【內(nèi)容提要】周邊國家對中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)海外供給的重要性日益顯現(xiàn)，其中兩個因素決定著中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的安全，一是便利的運輸條件，這是安全并及時獲得礦產(chǎn)資源的重要保證;二是周邊國家在全球戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源生產(chǎn)中所占據(jù)的重要地位。當前中國與周邊國家的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作關(guān)系主要受制于兩個方面：一是中國與周邊國家因政治和經(jīng)濟關(guān)系發(fā)展不平衡帶來的問題;二是區(qū)域外大國與中國的地區(qū)博弈對周邊國家的影響，這兩個方面相互聯(lián)系、彼此影響。如何調(diào)整政治關(guān)系來穩(wěn)定或促進戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源貿(mào)易是中國周邊外交的重要任務。因此，積極推動與周邊國家的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作是中國和周邊國家合作的重要內(nèi)容。在周邊外交中，中國需倡導合作發(fā)展理念，通過外交保障、機制設(shè)計、通道保障等多種途徑實現(xiàn)礦產(chǎn)資源供給安全，積極推動周邊合作才可能實現(xiàn)真正的和平發(fā)展與共同安全。

【關(guān)鍵詞】戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源??安全挑戰(zhàn)?治理合作??周邊外交

【作者簡介】于宏源，上海國際問題研究院比較政治和公共政策所所長，研究員

【中圖分類號】D823/F426

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2015）01-0019-15

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw201501002

戰(zhàn)略礦產(chǎn)是對經(jīng)濟發(fā)展、國防安全和基本民生具有重要影響的自然資源。經(jīng)濟發(fā)展中近90%的能源、80%以上的工業(yè)原料和70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料來自于戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源。隨著工業(yè)化進程的推進，對戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的爭奪、開發(fā)、利用和占有一直是世界政治和經(jīng)濟發(fā)展的焦點。21世紀以來，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的消費和進口數(shù)量迅速增加。?在中國工程院定義的45種戰(zhàn)略礦產(chǎn)中，中國短缺或不能保障自給的多達27種，其中一半以上依賴從周邊地區(qū)進口。?隨著中國對周邊戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進口需求的持續(xù)增長，如何科學判斷資源供應形勢、有效保障海外供應成為影響國計民生的重要問題。本文試圖從地緣政治視角分析周邊地區(qū)在中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)供應中面臨的挑戰(zhàn)，以及中國周邊外交為保障戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的供應所應該采取的策略。

一、中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源嚴重依賴周邊地區(qū)

戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源問題是典型的全球性問題，它具有不可分割性和滲透性的特點。所謂不可分割性是指全球戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的供應和運輸航道問題所涉及的范圍是全球性的，需要所有國家共同應對。滲透性是指戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源與經(jīng)濟、社會、環(huán)境等其他問題緊密聯(lián)系，相互影響、相互作用。戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源體系的有效運轉(zhuǎn)，不僅同政治和經(jīng)濟政策緊密相關(guān)，也同生產(chǎn)國、過境國、消費國的社會狀況及公共政策的有效運行密切相關(guān)。

在全球化的今天，戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源出口地所受到的政治和外交壓力，大國對海上航道的控制等都成為影響其全球流動的重要因素。美國海軍分析中心的報告指出，對戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的任何擾動，不僅影響國家安全，而且影響世界經(jīng)濟的穩(wěn)定。?基于戰(zhàn)略資源分布不均勻造成的大國沖突是地緣政治理論產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。邁克爾·克萊爾是一位極端的峰值主義者，他認為世界主要的油氣和礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)將逐漸達到峰值，世界上許多關(guān)鍵的能源和礦產(chǎn)資源將迅速耗盡。他強調(diào)，“容易開采的油氣和礦產(chǎn)資源的時代已結(jié)束，從現(xiàn)在起，資源開發(fā)的難度增加，需要探索更遙遠和危險的區(qū)域，世界將進入資源普遍不足的時代。”克萊爾認為，人類已處于一個資源匱乏和剩余資源爭奪的時代。這一時代有五個特征：不可再生資源迅速枯竭、新的可替代資源開發(fā)不足、人口增長產(chǎn)生巨大的新消費階層、成本和技術(shù)以及生態(tài)等因素限制資源開發(fā)、氣候變化對資源能源造成負面效應。克萊爾將對剩余資源的爭奪和國際體系變革聯(lián)系起來，世界主要國家和資源公司為了保障未來生產(chǎn)的可持續(xù)性，將圍繞剩余資源展開競爭。在這一競爭中，只有確保關(guān)鍵資源供應鏈安全的國家，才可能在全球秩序中確立自身的位置和影響力。

