文圖《中國醫(yī)藥導報》記者王霞

重視珍稀瀕危中藥材資源保護及可持續(xù)發(fā)展
——訪全國人大代表、中國工程院院士、中國中醫(yī)科學院院長、天津中醫(yī)藥大學校長張伯禮教授

今年全國兩會期間，全國人大代表、中國工程院院士、中國中醫(yī)科學院院長、天津中醫(yī)藥大學校長張伯禮教授呼吁保護珍稀瀕危中藥材資源，并對其可持續(xù)利用發(fā)展戰(zhàn)略給予重視。

張伯禮院士指出，我國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一，同時也是生物多樣性受到威脅最嚴重的國家之一。作為中藥產業(yè)的物質基礎，藥用生物資源的多樣性是中華民族的寶貴財富。但大量的野生中藥材資源分布于脆弱的生態(tài)環(huán)境中，長期的無序開發(fā)導致大量野生中藥材資源瀕危，破壞了自然生態(tài)環(huán)境及生物多樣性。如國務院批準公布的《國家重點保護野生藥材物種名錄》收載了野生藥材物種76種，涉及42種中藥材；國家環(huán)保領導小組辦公室組織編制的《中國植物紅皮書》收載了野生瀕危植物物種388種，涉及中藥材106種；《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（CITES公約）附錄收載了我國有分布的物種209種，涉及中藥材24種。當前，我國被列入國家重點保護名錄、紅皮書、限制進出口名錄等珍稀瀕危中藥材資源有280多種，不僅包括玳瑁、麝香、虎骨等名貴中藥材，更包括黃連、貝母、羌活等大宗常用中藥材。

珍稀瀕危中藥材資源可持續(xù)利用面臨重大挑戰(zhàn)

張伯禮院士認為，當前，我國珍稀瀕危中藥材資源可持續(xù)利用面臨重大挑戰(zhàn)，其主要表現在以下幾個方面：一是栽培珍稀瀕危中藥材供不應求。不少珍稀瀕危中藥材栽培技術沒有完全突破，如重樓、川貝、蟲草等，由于種苗繁育障礙，產量低，品質不能有效控制等，多種原因造成栽培成本高、風險大，導致投入產出比過低，嚴重影響了農民栽培珍稀瀕危中藥材的積極性。二是野生珍稀瀕危中藥材面臨持續(xù)的掠奪式開發(fā)。隨著野生珍稀瀕危中藥材日益減少，供需矛盾突出，一些珍稀瀕危中藥材價格出現成倍甚至幾十倍的增長。越是珍稀瀕危的中藥材，越會引起掠奪式采挖。三是珍稀瀕危中藥材價格波動劇烈。珍稀瀕危中藥材的價格急劇上漲，造成中成藥價格低于藥材原料價格，導致一些臨床基本藥物減產或停產，影響基本藥物目錄制度的全面推行。由于供不應求，野生藥材價格直線上漲，如冬蟲夏草、白友、重樓等的價格都上漲數十倍。加上無序的、投機性囤積導致價格的波動更加劇烈，阻礙中藥材產業(yè)的良性發(fā)展。四是珍稀瀕危中藥材面臨國外的“掠奪”。海關數據顯示，國際市場對我國優(yōu)質中藥材及其提取物有穩(wěn)定且不斷增長的需求，越是珍稀瀕危的中藥材越會導致國外公司的掠奪式開發(fā)甚至囤積。很多珍稀瀕危中藥材出口再經過加工后以高價返銷國內，我國成了廉價資源供應國。珍稀瀕危中藥材資源的采挖伴隨著生態(tài)環(huán)境的破壞，我國為此付出了巨大的資源與環(huán)境代價。

張伯禮院士認為：“管理不到位造成野生資源的濫砍濫伐，技術不過關造成栽培規(guī)模偏小，價格機制不健全傷害了產業(yè)良性循環(huán)，這些是影響珍稀瀕危中藥材資源保護及可持續(xù)發(fā)展的核心問題?！睘榇耍瑥埐Y院士提出加強珍稀瀕危中藥材資源保護及可持續(xù)發(fā)展的建議。

張伯禮院士說：首先要建立完善中藥材資源保護的政策法規(guī)體系，加強珍稀瀕危中藥材資源保護。盡快修訂已近25年未修改的《野生藥材資源保護管理條例》，或在此基礎上新制訂《中藥材資源可持續(xù)利用管理條例》。進一步明確中藥材資源管理主體，形成資源分級管理。嚴格限制或禁止對生態(tài)環(huán)境具有重大破壞的珍稀瀕危中藥材資源采挖。重視宣傳工作，積極宣傳野生珍稀瀕危中藥材資源保護的重要意義。重視國際法律法規(guī)與國內立法的銜接，強化在CITES公約和《名古屋議定書》框架下瀕危藥材使用的話語權。

