陳 彥，段 蕾，王 健，陳向武

（1. 青島易邦生物工程有限公司，山東青島 266114；2.內(nèi)蒙古興安盟扎賚特旗草原工作站，內(nèi)蒙古興安盟 137600；3.青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

動(dòng)物衛(wèi)生行政法學(xué)理論講義（五）

陳 彥1，段 蕾1，王 健2，陳向武3

（1. 青島易邦生物工程有限公司，山東青島 266114；2.內(nèi)蒙古興安盟扎賚特旗草原工作站，內(nèi)蒙古興安盟 137600；3.青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

教材講義連載

編者按：黨的十八大明確提出全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，并對(duì)法治建設(shè)作出了重大部署。動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法是獸醫(yī)部門的一項(xiàng)重要職能，各級(jí)獸醫(yī)部門歷來重視動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法，執(zhí)法工作也取得了一定的成效。但是，由于動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法工作起步較晚，加之大多動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法人員沒有接受過系統(tǒng)的法律知識(shí)教育，動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)理論知識(shí)有所欠缺，與依法行政的要求相比還有一定的差距，迫切需要提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)。為此，本刊委托青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心編寫了《動(dòng)物衛(wèi)生行政法學(xué)講義》，供執(zhí)法人員學(xué)習(xí)。

（續(xù)前）

動(dòng)物衛(wèi)生行政是我國行政的重要組成部分。動(dòng)物衛(wèi)生行政法學(xué)理論以動(dòng)物衛(wèi)生行政法律、行使動(dòng)物衛(wèi)生行政權(quán)力必須遵循的程序法、以及動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法內(nèi)容為研究對(duì)象，是指導(dǎo)動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法的理論依據(jù)。本文就動(dòng)物衛(wèi)生行政許可等內(nèi)容與大家共同學(xué)習(xí)動(dòng)物衛(wèi)生行政法學(xué)理論知識(shí)。

7 動(dòng)物衛(wèi)生行政許可法律制度

7.1 行政許可的概念及特征

7.1.1 行政許可的概念。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織等行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事某種特定活動(dòng)的行為。行政許可涉及的主要是雙方當(dāng)事人，一方是行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán)的組織，這兩者可合稱為行政主體；另一方當(dāng)事人為行政法理論上的行政相對(duì)人，立法上表述為公民、法人或其他組織。行政相對(duì)人在行政許可制度的不同階段又有不同的稱謂，在申請(qǐng)階段稱為申請(qǐng)人；在申領(lǐng)許可證后又稱之為被許可人。

7.1.2 行政許可的特征

7.1.2.1 行政許可是一種依申請(qǐng)而發(fā)生的行政行為。行政許可是一種由行政相對(duì)人提出申請(qǐng)才能實(shí)施的行政行為，行政相對(duì)人的申請(qǐng)是行政許可行為啟動(dòng)的必經(jīng)程序和條件，沒有行政相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)就不能實(shí)施該行為。行政機(jī)關(guān)不能因行政相對(duì)人準(zhǔn)備從事某種特定活動(dòng)而主動(dòng)頒發(fā)許可證。行政相對(duì)人的申請(qǐng)是頒發(fā)許可證的前提條件，但這并不等于行政許可是雙方性質(zhì)的法律行為。行政許可是行政機(jī)關(guān)基于法定職權(quán)而為的單方行為，申請(qǐng)

并不意味著必然得到行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可。行政相對(duì)人提出申請(qǐng)，是其從事某種獲益行為之前必須履行的法定義務(wù)。

7.1.2.2 行政許可是一種要式行政行為。行政許可機(jī)關(guān)除應(yīng)遵循一定的法定程序外，還應(yīng)以書面文書的形式作出許可。行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人頒發(fā)加蓋印章的許可證、執(zhí)照、資格證、資質(zhì)證或者其他合格證書。行政許可不存在口頭形式。行政許可作為要式行政行為主要有頒發(fā)許可證件、加貼標(biāo)簽、加蓋印章三種形式。

7.1.2.3 行政許可是一種需經(jīng)過依法審查的行政行為。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)事前公布的標(biāo)準(zhǔn)和條件對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)進(jìn)行審查，從而作出是否準(zhǔn)予的決定。行政許可并不是一經(jīng)申請(qǐng)即可取得，而要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的依法審查。這種審查的結(jié)果，可能是給予或者不給予行政許可。行政機(jī)關(guān)接到行政許可申請(qǐng)之后，首先審查決定是否受理。屬于本機(jī)關(guān)職責(zé)范圍，材料齊全，符合法定形式的，予以受理。受理之后，根據(jù)法定條件和標(biāo)準(zhǔn)，按照法定程序進(jìn)行審查，決定是否準(zhǔn)予申請(qǐng)人的申請(qǐng)。審查應(yīng)當(dāng)公開、公平和公正，依照法定的權(quán)限、條件和程序，以保證行政許可的合法性。