全球資源消費與經(jīng)濟發(fā)展、人口增長密切相關(guān)。中國經(jīng)濟崛起和發(fā)展帶動全球經(jīng)濟持續(xù)增長，資源消費進入新的增長周期并在數(shù)量上達到空前高度。林毅夫認為，未來十多年，中國經(jīng)濟將持續(xù)發(fā)展并可能維持8%的增長速度。在此背景下，中國對全球礦產(chǎn)資源的需求保持大規(guī)模持續(xù)增長的總體態(tài)勢將難以改變，因此使中國在全球戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的消費中占據(jù)舉足輕重的地位。?2011年，中國的鋅、錫消費量接近全球消費總量的90%，銅、鋁、鉛等的消費量也接近或超過全球總消費量的40%（圖1）。

圖1：中國2011年戰(zhàn)略礦產(chǎn)消費占世界份額（%）

資料來源：筆者根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局報告整理，U.S.?Department?of?the?Interior，?U.S.?Geological?Survey，?Mineral?Commodity?Summaries?2013。

中國的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源儲量豐富，但種類不全、人均占有不足，需求量較大的黑色金屬（鐵、錳、鉻）和產(chǎn)銷量占95%以上的四大有色金屬（銅、鋁、鉛、鋅）等大宗金屬礦產(chǎn)資源儲量不足。此外，中國人口眾多，目前礦產(chǎn)資源人均探明儲量占世界平均水平的58%，居世界第53位;其中，戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源鋁土和銅的儲量分別相當于世界平均水平的14.2%和28.4%，鎳的儲量僅相當于世界平均水平的7.9%。?因此，中國必須依靠大量海外進口保障戰(zhàn)略礦產(chǎn)的供應，進口貿(mào)易額已由2006年的2，303億美元增至2010年的4，829億美元，年均增長20.3%，增速為全球之首;“十一五”期間中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進口額占全國進口總額的三分之一左右。

戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的保障程度可以用對外依存度和進口集中度來衡量。對外依存度是指一國某一類或某一種礦產(chǎn)資源的凈進口量與該國國內(nèi)該類或該種礦產(chǎn)資源消費量的比值。2011年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國鉻礦對外依存度為97.4%，鐵礦為73.2%，鎳礦為72.6%，銅礦為65.7%。集中度則是指進口礦產(chǎn)來源國的數(shù)量，數(shù)量越少，集中度越大。目前中國1/3的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進口集中度超過80%，如鋁土和鎳的進口集中度約為95%，鐵礦石為90%，鉀肥為85%。?不僅如此，從中國海關(guān)網(wǎng)2012年主要進口大宗商品數(shù)據(jù)來看，中國相關(guān)戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的進口主要集中在中國周邊國家。

中國地處亞洲東部，深入亞洲大陸內(nèi)腹，接壤的國家包括：南部的越南、老撾、緬甸，西南和西部的印度、不丹、尼泊爾、巴基斯坦、阿富汗，西北部的塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦，北部的蒙古國和俄羅斯，東部的朝鮮，同時又與日本、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、文萊、澳大利亞等國隔海相望。加上鄰近的韓國、新加坡、柬埔寨、泰國、孟加拉國、斯里蘭卡、伊朗、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦等國，中國的周邊鄰國占亞洲國家的半數(shù)以上。便利的交通和豐富的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源儲備使周邊地區(qū)成為中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的重要供應地。據(jù)統(tǒng)計，周邊國家主要戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的儲量占全球的比例均超過20%，如鐵33.9%、銅22.6%、鎳23.1%、鎢26.6%、錫35.4%、鉀鹽27.6%，其中僅俄羅斯的有色金屬出口就達到全球總量的16%。?2010年世界鋁土礦產(chǎn)量為2.02億噸，而鋁土礦主要集中在中國周邊的澳大利亞、印度和印度尼西亞等國。2010年全球鎳產(chǎn)量為153.26萬噸，主要集中在中國周邊的俄羅斯、印尼、菲律賓和澳大利亞等國。