其次，將中藥材資源納入國家戰(zhàn)略資源范疇管理，加強珍稀瀕危中藥材資源的進出口管理。調整中藥材資源進出口政策，加強中藥材原料和提取物出口的管理。明確資源出口和國內使用策略，制定針對中藥材資源出口“紅皮書”，實施管制目錄。根據中藥材稀缺程度，對中藥材原料和提取物出口進行等級限制，合理調節(jié)中藥材出口量，對瀕危中藥材禁止出口。實施海外中藥材資源引進和開發(fā)利用專項。有目的地引進具有重大開發(fā)利用價值的藥材品種，實現國內的本土化生產。大力開發(fā)利用東南亞中藥材資源，挖掘非洲和南美洲中藥材資源，在東南亞、澳洲等建立重要藥用物種的種植、養(yǎng)殖基地及加工基地，充分利用當地資源，提升當地中藥農業(yè)和中藥工業(yè)水平。

再次，加大財政扶持力度，大力發(fā)展珍稀瀕危中藥材栽培。對中藥材生產實施與農業(yè)生產相似的各項補貼、獎勵政策。征收中藥材資源稅，建立中藥材資源發(fā)展基金。加大“中藥材生產扶持資金”財政專項投入力度，設立中藥農業(yè)技術研發(fā)專項，強化珍稀瀕危中藥材栽培關鍵技術研究及推廣。依托相關科研機構或種植基地，進行源于珍稀瀕危物種的中藥材資源的自然繁育能力和人工繁育能力建設。在保證藥材優(yōu)質前提下，大力扶持我國西北、西南、東北地區(qū)中藥材資源的利用與生產，在區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略制定、特別是經濟欠發(fā)達地區(qū)經濟發(fā)展戰(zhàn)略制定時，將中藥材資源的合理開發(fā)利用和保護作為重要內容列入。

此外，張伯禮院士還建議完善中藥資源動態(tài)監(jiān)測信息和技術服務體系的運行機制，監(jiān)管珍稀瀕危中藥材質量和價格。他表示，近年開展的第四次全國中藥資源普查試點工作中，建立了中藥資源動態(tài)監(jiān)測信息和技術服務體系，可充分發(fā)揮這一體系在國家層面實時掌握中藥材資源數量、質量、價格和流通量等變化情況的作用；完善這一體系的運行機制，重點對源于珍稀瀕危中藥材資源進行長期的、動態(tài)的監(jiān)督和質量管控，保證優(yōu)質藥材原料穩(wěn)定供應。同時，理順基本藥物目錄藥品價格定價機制，實施優(yōu)質優(yōu)價，消除價格倒掛問題。

制定“藥品價格形成機制及辦法”

隨著全面深化改革戰(zhàn)略的推進，我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革取得了突出的成績，但仍然存在一些問題。藥品價格改革是醫(yī)改的一個突破口。為做好相關工作，今年全國兩會期間，張伯禮院士提出了不能籠統(tǒng)講“藥價虛高”，應充分調研、分類對待；必須規(guī)范藥品集中采購政策，不能“唯低是用”，不能層層折價。加緊制定“藥品價格形成機制和辦法”，實行第三方監(jiān)督。藥品價格必須統(tǒng)籌兼顧其他醫(yī)改要素等建議。

張伯禮院士指出，國內藥品市場上有國外企業(yè)、合資企業(yè)、國有企業(yè)和民營企業(yè)生產的藥品。由于原來定價機制及相應辦法的缺陷，造成了藥品價格與價值偏離，也出現了價格虛高問題。經過近30次降價，藥品價格逐步趨于合理，但也存在“一刀切”問題，導致一些臨床常用、效果良好、價格低廉的藥品價格低于成本，企業(yè)難以為繼，被迫停產；甚至有不法企業(yè)以假藥、劣藥投料生產，影響臨床療效和用藥安全。比如，板藍根沖劑、六味地黃丸等均受到降價的影響。實際上是進口藥價高，合資藥價高，國產藥品高低不一。以天然藥材為原料的中藥往往生產成本高，利潤低，受價值的影響更大。

對此，張伯禮院士建議，要深入調研，做好分類，區(qū)別對待。

首先，新出臺的藥品集中采購指導意見必須嚴格執(zhí)行。不管藥品質量、不管科技內涵、唯低是用、層層折價的情況需要改變。層層折價、多方插手，容易滋生腐敗；特別是中標價格低于成本價，惡性競爭，致使藥品質量無法保證，假藥、劣藥充斥市場，最終患者、醫(yī)生、醫(yī)院、企業(yè)均是受害者，也不利于企業(yè)做大做強，不利于我國醫(yī)藥產業(yè)健康的發(fā)展。建議省級招標價格公示后，下一級單位不能再隨意變動藥品價格，以防“藥價虛低”，發(fā)生“中標死”。

