羅云方　于高楊

【摘要】城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的首要問題就是解決好土地問題，當前侵害農(nóng)民土地權(quán)益的事件頻頻發(fā)生，其根源就在于我國缺少農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)制度。因此，審視、改革及完善我國當前的土地權(quán)利制度，在土地流轉(zhuǎn)中創(chuàng)新農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)機制，對于保護農(nóng)民合法的土地權(quán)益、推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有重要的現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化 農(nóng)民 土地發(fā)展權(quán)

【中圖分類號】F328 ? ? ? ? ? ? ? ?? 【文獻標識碼】A

在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，土地性質(zhì)的改變給農(nóng)民的土地權(quán)益保護帶來了難題，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的首要問題就是解決好土地問題。但在當前的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，侵害農(nóng)民土地權(quán)益的事件頻頻發(fā)生，其根源就在于我國缺少農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)制度。因此，審視、改革及完善我國當前的土地權(quán)利制度，在土地流轉(zhuǎn)中創(chuàng)新農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)機制，對于保護農(nóng)民合法的土地權(quán)益、推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有重要的現(xiàn)實意義。

土地發(fā)展權(quán)制度的內(nèi)容及性質(zhì)

國外的土地發(fā)展權(quán)制度。土地發(fā)展權(quán)是英美法系的一項重要財產(chǎn)權(quán)制度，指農(nóng)地性質(zhì)發(fā)生了改變而獲得的權(quán)益，是一項可以與土地所有權(quán)相分離而又能夠單獨處分的財產(chǎn)權(quán)利。在英美等國，土地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)設(shè)的目的是為了保護城市化進程中農(nóng)民的土地利益及社會的公共利益之間的平衡。

美國的土地發(fā)展權(quán)是基于其土地私有制而設(shè)立的，最終的權(quán)益歸屬于土地所有權(quán)人，主要是通過土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移與土地發(fā)展權(quán)的征購兩種方式實現(xiàn)。土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，即土地所有權(quán)人在土地的用途被限制之后，土地的所有權(quán)人為了獲取相應(yīng)的收益將土地上的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移給相關(guān)的權(quán)利人，權(quán)利人在獲得發(fā)展權(quán)后可以按照土地規(guī)劃用途開發(fā)利用土地①。美國在土地規(guī)劃的過程中，會設(shè)定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移區(qū)，在轉(zhuǎn)移區(qū)內(nèi)的土地所有權(quán)人可以選擇轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)，也可以不轉(zhuǎn)讓，而是按照政府規(guī)劃自行使用土地。為了更好地支持土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，美國多個州均設(shè)立了土地轉(zhuǎn)移銀行，在土地發(fā)展權(quán)交易中給予資金支持。與土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移相比，土地發(fā)展權(quán)的征購是一種政府行為，即各州政府為了公共利益的需要，從土地所有權(quán)人手中購買土地發(fā)展權(quán)，用于公共項目的開發(fā)。

英國實行的也是土地私有制，但其土地發(fā)展權(quán)不像美國那樣既可以私人擁有也可以政府擁有。英國的土地發(fā)展權(quán)只歸屬于國家所有，其發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)有兩種形式：第一，土地所有權(quán)人或土地承租人只能按照國家規(guī)定的土地用途使用土地，如果要改變土地的用途，必須要向國家購買土地發(fā)展權(quán);第二，國家為了公共利益的需要，可以向土地的所有者征購而取得土地所有權(quán)，以便由政府對土地實行集中開發(fā)利用。

可見，英美兩國土地發(fā)展權(quán)的設(shè)計理念有所不同，英國強調(diào)發(fā)展權(quán)歸屬于國家，更多的是強調(diào)發(fā)展權(quán)的公平，帶有一定的計劃色彩;而美國的土地發(fā)展權(quán)設(shè)計完全是基于市場的理念，強調(diào)市場機制對土地發(fā)展權(quán)的配置作用，更注重效率。