截至2012年，周邊國家已經(jīng)成為中國進口鎳、鋁土、煤炭等戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的重要供應地，2011年，中國97%的進口鎳來自印尼和菲律賓，占進口總量的比例分別為52%和45%;來自印尼和澳大利亞的進口鋁土分別占78%和11%;83%的進口煤炭來自印尼、澳大利亞、越南、蒙古國等周邊國家;43.3%、10.7%、2.3%的進口鐵礦石分別來自澳大利亞、印度和俄羅斯;44%的進口鉀礦來自俄羅斯和白俄羅斯;20%的進口銅礦來自蒙古國和澳大利亞。2010年，45.3%的進口鈾礦來自泰國和馬來西亞。另有部分周邊國家的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源雖在中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的進口中所占比重不大，但發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

二、中國周邊外交面臨戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全挑戰(zhàn)

周邊國家在中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進口中的重要地位，決定了周邊外交應該將戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全納入考慮范圍。具體包括以下兩個問題：一是中國與周邊國家戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進出口受政治因素影響的程度和水平;二是如何通過政治關(guān)系的調(diào)整來穩(wěn)定或促進戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的交易?？傮w上看，由于中國在短期內(nèi)尚難獲得戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的議價權(quán)，當相關(guān)國家的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源出口價格及國內(nèi)政治經(jīng)濟秩序出現(xiàn)變動時，中國會因此而遭受損失。?2000年到2010年間，鐵礦石、銅、鎳的價格分別上漲3.8倍、3.2倍和1.5倍，致使中國遭受較大經(jīng)濟損失。?因此，當前中國在處理與周邊國家關(guān)系時，針對戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的進口，應著重考慮以下三個方面的影響：一是地區(qū)政治關(guān)系和經(jīng)濟關(guān)系發(fā)展不平衡的影響;二是周邊國家內(nèi)部的資源民族主義的影響;三是域外大國與中國博弈產(chǎn)生的影響，如美國重返亞太的影響。這三個方面相互聯(lián)系、彼此影響。

（一）地區(qū)政治經(jīng)濟關(guān)系發(fā)展不平衡的影響

政治經(jīng)濟關(guān)系不平衡造成的影響可以分為兩類：一是政治關(guān)系總體良好，但在戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進出口方面受價格、市場等經(jīng)濟因素的影響，需要通過進一步密切或深化政治關(guān)系加以應對，如中國與俄羅斯、哈薩克斯坦的關(guān)系;二是政治關(guān)系不穩(wěn)定，或是戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源供應國希望利用資源實現(xiàn)國內(nèi)政治目標，從而導致中國進口相關(guān)戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的穩(wěn)定性受到影響，比如印尼、印度和蒙古國。

俄羅斯是世界上鐵礦石資源較為豐富的國家之一，也是世界主要鋼鐵生產(chǎn)國之一。美國礦業(yè)局1995年公布的部分國家鐵礦石、鐵金屬儲量和儲量基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)顯示，俄羅斯的鐵礦石儲量高達640億噸，占全球儲量約14.5%，鐵礦石儲量基礎(chǔ)達780億噸，鐵金屬儲量達240億噸，鐵金屬儲量基礎(chǔ)達290億噸，?實際上，得天獨厚的地緣優(yōu)勢、中俄之間業(yè)已結(jié)成的全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系以及雙方日益強化的政治經(jīng)濟關(guān)系，已經(jīng)為兩國進一步拓展礦產(chǎn)資源貿(mào)易奠定了基礎(chǔ)，但2010年中國從俄羅斯進口鐵礦石998萬噸，約為總進口量的1.4%（6.86億噸）。?與此類似，哈薩克斯坦固體礦產(chǎn)資源豐富，境內(nèi)共有90多種礦藏、1，200多種礦物原料，已探明的黑色、有色、稀有和貴重金屬礦產(chǎn)地超過500處，鎢、鈾、鉻、鉛、鋅、銅、鐵等礦藏儲量占全球儲量的比例在全世界名列前茅。?但中哈戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源貿(mào)易量卻很少。因此，中國與俄羅斯、哈薩克斯坦的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作存在較大發(fā)展空間。

