秦偉建

（廣東省粵電集團(tuán)有限公司戰(zhàn)略發(fā)展部，廣東 廣州 510630）

0 引言

自國務(wù)院2002年實施“廠網(wǎng)分開”電力體制改革以來，電力工業(yè)經(jīng)歷了迅猛發(fā)展的十多年，電源項目投資管理體制從審批制、核準(zhǔn)制，逐步過渡到目前的簡化核準(zhǔn)制或備案制，電力生產(chǎn)也從以前的壟斷走向了競爭。然而，由于不同主體利益取向的差異，電源項目投資主體的多元化和電網(wǎng)主體的自然單一性必然導(dǎo)致廠網(wǎng)不協(xié)調(diào)的問題——電源布點(diǎn)未必是電網(wǎng)結(jié)構(gòu)中的首選，電網(wǎng)規(guī)劃或建設(shè)進(jìn)度與電源建設(shè)不匹配。如何協(xié)調(diào)廠網(wǎng)發(fā)展，避免電力工業(yè)隨著宏觀經(jīng)濟(jì)周期經(jīng)歷“緊缺-過剩-緊缺”的循環(huán)，關(guān)鍵在于針對電力服務(wù)的準(zhǔn)公共性特點(diǎn)，平衡廠網(wǎng)投資主體間的利益及其風(fēng)險分擔(dān)。當(dāng)前全國電力供需形勢總體寬松，以及在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下電力需求相對穩(wěn)定的預(yù)期為進(jìn)一步優(yōu)化我國電源項目資源競爭性配置提供了契機(jī)。

1 現(xiàn)行管理體制下電源項目競爭的規(guī)范合理性

國務(wù)院于2004年7月實施投資體制改革，對不使用政府性資金的重大和限制類企業(yè)固定資產(chǎn)投資項目實行核準(zhǔn)制或備案制[1]；2013年3月起，國務(wù)院頒布了一系列簡政放權(quán)措施，電源項目投資管理在核準(zhǔn)和備案制的基礎(chǔ)上，除核電等特殊項目外，國家層面僅對區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行備案或?qū)徟椖康闹苯訉徟鷻?quán)留在地方層面[2]。電源項目十年來投資管理體制調(diào)整的初衷都希望能夠落實企業(yè)投資決策權(quán)，發(fā)揮市場的資源配置作用，處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，增強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)管的有效性。

電源項目投資管理體制調(diào)整基本上是對國家和地方審批權(quán)限的調(diào)整，或者是國家審批權(quán)限的下放，但是限于規(guī)劃控制等因素，項目本身的前置性規(guī)定并未從根本上得以簡化，國家以規(guī)劃方式對電源項目的管理似乎仍處于“（國家）規(guī)劃一緊，（企業(yè)）繩縛全身；規(guī)劃一松，各顯神通”的困局。核準(zhǔn)制實施以來，電源項目核準(zhǔn)經(jīng)歷了起初的“專家優(yōu)選評議”模式和現(xiàn)行的“路條”模式（國家復(fù)函同意項目開展前期工作），具體操作程序并未能使項目報批從根本上得以簡化，尤其是國家層面的電力規(guī)劃引導(dǎo)作用受到市場機(jī)制不利一面的限制。相比以前的審批制，項目前期工作周期拉長，場址資源保護(hù)難度增大，項目前期投入也大大增加。同時，電源項目多元投資主體在各區(qū)域市場基本形成直接競爭的關(guān)系，稀缺的廠址資源引起部分電力企業(yè)無視電力規(guī)劃，想方設(shè)法跑馬圈地，無序建設(shè)，規(guī)劃的執(zhí)行難以落到實處，電力規(guī)劃對促進(jìn)合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化布局、科學(xué)指導(dǎo)企業(yè)投資建設(shè)的重要作用難以體現(xiàn)。

2 競價上網(wǎng)機(jī)制對項目資源利用的有效性

發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，使得電源項目實行競價上網(wǎng)有了理論依據(jù)和指導(dǎo)原則。然而，中國擁有13.6億kW裝機(jī)[3]，裝機(jī)規(guī)模世界第一，電力市場規(guī)模巨大，暫且不說市場機(jī)制存在失效的可能，就電力服務(wù)作為一類準(zhǔn)公共產(chǎn)品，競價上網(wǎng)能否促使對規(guī)模巨大的發(fā)電裝機(jī)容量進(jìn)行充分有效的利用將是其合適與否的關(guān)鍵。

