臺區(qū)目前全面實施“點援制”，法律援助辦案人員為自愿報名并在區(qū)內注冊的社會執(zhí)業(yè)律師。豐臺區(qū)目前共有點援律師106 人，其中大多數執(zhí)業(yè)年限較短，執(zhí)業(yè)5年以上的律師僅占17%。從法律援助工作實踐來講，一般民事法律援助案件律師所投入的精力較大。例如，2013年辦結的一起工傷案件，辦案律師因立案管轄問題⑨該案確認勞動關系是在豐臺仲裁委受理，但工傷認定階段因被告住所地在天津，因此兩地的仲裁委均以對方有管轄權為由拒絕立案。，幾次奔波于北京、天津兩地，并多次找到北京市勞動仲裁委和豐臺區(qū)勞動仲裁委協調，經過近8 個月的奔波才最終在豐臺立案。根據北京市目前的法律援助辦案補貼政策，一個階段的民事案件補貼費用為2000 元，而事實上，律師真正拿到手的只有500~800 元不等，其余均作為管理費交給所在律所。大量的精力投入，到手非常有限的補貼費用，導致代理法律援助案件成為年輕律師成長的跳板，豐臺區(qū)每年都有部分優(yōu)秀法律援助律師向案件資源更為豐富的其他城區(qū)調動。雖然大部分法律援助律師都堅守著法律和職業(yè)道德的底線，但也不排除存在個別律師為完成任務，工作不仔細、走過場、敷衍了事的現象，一定程度上影響著辦案質量。

三、提高民事法律援助案件質量的建議

筆者認為，提高法律援助辦案質量，視角和思維不能局限于單純的案件質量建設，而應站在質量建設的高度加強質量管理。

（一）繼續(xù)加大宣傳力度，提升群眾特別是農民工的維權意識

對受援人的事后救濟和法律援助，往往要花費大量的金錢和時間成本。在民事法律援助工作實踐中，大量的受援人在合法權益受到侵害以后，手中掌握的證據材料很少，而且很多證據材料的形式及內容并不符合法律對舉證的要求，因此導致很多案件即使花費了大量的時間、精力以后，受援人的合法權益仍很難得到法律的支持。這一現象在勞動爭議案件中尤為突出。筆者認為，讓受援人學會如何保護自己才是最重要的，也是維護其合法權益最有效的辦法。鑒于勞動爭議案件的受援人主要為農民工群體，在日后的法律援助宣傳工作中，要不斷加強對人民群眾特別是農民工權利的普法宣傳力度。除了要告知其享有哪些權利、如何保護自己的權利、在權利被侵害后如何尋求救濟之外，還有一個重要內容就是培養(yǎng)農民工群體的“舉證意識”，即在爭議發(fā)生之前，面對單位拒簽勞動合同等情況，要千方百計地搜集和留存能夠證明勞動事實和具體勞動權利義務內容的證據。這樣一旦發(fā)生糾紛，律師介入后，憑借有效充分的證據，能更好地幫助農民工維權。

（二）建立健全案件質量監(jiān)控機制，確保當事人合法權益“應保盡?！?/h3>

民事法律援助案件的辦案質量雖有別于商業(yè)法律案件的辦案質量，但不因辦案律師個人的服務態(tài)度和專業(yè)素養(yǎng)而影響辦案結果應該成為案件質量合格的一個基本標準，即在盡可能調取所有相關證據的前提下，確保當事人合法權益“應保盡?！?，盡可能得到判（裁）決的支持。為了實現這一目標，法律援助機構應建立健全對案件質量的監(jiān)控機制，即對于辦案質量的考評由傳統(tǒng)意義上的事后審查變?yōu)槭虑皞浒?、事中聽審和事后評議。

1.事前備案。律師受理案件后，立案所需的重要法律文件均須在立案前及時提交法律援助中心備案，由法律援助中心工作人員對其進行實質審查，民事案件重點審查案由是否恰當，訴求是否準確全面，證據材料是否齊備。

2.事中聽審。開庭前律師提前通知法律援助中心指派專人進行聽審，對律師開庭情況進行詳細記錄，重點監(jiān)控：律師是否對案情、證據情況和相關法律條文清楚掌握，并能自如運用；舉證質證和法庭辯論環(huán)節(jié)律師是否盡職盡責，并充分運用法律條文和所收集到的證據維護受援人的合法權益。

3.事后評議。案件辦結后，法律援助中心收集《法律援助案件辦理質量調查問卷》和《援助案件質量監(jiān)控表》，適時組織法律援助律師團開展案件評查，重點監(jiān)控：受援人對辦案律師的服務態(tài)度和辦案質量是否滿意；卷宗內容是否完整，案件辦理結果是否在現有證據材料的基礎上使受援人合法權益最大化。

（三）建立并完善案件獎懲機制，實施動態(tài)補貼，并適當提高疑難復雜案件的補貼標準

目前，豐臺區(qū)法律援助案件補貼發(fā)放工作執(zhí)行的是《北京市法律援助補貼辦法》和《北京市法律援助補貼辦法實施細則（試行）》，同類型案件不論辦案結果如何，只要順利結案，均執(zhí)行統(tǒng)一的補貼標準。這種“一刀切”的補貼模式，很難廣泛調動辦案律師的積極性。為促進民事法律援助案件辦案質量的整體提升，建立并完善案件的獎懲機制勢在必行。對于辦案認真、業(yè)務過硬，在法律援助案件代理過程中成績突出的，可由本人提出申請，由法律援助機構吸納資深律師組成專家評審委員會進行評審，評審通過的，對相應案件的補貼標準進行上浮，并予以表彰；對于個別辦案走過場、敷衍了事的辦案人員，可加大對其案件的聽審力度，督促其改正，督促無效或因辦案態(tài)度不認真導致重大損失及其他嚴重后果的，可直接清退出法律援助律師隊伍。

此外，鑒于民事法律援助案件類型較多，案件復雜程度不一，建議將社會影響較大、案件辦理難度較大和律師花費精力較多的案件列為疑難復雜案件，并制定明確的認定標準，確屬疑難復雜的案件，適當提高補貼標準⑩《中央專項彩票公益金法律援助項目實施與管理暫行辦法》第28 條對北京地區(qū)疑難案件的補貼標準提高至5000 元，同時《中央專項彩票公益金法律援助項目項目執(zhí)行協議書》第28 條對重大、疑難、復雜案件的案件范圍作了較為詳細的規(guī)定。，以提升律師代理疑難復雜案件的積極性，確保案件質量。

（四）建立聯動機制，加大對法律援助案件的調解力度

法律援助事業(yè)是一項重要的民生工程，法律援助質量應是法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。在目前人民群眾法律意識普遍有待進一步提高的大背景下，民事法律援助案件的辦理過程存在種種困境，辦案結果不容樂觀。為切實維護廣大人民群眾的合法權益，化解社會矛盾，使法律援助更好地服務民生、維護社會和諧穩(wěn)定，筆者認為，應與勞動監(jiān)察部門和案件審理機構等建立聯動機制，對勞動爭議、工傷等案件加強溝通，相互配合，形成合力，并適時引入法律援助專業(yè)力量，加強調解力度，對案件事實清楚、證據相對充分的?，通過聯合調解，快速結案，有效維護受援人合法權益并減輕訟累，從而推動法律援助案件整體質量水平的提升，有效維護社會和諧穩(wěn)定。

?此處對證據標準的要求可略低于審判標準，只要能證明基本事實，可通過調解工作敦促對方單位與受援人達成和解。