第二類國家包括印度、蒙古國等。印度鐵礦石儲量約為全球8%，曾是中國重要的鐵礦石來源國，在20世紀90年代印鐵礦石曾一度占中國進口份額的25%，?但印度出于國內(nèi)政治和經(jīng)濟考慮，自2012年以來對華出口大幅度縮減。作為中國北方重要鄰國，蒙古國與中國擁有四千多公里的共同邊境線。蒙古國地處中亞東西向巨型銅金多金屬成礦帶中東段，礦產(chǎn)資源豐富。然而在礦產(chǎn)資源方面，蒙古國也希望借助自身在部分礦產(chǎn)種類上的儲量優(yōu)勢，與包括中國在內(nèi)的各大國展開周旋，尤其是希望以此實現(xiàn)擺脫中國影響的政治目標。

圖2：錫礦進口和周邊局勢

資料來源：筆者根據(jù)中國海關(guān)2012年主要進口大宗商品數(shù)據(jù)整理。

（二）周邊地區(qū)資源民族主義的影響

復雜的周邊環(huán)境日益影響到中國的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源供應。中國是世界上鄰國最多的國家之一，與中國陸地接壤的國家為14個，陸地邊界線為2.2萬公里;與中國隔海相望的國家有6個，大陸海岸線為1.8萬公里;還有非接壤但有著密切關(guān)系的近鄰國家。中國周邊國家的政治經(jīng)濟多樣性突出，社會制度差異巨大，由于歷史和現(xiàn)實的原因，中國與周邊國家間的信任度有待深化，特別是受到美國的不斷滲透和影響，中國周邊關(guān)系日益復雜。例如，2011年中國2/3以上的進口錫礦來自緬甸，但隨著緬甸國內(nèi)民主化和反華勢力的增加，中國的礦產(chǎn)進口面臨潛在風險（圖2）。

圖3：中國鎳礦進口主要依賴菲律賓和印尼

資料來源：筆者根據(jù)中國海關(guān)2012年主要進口大宗商品數(shù)據(jù)整理。

圖4：中國鋁土礦進口主要依賴菲律賓和印尼

資料來源：筆者根據(jù)中國海關(guān)2012年主要進口大宗商品數(shù)據(jù)整理。

中國和東南亞國家間的礦產(chǎn)資源貿(mào)易關(guān)系目前正受到國際水域問題的影響。印度尼西亞為世界上重要的礦業(yè)生產(chǎn)國，其中錫、煤炭、銅、鎳產(chǎn)量居世界前列，錫的產(chǎn)量位居世界第二位，銅和鎳位于世界第五位。菲律賓的銅礦儲量居世界第四位、鎳礦居世界第五位、鉻礦居世界第六位。中國鎳礦的海外來源地主要是印尼和菲律賓，2011年97%的鎳來自印尼和菲律賓，占進口總量比例分別為52%和45%（圖3）。中國鋁土的海外來源地主要是印尼，2011年占進口總量比例為78%（圖4）。但圍繞中國在湄公河上游修建水電站的問題，泰國、柬埔寨等東南亞國家出現(xiàn)了諸多針對中國的負面輿論。?此外，近年來圍繞海洋權(quán)益的爭議，也影響了越南、馬來西亞、菲律賓和文萊等國與中國之間的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作關(guān)系。