目前，我國電網(wǎng)系統(tǒng)備用是由發(fā)電企業(yè)無償向電網(wǎng)提供，一般為峰荷的10%～15%；如果按照競爭市場條件下實施競價上網(wǎng)，備用容量將關(guān)系到發(fā)電企業(yè)的競價策略和經(jīng)濟(jì)效益，因此備用應(yīng)該被視作電力服務(wù)商品而具有市場價格[4]。廠網(wǎng)作為一個整體的資源最大化利用與電源項目分散的多元投資主體個體利益不相一致。倘若我國的電網(wǎng)系統(tǒng)備用率按照英國等歐洲國家的25%～30%設(shè)計，僅備用將比當(dāng)前模式增加超過1.36億kW發(fā)電裝機(jī)容量，即使不考慮電廠運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，僅電廠建設(shè)就將增加超過5000億元的投資，再加上每年5%以上的財務(wù)費(fèi)用，基本上是國內(nèi)最大的發(fā)電上市公司——華能國際2014年第三季度末總資產(chǎn)2618億元的兩倍[5]，也遠(yuǎn)大于海南省2014年的3500億元的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）[6]。

電力服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不僅是具有市場價格的商品，而且其服務(wù)供應(yīng)更具有普遍性和不可選擇性的公共產(chǎn)品特性，電力服務(wù)提供與否或提供多少不完全受市場價格機(jī)制控制。若是采用類似英國那樣的競價上網(wǎng)模式，系統(tǒng)備用比例過高，雖然在電力需求旺盛或用電高峰時段，可以平抑電價水平，但是在電力需求放緩，特別是在電力需求隨宏觀經(jīng)濟(jì)下行時，電力供應(yīng)的市場價格可能低于電廠生產(chǎn)的邊際成本，那么電源企業(yè)符合自身經(jīng)濟(jì)利益的行為就是停機(jī)，社會電力供應(yīng)保障就會出現(xiàn)問題，這也就是英國2014年推進(jìn)發(fā)電容量改革實施發(fā)電容量補(bǔ)償?shù)脑?，目的是鼓勵發(fā)電企業(yè)提供電力，或者說是給予企業(yè)一定量補(bǔ)償來限定企業(yè)在獲得補(bǔ)償期間必須發(fā)電[7]。但是英國2014年12月第一次推出的容量補(bǔ)償僅是企業(yè)預(yù)期的一半水平，最終企業(yè)能否按時推進(jìn)工程建設(shè)，按期投產(chǎn)發(fā)電仍不可預(yù)期[8]。因此，采用完全市場手段的競價上網(wǎng)模式對具有不完全市場特征的電力服務(wù)實施管理，社會整體利益和資源效率改進(jìn)都將受到影響。

3 電源項目資源競爭性集中配置

鑒于上述電力服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，并考慮到電網(wǎng)的區(qū)域單一性，以及我國電網(wǎng)公司作為電力電量的市場批發(fā)商兼具市場服務(wù)和公共產(chǎn)品提供者的雙重角色，我國政府可以通過電網(wǎng)公司進(jìn)行國家規(guī)劃的控制，實現(xiàn)電源項目資源的競爭性集中配置。電網(wǎng)公司作為電力電量購買的市場主體，對帶有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基荷（規(guī)劃內(nèi)的電源項目）實行容量電價競價以配置電源項目；對具備電力生產(chǎn)能力和送出通道的規(guī)劃外電源項目實行上網(wǎng)綜合電價競價，電網(wǎng)公司在無機(jī)組容量強(qiáng)制購買義務(wù)的情況下，可以從低報價發(fā)電企業(yè)購買臨時新增電量需求。優(yōu)化后的競爭性集中配置方案見圖1。

圖1 優(yōu)化后的競爭性集中配置方案

3.1 以容量電價競價方式配置規(guī)劃內(nèi)電源項目

電網(wǎng)公司根據(jù)國家規(guī)劃和年度建設(shè)規(guī)模，在電網(wǎng)結(jié)構(gòu)中推出備選廠址，限定用地、用水和環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，由市場上具備資質(zhì)的發(fā)電企業(yè)競標(biāo)容量電價，在污染物排放、節(jié)約集約利用土地水平、機(jī)組可利用率、負(fù)荷率和熱耗等相同條件下，容量電價最低者中標(biāo)電源項目。電網(wǎng)公司與發(fā)電企業(yè)簽訂購售電合同，在發(fā)電企業(yè)符合合同約定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)后，電網(wǎng)公司對發(fā)電企業(yè)的電力電量實行照付不議，燃料成本與市場煤價聯(lián)動，實報實銷。