我國土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)及歸屬。就現(xiàn)有的法律規(guī)范來說，我國的法律體系中并沒有確定土地發(fā)展權(quán)制度，但土地發(fā)展權(quán)作為一種土地利用過程中的增益權(quán)，是所有權(quán)人或使用權(quán)人從土地用途改變或提供土地集中利用中獲取的收益權(quán)，在《土地管理法》、《物權(quán)法》中可以隱約覓見其蹤跡，這兩部法律中確定的農(nóng)地征收的補償權(quán)帶有土地發(fā)展權(quán)的雛形，但并非真正意義上的土地發(fā)展權(quán)。從英美兩國的土地發(fā)展權(quán)的制度設(shè)計看，土地發(fā)展權(quán)顯然是一種可以獨立于土地所有權(quán)之外的財產(chǎn)權(quán)，可以歸屬于土地所有權(quán)人，也可以歸屬于土地的使用者。由此可見，這種權(quán)利顯然不是一種物權(quán)，其客體并不是物，而是土地用途改變在開發(fā)中理應(yīng)獲得的利益增值。

筆者認為，我國的土地發(fā)展權(quán)是一種可以獨立于所有權(quán)之外的財產(chǎn)權(quán)，其源頭是來自于農(nóng)村集體組織的土地所有權(quán)及農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，即農(nóng)民的使用權(quán)，同時與國家對土地用途管制相結(jié)合。從這個角度來看，可以將農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)確定為兩個層次的內(nèi)容：第一，在土地征收階段，由于土地所有權(quán)及使用權(quán)性質(zhì)改變而產(chǎn)生的發(fā)展權(quán)，這個層次的發(fā)展權(quán)著重保護土地的價值及失地農(nóng)民的利益;第二，在土地利用階段，也就是當土地征收完之后國家或其他主體對土地進行利用開發(fā)而產(chǎn)生的發(fā)展權(quán)，這個層次的權(quán)利是由于土地用途改變而產(chǎn)生的利益增值。

由于土地性質(zhì)與用途的改變在很多時候是為了公共利益的需要，因此，土地發(fā)展權(quán)收益的歸屬問題就顯得十分重要。目前，在我國關(guān)于土地發(fā)展權(quán)益的歸屬有三種觀點。其一，認為土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該完全歸屬于國家，仿照“英國模式”進行相應(yīng)的制度設(shè)計;其二，認為土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸屬于土地所有者，在我國就應(yīng)該歸屬于農(nóng)村集體組織，可以仿照“美國模式”進行設(shè)計;其三，認為土地發(fā)展權(quán)應(yīng)由國家與土地所有者共享。②這三種觀點，均沒有考慮到土地的使用權(quán)人—農(nóng)民的利益，在我國現(xiàn)行的土地制度下，盡管農(nóng)民不是所有權(quán)人，但其依據(jù)承包合同享有的長期使用權(quán)是不爭的事實。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，設(shè)計土地發(fā)展權(quán)的歸屬必須考慮到農(nóng)民利益。

筆者認為，土地發(fā)展權(quán)制度應(yīng)該體現(xiàn)國家、社會及社會成員三者利益的協(xié)調(diào)及合理的配置。在這三個土地發(fā)展權(quán)主體之間，應(yīng)該優(yōu)先保障土地使用者的發(fā)展權(quán)，即農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。因為，一方面土地上產(chǎn)生的收益是農(nóng)民的絕大部分財產(chǎn)，是農(nóng)民及其家庭生活的保障;另一方面從法理的角度看，當土地的收益權(quán)增值的時候，既有所有權(quán)人又有用益權(quán)人的，應(yīng)該用益物權(quán)人優(yōu)先。在我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，當土地用途改變時，土地的開發(fā)者必須支付合理的對價及通過正當?shù)某绦騺肀Ｕ贤恋匕l(fā)展權(quán)，防止土地的隨意濫用，同時建立三者的平衡機制，真正讓農(nóng)民享受到城鄉(xiāng)一體化建設(shè)帶來的利益，和諧穩(wěn)定地推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進程。