7.1.2.4 行政許可是一種授益性（也稱賦權(quán)性）的行政行為。行政許可與行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為不同，后兩者屬于損益行政，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益是一種剝奪或限制；前者屬于授益行政，是賦予行政相對(duì)人某種權(quán)利和資格，準(zhǔn)予其從事某種特定活動(dòng)的行為。

7.2 動(dòng)物衛(wèi)生行政許可

動(dòng)物衛(wèi)生行政許可是指動(dòng)物衛(wèi)生行政主體根據(jù)動(dòng)物衛(wèi)生行政相對(duì)人的申請(qǐng)，按照動(dòng)物衛(wèi)生法律規(guī)范依法審查，準(zhǔn)予其從事某種特定活動(dòng)的具體行政行為。

動(dòng)物衛(wèi)生行政許可包括動(dòng)物檢疫、動(dòng)物防疫條件審核、動(dòng)物診療許可、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)注冊(cè)、高致病性動(dòng)物病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理審批、獸藥生產(chǎn)和經(jīng)營許可，等等。

7.2.1 動(dòng)物衛(wèi)生行政許可的實(shí)施主體。動(dòng)物衛(wèi)生行政許可的實(shí)施主體有兩個(gè)：獸醫(yī)主管部門、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

7.2.1.1 獸醫(yī)主管部門。根據(jù)動(dòng)物防疫法及相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，除動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫許可外，其他動(dòng)物衛(wèi)生許可均由獸醫(yī)主管部門實(shí)施，包括動(dòng)物防疫條件審批、動(dòng)物診療許可審批、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)注冊(cè)、以及獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營、進(jìn)口等的審批、實(shí)驗(yàn)室生物安全方面的許可，等等。

7.2.1.2 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。根據(jù)《動(dòng)物防疫法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》的規(guī)定，動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫許可由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施，即出具檢疫證明、檢疫標(biāo)志，包括產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫許可、跨省引進(jìn)乳用、種用動(dòng)物及其精液、胚胎、種蛋審批、無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)檢疫審批等。

7.2.2 動(dòng)物衛(wèi)生行政許可的程序

7.2.2.1 申請(qǐng)與受理

動(dòng)物衛(wèi)生行政許可與其他行政許可行為一樣都是依申請(qǐng)而啟動(dòng)的行政行為，行政相對(duì)人從事特定活動(dòng)，依法需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)向動(dòng)物衛(wèi)生行政主體提出申請(qǐng)。申請(qǐng)人申請(qǐng)動(dòng)物衛(wèi)生行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向動(dòng)物衛(wèi)生行政主體提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。申請(qǐng)書需要采用格式文本的，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人提供行政許可申請(qǐng)書格式文本，申請(qǐng)書格式文本中不得包含與申請(qǐng)行政許可事項(xiàng)沒有直接關(guān)系的內(nèi)容。行政許可申請(qǐng)可以通過信函、電報(bào)、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。

動(dòng)物衛(wèi)生行政主體對(duì)申請(qǐng)人提出的行政許可申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情況分別作出處理：第一、申請(qǐng)事項(xiàng)依法不需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)告知申請(qǐng)人不受理；第二、申請(qǐng)事項(xiàng)依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出不予受理的決定，并告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)；第三、申請(qǐng)材料存在可以當(dāng)場更正的錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)人當(dāng)場更正；第四、申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在五日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請(qǐng)材料

之日起即為受理；第五、申請(qǐng)事項(xiàng)屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，或者申請(qǐng)人按照本行政機(jī)關(guān)的要求提交全部補(bǔ)正申請(qǐng)材料的，應(yīng)當(dāng)受理行政許可申請(qǐng)。

7.2.2.2 審查與決定

動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查，申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體能夠當(dāng)場作出決定的，應(yīng)當(dāng)場作出書面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查后，除當(dāng)場作出行政許可決定的外，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)按照規(guī)定程序作出行政許可決定。

申請(qǐng)人的申請(qǐng)符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政許可的書面決定。動(dòng)物衛(wèi)生行政主體依法作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請(qǐng)人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。

動(dòng)物衛(wèi)生行政主體作出準(zhǔn)予行政許可的決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人頒發(fā)加蓋印章的下列行政許可證件：第一、許可證、執(zhí)照或者其他許可證書，如《動(dòng)物防疫條件合格證》《獸藥生產(chǎn)許可證》等；第二、資格證、資質(zhì)證或者其他合格證書，如《獸藥GMP證書》等；第三、動(dòng)物衛(wèi)生行政主體的批準(zhǔn)文件或者證明文件，如獸藥產(chǎn)品說明書等；第四、法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政許可證件。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施檢疫的，可以在符合加施檢疫標(biāo)志條件的包裝物上加貼檢疫標(biāo)志，或者在胴體上加蓋檢疫印章。

7.2.2.3 審批期限

除可以當(dāng)場作出行政許可決定的外，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。如，《動(dòng)物診療許可證》《動(dòng)物防疫條件合格證》，應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)作出決定。二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長十日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知申請(qǐng)人。但是法律、法規(guī)對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生行政許可的期限另有規(guī)定的，依照其規(guī)定執(zhí)行。