中國與印度之間亦因有歷史遺留的邊界問題，經(jīng)常出現(xiàn)政治互信不足的情況。印度學者阿斯薩納（S.?B.?Asthana）稱：中國日益增長的國家實力、軍事能力，近海投送力量的發(fā)展計劃，核打擊能力和軍事現(xiàn)代化步伐，在不久的將來將對印度安全構(gòu)成潛在的威脅。?印度媒體多次炒作稱：位于雅魯藏布江上游的中國大壩“可能決口”、“印度的東北部地區(qū)很可能會被洪水盡數(shù)淹沒”;他們還聳人聽聞地宣稱：“印度的旱災、洪災甚至生活用水都在中國的控制之下”，甚至猜測印度的洪水“是中國軍方有意而為之”，是“中國正在對印度試驗生態(tài)武器”。?印度國內(nèi)部分人士對中國的發(fā)展壯大心存疑慮，這些都直接影響到中印兩國之間在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的經(jīng)貿(mào)合作。印度曾是中國重要的鐵礦石來源國，與澳大利亞鐵礦石、巴西鐵礦石并稱為世界三大礦，也正是伴隨著印度鐵礦的不斷涌入，中國才開啟了鐵礦石散貨市場，即現(xiàn)貨礦。但近年來，印度著力發(fā)展本國鋼鐵業(yè)以滿足國內(nèi)需求，且通過采取提高關(guān)稅、鐵路運費等措施限制礦石出口。數(shù)據(jù)顯示，2012年1—9月，中國從印度進口鐵礦石3，235萬噸，同比下降47%，占比降至5.8%，這一數(shù)據(jù)與中國從南非的進口量非常接近，后者同期的進口量為3，113萬噸，同比增長17.8%。其中2012年6—9月，印度對中國的出口量更是連續(xù)下滑。

中國與俄羅斯之間也存在類似的問題，如俄羅斯媒體稱中國奪取西伯利亞水資源，100多萬人及幾十家企業(yè)將面臨缺水甚至停產(chǎn)的境遇。?部分俄羅斯人還擔心俄羅斯會變成中國的“資源附庸”，大量的中國商品涌入俄羅斯，將擠垮俄羅斯的民族工業(yè)。?這都制約著中俄兩國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源貿(mào)易的發(fā)展。

另外，主要礦產(chǎn)生產(chǎn)國國內(nèi)政局波動更加劇了礦產(chǎn)進口分布的不均衡，一些資源大國限制出口，如印尼政府逐漸開始禁止鋁土礦原礦的出口。?中國海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年12月中國進口鋁土礦總量為353.94萬噸，同比減少21.81%，2012年中國進口鋁土礦總量為3，961.10萬噸，同比減少11.28%。?2011年澳大利亞政府公布稅改方案，對全部非可再生資源征收高達40%的礦產(chǎn)資源超額利潤稅，該方案反響強烈，目前澳大利亞政府要重修《1975年外國投資法案》，以對中國等外國礦產(chǎn)投資加以控制。?蒙古國礦產(chǎn)資源豐富，加之該國政府早期的優(yōu)惠投資條件，吸引了中國投資者，帶動了蒙古國經(jīng)濟的發(fā)展，但在礦產(chǎn)開發(fā)過程中也不可避免地帶來諸多問題。?部分蒙古國國民將這些問題歸咎于包括中國在內(nèi)的外國投資者，認為外國投資者開采本國資源是一種掠奪行為。2005年以來，蒙古國出現(xiàn)了“健康社會公民運動”、“我的蒙古土地”、“堅決革新”等一批社會組織，極端民族主義組織頻繁發(fā)起針對外國人的暴力恐怖襲擊事件。2006年5月，約50個“藍色蒙古”成員欲襲擊一處中國工地的80名工人被警方制止。?2010年8月底，蒙古國工地沖突事件引起國內(nèi)巨大震動，民間仇華情緒進一步升級。?在這種背景下，蒙古國于2013年通過《禁止于河源、水庫保護區(qū)及林區(qū)進行礦產(chǎn)勘探及采礦營運》的新法律條文，該法律出臺后將對影響蒙古國生態(tài)環(huán)境的鐵礦、煤礦等國際合作予以注銷。

（三）美國軍事戰(zhàn)略調(diào)整的影響

中國進口戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的海洋運輸線主要是三大方向：向西印度洋、大西洋方向;向南大洋洲方向;向東太平洋、美洲、大西洋方向。其中向西和向東的航線為中國兩大遠洋主干線。?總體上看，中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進口通道比較單一，印度洋航線組（經(jīng)蘇伊士運河的中東海灣—中國港口航線）承擔了大部分石油進口的海上運輸。