我國農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)缺失的現(xiàn)狀

發(fā)展權(quán)主體模糊。在任何一個法律關(guān)系中，主體、客體及內(nèi)容都是不可缺少的，沒有一個明確而清晰的法律關(guān)系主體就難以實現(xiàn)對其權(quán)利保護。從我國當前的法律規(guī)定及實踐來看，土地發(fā)展權(quán)的主體是模糊的，甚至是虛位的。按照《憲法》的規(guī)定，我國實行土地公有制，城市土地歸屬于國家所有，農(nóng)村及城市郊區(qū)土地除了法律另有規(guī)定的一律歸屬于農(nóng)村集體所有。但是，法律缺少對“農(nóng)村集體所有”主體內(nèi)涵及運行要素的界定，在《憲法》中只是籠統(tǒng)地提及。在《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》中對“農(nóng)村集體所有”的主體范圍規(guī)定得也不一致。在實踐中，基本上是由村民委員會代表所有權(quán)人，但村民委員會在法律上的屬性是基層群眾自治性組織，并不具有法人主體資格，是一個虛位權(quán)利主體，其組成及任期均不固定，難以真正地行使所有權(quán)人的權(quán)利③?？梢?，法律規(guī)定模糊及規(guī)范之間的沖突，導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體模糊。

補償機制不甚合理。當前我國已經(jīng)進入了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵時期，城鄉(xiāng)的土地規(guī)劃與利用在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中居于核心地位，在征收或征用過程中，如何確定合理的對價來保障農(nóng)民的權(quán)益是土地規(guī)劃與利用的主要問題。我國當前的法律規(guī)定并沒有確定農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的補償標準，而補償機制僅僅是建立在一次征收或征用的土地價值上，其目標是保障農(nóng)民原有的生活水平不降低。農(nóng)地一旦被征收，對農(nóng)民來說就是永久性喪失土地，總體來看，按照《土地管理法》規(guī)定的補償標準偏低，沒有估計土地的市場現(xiàn)存價值及增值價值，也沒有兼顧到農(nóng)民生存的保障價值。

土地增值利益難以分享。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式進行的，表面上看這種統(tǒng)籌的形式是將城鄉(xiāng)居民納入一體化發(fā)展的軌道，實際上是將土地征收之后進行再規(guī)劃、再利用、再開發(fā)的一個過程。土地的再開發(fā)利用也是土地權(quán)益的增值過程，但我國當前的補償機制是一次性永久補償，土地征收完畢之后，農(nóng)民就與被征收的土地不再有任何的關(guān)系。如此一來，土地在再開發(fā)利用中產(chǎn)生的各種增值利益，農(nóng)民均無法享有，導(dǎo)致農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)蒙受巨大損失，這也是農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)缺失的主要體現(xiàn)。

政府行使征地權(quán)缺少有效的制約機制。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)益經(jīng)常受到公權(quán)力的侵害。從整體上看，政府與農(nóng)民在土地征收中代表兩個不同的利益主體，政府的征收權(quán)是基于法律的授權(quán)或規(guī)定，農(nóng)民作為使用權(quán)人只能是被動地接受，沒有相關(guān)的利益表達機制。政府動用征收權(quán)依據(jù)的是公共利益，農(nóng)民的個人權(quán)益難以與國家的征收權(quán)相對抗。公共利益的表達十分模糊，按照《土地管理法》的規(guī)定，我國縣級以上包括縣級政府為了公共利益的需要有法定的征收權(quán)，而我國的公共利益包括為了地方經(jīng)濟發(fā)展的需要這一內(nèi)涵，由此導(dǎo)致了地方政府打著“公共利益”的旗號，隨意處置農(nóng)村土地，通過征地的土地差價大搞土地財政，創(chuàng)造政績④。