其次，制定合理藥品價格，才能保證醫(yī)改成功?！耙还芫退?，一放就亂”，在藥品價格方面尤為明顯。目前，藥品定價程序和辦法落后、科學性不強，且藥品價格放開后，藥品定價的主體不明確、甚至缺失，藥品市場難免會出現一些亂象。對此他建議，組織第三方機構，在調研論證基礎上，建立藥品定價方案、標準和程序；設立第三方監(jiān)督、評估機構，對藥品研發(fā)、生產、流通等成本進行科學動態(tài)評估，兼顧創(chuàng)新和質量，將藥品的利潤控制在合理區(qū)間；切實加強對企業(yè)產品質量的評價，確保藥品質量，鼓勵研發(fā)創(chuàng)新，體現公平競爭，保障健康發(fā)展。

此外，“藥改”是醫(yī)改的突破口，但必須兼顧患者、醫(yī)院、企業(yè)和政府等多方面的利益，切忌“孤軍冒進”。應強化頂層設計、實現“醫(yī)保—醫(yī)療—醫(yī)藥”三醫(yī)聯動，各項改革措施必須考慮各個環(huán)節(jié)和要素的協(xié)調配合，同步推進，良性互動，形成強大合力，推動醫(yī)改深入發(fā)展。

綜上，張伯禮院士表示，藥品定價應體現藥品質量，鼓勵研發(fā)創(chuàng)新和技術進步，實行優(yōu)質優(yōu)價，鼓勵先進、淘汰落后，才符合市場規(guī)律。鼓勵企業(yè)在產品的二次開發(fā)及創(chuàng)新中做大做強，讓老百姓在吃到“好藥”的同時，有利于促進民族品牌企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，不斷壯大我國的民族產業(yè)。

治理虛假醫(yī)藥廣告及醫(yī)療詐騙

近年來，大量虛假醫(yī)藥廣告在電視、報紙、雜志、網絡等媒介中蔓延，且屢禁不絕，違法發(fā)布藥品、醫(yī)療器械、保健食品等廣告產生的社會問題十分嚴重。據報道，近3年國家食品藥品監(jiān)督管理總局的官方網站上通報的大量違法藥品、醫(yī)療器械、保健食品廣告，平均每年達到3萬余次。

張伯禮院士說，雖然2013年國家工商總局、中宣部、國務院新聞辦、工信部、國家衛(wèi)生計生委、新聞出版廣電總局、國家食藥監(jiān)總局、國家中醫(yī)藥局8部門聯合開展的為期3個月的打擊違法虛假醫(yī)藥廣告專項行動雖取得了一定效果，有效遏制了虛假醫(yī)藥廣告猖撅的勢頭，但仍難遏制虛假醫(yī)藥廣告頻繁出現在各種媒介上；而且虛假藥品廣告形式多樣：有的未經審批或超越審批內容；有的以舉辦咨詢活動、專題講座或開辟熱線變相發(fā)布虛假藥品廣告；有的假借名人信息發(fā)布非法醫(yī)療廣告；有的以非法印刷品發(fā)布虛假廣告；有的拿非藥品、類藥品做藥品療效宣傳；有的片面夸大藥品功效治療范圍。

虛假醫(yī)藥廣告緣何屢禁不止？張伯禮院士經廣泛調研后分析，其主要原因有：一是在源頭上，相關部門的廣告審查人員對醫(yī)藥廣告內容審查缺乏全面的認識，未能以保護人民群眾健康的目的履行其職責，甚至和廣告主存在利益聯系，導致廣告內容虛夸，誤導群眾。二是廣告違法成本過低。廣告申請者、廣告經營者、廣告發(fā)布者發(fā)布虛假醫(yī)藥和保健食品廣告獲得的巨額利潤，與違反廣告法被處的罰款相比微乎其微，處罰根本無法起到威懾和懲戒作用。三是廣告監(jiān)管存在盲區(qū)。我國現行的醫(yī)藥和保健食品廣告的監(jiān)管分別歸屬國家工商行政管理總局、工業(yè)和信息化部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家食品藥品監(jiān)督管理總局和國家中醫(yī)藥管理局等部門，由于監(jiān)管責任劃分不清，容易造成監(jiān)管脫節(jié)，形成監(jiān)管盲區(qū)。四是代言廣告監(jiān)管缺位?，F行的廣告法對名人代言廣告的問題沒有規(guī)定，名人代言的法律責任處于法律監(jiān)管的真空地帶，按照現行法律難以追究虛假醫(yī)藥廣告代言人的法律責任。五是媒體違法追責不力。報刊、電臺、電視等新聞媒體是虛假醫(yī)藥和保健食品廣告的最終出口，也是非法利益的重要獲利者，理應承擔直接的責任，但責任追究制度還難以落實。