容量電價照付不議模式將降低電廠投資風(fēng)險，燃料成本波動風(fēng)險實現(xiàn)完全轉(zhuǎn)移，項目外圍邊界條件較為清晰，項目前期工作周期大大縮短，發(fā)電企業(yè)要求的風(fēng)險溢價將大大降低。該模式不但有利于控制具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基荷和國家規(guī)劃容量的電力電量價格，而且國家規(guī)劃實施更具可控性，使得國家規(guī)劃的前瞻性和引導(dǎo)性有了堅實的立足點(diǎn)和著力點(diǎn)。

3.2 以綜合電價競價對規(guī)劃外電源項目實施規(guī)范性引導(dǎo)管理

一方面，電源項目投資擁有長期穩(wěn)定的大量現(xiàn)金流，往往會吸引社會資本將電源項目作為長線投資；另一方面，電源項目投資額一般較大，在電源項目審批權(quán)限下放后，地方政府也有積極性引進(jìn)社會資本在當(dāng)?shù)赝顿Y電源項目，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

在此種情形下，明確購售電雙方的權(quán)利和義務(wù)，界定清晰的市場交易規(guī)則，讓發(fā)電企業(yè)判斷自身的合理預(yù)期，將是構(gòu)建規(guī)劃外電源項目投資公平市場的必備條件。政府層面的項目投資管理以規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)實行核準(zhǔn)或備案；電量按“綜合電價競價上網(wǎng)、峰谷差別電價”方式進(jìn)行交易，電價不設(shè)上下限，完全根據(jù)市場供需確定，電網(wǎng)公司無強(qiáng)制收購電量的義務(wù)和責(zé)任，從而既發(fā)揮不同主體的投資積極性，又可以規(guī)范資金密集的電源項目投資，避免投資人“無視規(guī)劃，跑馬圈地，以既成事實作為談判籌碼擠進(jìn)市場，犧牲社會資源效率”的行為。

4 結(jié)語

“競爭”不直接等同于“效率”，市場機(jī)制的缺陷將可能導(dǎo)致能源資源利用效率的犧牲。我國是能源消費(fèi)大國，任何犧牲效率的機(jī)制設(shè)計或裕度保留都將導(dǎo)致能源資源巨量浪費(fèi)，我國目前的資源和環(huán)境承載力已不允許。以由電網(wǎng)公司或政府采用低風(fēng)險溢價的容量電價集中競爭性配置電源項目資源為基礎(chǔ)，嚴(yán)格限制條件，規(guī)范引導(dǎo)企業(yè)投資規(guī)劃外的電源項目，峰荷和基荷之間的市場需求實行自由競價，將有利于增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控和監(jiān)管的有效性，體現(xiàn)國家規(guī)劃對電源布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的引導(dǎo)作用，促使社會電力資源配置及其利用的充分性和有效性，在具有一定可預(yù)期性的有效合理市場基礎(chǔ)上體現(xiàn)企業(yè)投資決策權(quán)，減少項目前期工作周期，控制項目投資風(fēng)險。

[1] 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定（國發(fā)〔2004〕20號）[EB/OL].2004-07-16.http：//www.gov.cn/zwgk/2005-08/12/content_21939.htm.

[2] 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2014年本）的通知（國發(fā)〔2014〕53號）[EB/OL].2013-12-13.http：//www.gov.cn/zwgk/2013-12/13/content_2547379.htm.

[3] 中國電力企業(yè)聯(lián)合會.2015年度全國電力供需形勢分析預(yù)測報告[EB/OL].2015-03-29.http：//www.cec.org.cn/guihuayutongji/gongxufenxi/dianligongxufenxi/2015-03-30/135847.htm l.

[4] 李倩影.市場條件下電網(wǎng)備用容量的分配[D].保定：華北電力大學(xué)，2011.

[5] 華能國際電力股份有限公司.華能國際電力股份有限公司2014年第三季度報告[EB/OL].http：//www.cninfo.com.cn/finalpage/2014-10-22/1200317656.PDF.

[6] 國際統(tǒng)計局.地區(qū)數(shù)據(jù)：國民經(jīng)濟(jì)核算分省季度數(shù)據(jù)[EB/OL].http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m=fsjd.

[7] Department of Energy&Climate Change of Unite Kingdom.The Electricity capacity regulations 2014，2014 no.2043：part 4 capacity auctions[EB/OL].http：//www.legislation.gov.uk/ukdsi/2014/9780111116852/part/4.

[8] Timera Energy.Timera take on the 1st UK capacity auction[EB/OL].http：//www.timera-energy.com/uk-power/implicationsof-the-1st-uk-capacity-auction/.