農(nóng)民利益表達及訴求權(quán)利的實現(xiàn)機制不完善。在當前的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，農(nóng)民及農(nóng)村集體組織對于土地的規(guī)劃與利用，難以享有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。在土地征收的過程中，很多地方的征收程序及方式也不規(guī)范，比如很多地方政府事先不進行征地公告，通常是先征地再辦手續(xù)，征地補償標準計算及定價不透明，隨意截留或挪用征地補償款的現(xiàn)象較為突出。農(nóng)民的權(quán)利一旦被侵犯，無法通過正常的利益表達或訴求機制來實現(xiàn)，當農(nóng)民與政府發(fā)生征地糾紛時，難以到法院立案，也無法通過司法救濟的途徑獲得支持，因此，近些年各地農(nóng)民由于土地征用或拆遷過程中引發(fā)利益糾紛的上訪事件頻頻發(fā)生。此外，相關(guān)的部門在征地過程中發(fā)生侵犯農(nóng)民權(quán)益事件，也缺少行政問責(zé)，導(dǎo)致很多地方政府往往有令不行。

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)制度的完善

積極開展確權(quán)登記，鼓勵土地產(chǎn)權(quán)交易。土地發(fā)展權(quán)實施的前提是有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，在法律上確定土地發(fā)展權(quán)的地位，明確享有土地發(fā)展權(quán)的主體以及各個主體的權(quán)利與義務(wù)。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，應(yīng)該優(yōu)先確定農(nóng)民作為土地用益物權(quán)人的產(chǎn)權(quán)歸屬及其享有的土地發(fā)展權(quán)益的范圍。當前，我國部分地區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化建設(shè)中進行了大膽的產(chǎn)權(quán)歸屬及土地交易探索，較好地維護了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)益。比如，成都市從2008年開始進行了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的城鄉(xiāng)一體化進程，其主要的做法有兩點：第一，通過對農(nóng)民的土地、土地附著物及房屋進行確權(quán)并頒發(fā)相關(guān)的產(chǎn)權(quán)證書，進一步明確了農(nóng)民的土地及各項財權(quán)權(quán)利，同時為土地流轉(zhuǎn)交易提供了基礎(chǔ);第二，建立了縣、市兩級土地產(chǎn)權(quán)交易中心，使農(nóng)民成為市場主體，鼓勵土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易。這兩項制度輔之以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，以及農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村社保等機制，建立了權(quán)責(zé)清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，大大釋放了土地的價值，一畝地在市場上交易的均價比之前的補償費高出了十倍。成都市的改革措施在當前的法律框架下能夠最大限度地保護農(nóng)民利益，值得借鑒，尤其是對農(nóng)民土地及房屋的產(chǎn)權(quán)確認，消除了農(nóng)民對不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬的疑慮，為農(nóng)民行使土地權(quán)利提供了制度上的保障，并運用了市場化的機制促使農(nóng)民土地權(quán)益最大化，保護了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。

規(guī)范土地征收制度，提高補償性的農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益。我國當前的土地征收制度公權(quán)力過大，行使過于隨意，補償標準過低，對農(nóng)民的利益侵犯較大。我國農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)包括兩個層次，在規(guī)范征收權(quán)行使中，先要保障并提高農(nóng)民第一個層次的權(quán)益，即土地補償?shù)陌l(fā)展權(quán)益。近幾年來，部分地區(qū)在這方面進行了積極的探索，比較典型的有上海浦東的“征地換社保”及江蘇昆山的“征地年薪制”。上海的“征地換社保”，即在征地過程中對失地農(nóng)民的補償不再執(zhí)行國家規(guī)定的一次性標準，而是由政府來承擔(dān)征地所在地的農(nóng)村勞動力15年的養(yǎng)老、醫(yī)療保險，并為失地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)，保障失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)再就業(yè)。江蘇的“征地年薪制”也不再執(zhí)行一次性補償安置標準，而是按照農(nóng)民土地的類型按年發(fā)放補償安置費，連續(xù)發(fā)放20年，政府還為失地農(nóng)民辦理了養(yǎng)老保險，由政府承擔(dān)80%，農(nóng)民個人承擔(dān)20%⑤。上述的兩種補償形式與國家規(guī)定的一次性補償標準相比，不但克服了一次性補償貨幣化形式的單一性，而且通過社保解決了農(nóng)民的后顧之憂，值得借鑒。