為有效治理虛假醫(yī)藥廣告，讓人民群眾不受誤導欺騙，切實保障老百姓的生命健康安全，張伯禮院士建議——

一、制定《醫(yī)藥廣告發(fā)布指導原則》，詳細規(guī)范醫(yī)藥廣告的種類、內容、形式等。由于《醫(yī)療廣告管理辦法》《廣告法》《藥品管理法》等相關法規(guī)只界定了違法醫(yī)藥廣告的框架，未對醫(yī)藥廣告的內容進行詳細規(guī)定，容易導致不法經營者鉆法律之空隙。因此，制定詳細的醫(yī)藥廣告發(fā)布指導原則，根據醫(yī)藥廣告的類別進行細分，從廣告的種類、內容、形式等建立詳細的、全面的廣告制作、宣傳標準，讓廣告主、廣告經營者、廣告發(fā)布者完全對照該原則進行廣告內容的制作、發(fā)布，避免其在廣告宣傳上出現用語不當、錯誤引導、片面夸大等的情況。

二、建立各級第三方的醫(yī)藥廣告審查委員會，從源頭上杜絕虛假醫(yī)藥廣告。第三方的醫(yī)藥廣告審查委員會應類似于醫(yī)學倫理委員會，其成員由行政管理部門、媒體部門、醫(yī)藥專家、法律專家等相關人員組成，以保護廣大群眾健康和安全為最終目的，負責對各級（縣、市、?。┑尼t(yī)藥廣告內容統(tǒng)一審查，只有通過該部門的審查方可播出。審查委員會為獨立的審查部門，不受其他部門的行政干預，從源頭上切斷虛假醫(yī)藥廣告滋生的土壤。

三、建立“政府-群眾”互動的網絡監(jiān)測舉報網站，讓虛假廣告發(fā)布者無可乘之機。很多虛假醫(yī)藥廣告未經審查就在各種媒介上發(fā)布，尤其對于監(jiān)管較難的網絡虛假醫(yī)藥廣告，常常更易鉆法律漏洞，而且證據保存困難，監(jiān)管效率低下，嚴重擾亂了市場秩序，坑害了不能分辨真假的廣大群眾。這種情況不能只靠政府職能部門的監(jiān)測，還應依靠群眾的主動上報，以及受到虛假廣告欺騙人群的舉報，因此，建立一個群眾能夠為政府舉報虛假醫(yī)藥廣告的網絡信息平臺，鼓勵和發(fā)動公眾監(jiān)督，既能有效利用資源，又提高了政府部門的工作效率；同時，政府部門對查處的違法廣告，也可在這個網站發(fā)布，以提醒廣大人民謹防上當受騙。政府、群眾形成合力，共建打假平臺，讓虛假廣告發(fā)布者無可乘之機。

四、醫(yī)藥廣告的“制作-審查-發(fā)布”各個環(huán)節(jié)做到責權分明，建立倒查機制，加大懲處力度。對醫(yī)藥廣告的制作、審查、發(fā)布各個環(huán)節(jié)各部門責任人，責權分明，哪個環(huán)節(jié)出現的問題，哪個環(huán)節(jié)要有部門負責；尤其是對廣告發(fā)布的媒體，有時候通過審批的廣告和最后播出來不一致，問題就出在播出環(huán)節(jié)，這種情況應依照有關規(guī)定追究新聞媒體單位主管領導和相關責任人的責任。建立倒查機制，無論哪個環(huán)節(jié)出現問題，一查到底，嚴厲懲處。

五、加大對醫(yī)療詐騙的打擊和懲處力度。隨著互聯網、物聯網的快速發(fā)展，醫(yī)療詐騙行為更加隱蔽，影響范圍更廣，受害群眾更多。這給追查打擊帶來了一定的困難，工商部門、藥監(jiān)部門以及公安部門職責也不明確。因此，相關部門、特別是公安機關應對群眾舉報的詐騙線索深入追查，嚴厲打擊。堅持整頓與規(guī)范相結合、專項整治與日常監(jiān)管相結合、加強自律與他律相結合，完善醫(yī)藥廣告監(jiān)管法律法規(guī)，推動建立虛假違法廣告責任追究制度。