動(dòng)物衛(wèi)生行政主體作出行政許可決定，依法需要聽證、招標(biāo)、拍賣、檢驗(yàn)、檢測、檢疫、鑒定和專家評(píng)審的，所需時(shí)間不計(jì)算在前述規(guī)定的期限內(nèi)，但動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)將所需時(shí)間書面告知申請(qǐng)人。如，對(duì)輸入到無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的動(dòng)物檢疫，其隔離期間不計(jì)算在法定審批期間內(nèi)。

動(dòng)物衛(wèi)生行政主體作出準(zhǔn)予行政許可的決定，應(yīng)當(dāng)自作出決定之日起十日內(nèi)向申請(qǐng)人頒發(fā)、送達(dá)行政許可證件，或者加貼標(biāo)簽、加蓋檢驗(yàn)、檢測、檢疫印章。

7.2.2.4 變更與延續(xù)

被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的動(dòng)物衛(wèi)生行政主體提出申請(qǐng)，符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)。變更是指對(duì)獲得許可事項(xiàng)的非主要內(nèi)容的變動(dòng)，如，取得動(dòng)物衛(wèi)生行政許可的單位其名稱、法定代表人或負(fù)責(zé)人發(fā)生變化等；對(duì)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的變更，如，取得《動(dòng)物防疫條件合格證》的飼養(yǎng)場其飼養(yǎng)地點(diǎn)的變化，取得《動(dòng)物診療許可證》的診療場所其診療地點(diǎn)的變化，則不屬于變更，而應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)?jiān)S可。

被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的動(dòng)物衛(wèi)生行政主體提出申請(qǐng)，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定執(zhí)行。動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請(qǐng)，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)。

7.3 動(dòng)物衛(wèi)生行政許可的撤銷

有下列情形之一的，作出行政許可決定的動(dòng)物衛(wèi)生行政主體或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可，對(duì)于因下列原因而撤銷的行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)依法給予賠償：第一、動(dòng)物衛(wèi)生行政主體工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；第二、超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；第三、違反法定

程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；第四、對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的；第五、依法可以撤銷行政許可的其他情形。

此外，對(duì)被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，也應(yīng)當(dāng)予以撤銷，被許可人因不當(dāng)手段取得的行政許可被撤銷的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護(hù)。

撤銷行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)不予撤銷。

7.4 動(dòng)物衛(wèi)生行政許可的注銷

動(dòng)物衛(wèi)生行政許可注銷是指動(dòng)物衛(wèi)生行政主體注明取消行政許可，動(dòng)物衛(wèi)生行政許可結(jié)束后由動(dòng)物衛(wèi)生行政主體辦理的手續(xù)。在動(dòng)物衛(wèi)生行政許可的實(shí)施和監(jiān)督管理活動(dòng)中，注銷、撤銷、撤回以及吊銷是四個(gè)容易混淆的概念。注銷與撤銷的區(qū)別在于，撤銷一般需要由動(dòng)物衛(wèi)生行政主體作出決定，撤銷的事由通常是行政許可的實(shí)施過程中有違法因素，即因違法導(dǎo)致行政許可的撤銷。而注銷的事由不僅包括行政許可實(shí)施中具有違法因素，還包括其他使得被許可人從事行政許可事項(xiàng)的生產(chǎn)經(jīng)營等活動(dòng)終止的情形，即只要被許可人終止從事行政許可事項(xiàng)的生產(chǎn)經(jīng)營等活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)即對(duì)該項(xiàng)行政許可予以注銷。而撤回既包括申請(qǐng)人在申請(qǐng)過程對(duì)其行政許可申請(qǐng)的撤回，也包括動(dòng)物衛(wèi)生行政主體因?yàn)樾姓S可所依據(jù)的客觀情形發(fā)生重大變化而對(duì)其行政許可決定的撤回。對(duì)于動(dòng)物衛(wèi)生行政主體來說，撤回主要是指行政許可的實(shí)施以及被許可人從事許可事項(xiàng)的活動(dòng)本身并不違法，但客觀情況發(fā)生了變化，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體對(duì)行政許可的撤回。動(dòng)物衛(wèi)生行政主體在撤回行政許可后，同樣要履行注銷行政許可的手續(xù)。而吊銷屬于行政處罰，是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的剝奪，吊銷的事由通常是行政相對(duì)人在從業(yè)過程中實(shí)施了違法行為。動(dòng)物衛(wèi)生行政主體吊銷行政許可后，也要履行注銷行政許可的手續(xù)。

在動(dòng)物衛(wèi)生行政許可的實(shí)施和監(jiān)督管理活動(dòng)中，有下列情形之一的，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)：第一、行政許可有效期屆滿未延續(xù)的；第二、賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；第三、法人或者其他組織依法終止的；第四、行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；第五、因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項(xiàng)無法實(shí)施的；第六、法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)注銷行政許可的其他情形。

[1]陳向前. 動(dòng)物防疫行政法學(xué)[M]. 呼和浩特：遠(yuǎn)方出版社，1999.

S851.33

C

1005-944X（2015）04-0091-04