第一，引入市場化的第三方地價評估機制，提高征地補償標準。上海浦東、江蘇昆山的模式比一次性補償標準要高，但這些標準的確定也完全是政府行為，而不是真正的市場行為。因此，有必要在兩地的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步引入第三方的市場化評估機制，由第三方按照土地產(chǎn)值，在土地環(huán)境、土地用途及規(guī)劃、土地發(fā)展前景等基礎(chǔ)上進行整體評估，公平確定土地的“硬實力”與“軟實力”，進而提高土地的補償標準。

第二，規(guī)范征地的程序，保障農(nóng)民在整個征地過程中的合法權(quán)利。很多地方在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的征地行為之所以具有一定的隨意性，原因就在于政府的征收權(quán)過大，程序不規(guī)范，應(yīng)該從征收的程序上限制政府的征地權(quán)。首先，應(yīng)該明確征地依據(jù)，即“公共利益”的界限，在立法上宜采用列舉的方式，減少政府的解釋權(quán);其次，保障征地過程中農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)，政府應(yīng)鼓勵農(nóng)民就土地規(guī)劃、用途、利用的方案進行討論，并提出意見，所有的決策過程應(yīng)該公開、透明，保證在陽光下運作。

建立土地增值的分享機制，保障農(nóng)民土地發(fā)展的增值權(quán)益。農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)的第二層次內(nèi)容是土地增值后的發(fā)展收益，即土地性質(zhì)及用途改變后而產(chǎn)生的增值性收益。就這個問題，我國部分地區(qū)現(xiàn)在也開始進行了探索，典型的是北京海淀區(qū)唐家?guī)X村拆遷改造過程中，對農(nóng)民的土地增值性收益保障的探索。唐家?guī)X農(nóng)村宅基地拆遷改造建設(shè)廉租房，農(nóng)民不僅可以按照宅基地面積大小來換房，而且農(nóng)村集體組織還可以參與新建設(shè)廉租房經(jīng)營并獲得收益。這樣既保障了補償性收益（宅基地換房），又保障了土地增值后的發(fā)展收益（由村級集體組織參與經(jīng)營，農(nóng)民共享經(jīng)營紅利）。從這個意義上看，唐家?guī)X模式不僅盤活了宅基地的現(xiàn)存價值，還分享了宅基地增值后的收益價值，這種動態(tài)性的土地發(fā)展權(quán)收益試點也是可以推廣并借鑒的。

（作者單位：塔里木大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院;本文系南疆經(jīng)濟社會發(fā)展研究院項目研究成果和國家級大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目研究成果，項目編號：201410757020）

【注釋】

①張良悅：“美國的土地發(fā)展權(quán)與農(nóng)地保護—城市化進程中農(nóng)地保護的一種借鑒”，《經(jīng)濟問題探索》，2008年第7期。

②陳柏峰：“土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景”，《法學(xué)研究》，2012年第4期。

③于華江，楊飛：“城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)保護”，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社科版），2011年第2期。

④衡愛民：“土地發(fā)展權(quán)、制度設(shè)計與被征地農(nóng)民權(quán)益保護的關(guān)聯(lián)度”，《改革》，2014年第7期。

⑤李紅娟：“地權(quán)利沖突及對策—以農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)為視角”，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報》（社科版），2014年第2期。

責(zé)編 / 于巖（實習(xí)）