主要大國對印度洋航線組的地緣競爭由來已久，英國從1867年開始掌控馬六甲海峽，并以新加坡作為主要港口管理印度洋區(qū)域的航運安全。第二次世界大戰(zhàn)之后，由于亞太地區(qū)的海運貿(mào)易量急劇增加，使馬六甲海峽在國際貿(mào)易中的重要性迅速凸顯，印度洋—馬六甲航道成為全球貿(mào)易的重要紐帶，從中東前往中國、東北亞地區(qū)的海運石油都必須經(jīng)過馬六甲海峽抵達目的地。據(jù)估計，到2030年，近3/4的中東石油運往東亞地區(qū)都必經(jīng)馬六甲海峽，印度洋經(jīng)由馬六甲海峽運輸?shù)挠蜌饬繉⒎环?。以日本為例，其八成以上進口原油必須依賴馬六甲海峽輸入國內(nèi)。而在出口商品方面，日本也必須通過馬六甲海峽將國內(nèi)生產(chǎn)的商品運銷至世界各地。從20世紀80年代起，日本政府將馬六甲海峽的航運安全視為其國家安全政策的重要一環(huán)，并且經(jīng)常資助、支持許多維護馬六甲海峽航行安全的計劃，例如日本與新加坡政府在馬六甲海峽區(qū)域制定了定期的雙邊防海盜演習計劃。

此外，印度洋航線組也是美國資源戰(zhàn)略的中心，扇形理論（fan-spread）和“第一島鏈”戰(zhàn)略?表明美國在印度洋航道組將繼續(xù)謀求最大利益和地緣優(yōu)勢，發(fā)揮更大影響力。?蘇珊·賴斯（Susan?Rice）在喬治城大學的演講中提出，亞洲經(jīng)濟體在未來幾十年中的資源需求非常強勁，亞洲如何解決資源需求問題將會對世界能源供應和氣候安全帶來重大影響。?從俄羅斯能源豐富的薩哈林，穿過能源缺乏的朝鮮、韓國、日本，到中國的東南沿海地區(qū)，被稱為“亞太弧形危機地帶”。?前美國總統(tǒng)國家安全事務助理托馬斯·多尼?。═homas?Donilon）強調(diào)，要把印度洋—馬六甲海運航道控制在美國主導的國際規(guī)則下，并提出“美國將努力確保該航線的開放，以規(guī)則為基礎(chǔ)解決領(lǐng)土爭端”。?美國布魯金斯學會的報告也強調(diào)，“長期以來，美國一直承擔著有關(guān)資源運輸?shù)牡鼐壵物L險，而且資源的地緣風險形成一個‘風險軸心，即‘亞洲軸心。資源也是影響中美關(guān)系中最令人擔憂的南海問題的重要因素之一。”

中國對印度洋航線組的依賴延伸為戰(zhàn)略與安全問題，中國資源通道面臨的潛在威脅與美國在中國周邊的軍事戰(zhàn)略緊密相關(guān)。美國以“重返亞太”為名，將東南亞、南亞、北非等作為能源地緣政治的“心臟地帶”，實現(xiàn)對全球能源戰(zhàn)略通道的控制。目前南海諸島遭到周邊一些國家的侵吞，某些島礁被他國占據(jù)，島嶼爭奪背后反映出美國期望主導印度洋航道組并遏制中國發(fā)展的圖謀。如果與美國等西方大國的政治關(guān)系出現(xiàn)動蕩，中國的國際資源運輸將立刻陷入困境。

此外，中國與周邊國家原有的合作模式也不具有可持續(xù)性，未充分估計內(nèi)部政權(quán)和政策的變動。在美國積極拉攏周邊國家的情況下，周邊國家存在減少對華資源合作的傾向。例如，中國2010年銻精礦的主要進口來源國是緬甸，占進口量的23.2%;2011年，中國約52%的錫礦從緬甸進口。但隨著緬甸國內(nèi)政權(quán)發(fā)生重大變化，加上美國等西方國家的拉攏與扶植，緬甸新掌權(quán)者一方面積極尋求西方的支持，另一方面則弱化中國對緬甸的影響。與此類似，近年來美國積極拉攏蒙古國，后者也基于地緣戰(zhàn)略的考慮，奉行多極平衡外交策略，希望在中美俄三大國之間的博弈中謀得利益。

三、從大周邊外交高度思考戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源治理

未來十年，中國擔負著對內(nèi)轉(zhuǎn)型和對外和平發(fā)展的雙重任務。戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源是大國崛起的關(guān)鍵，而中國是國際資源體系的后來者，隨著國力和需求的增長，中國不僅面臨著既有治理結(jié)構(gòu)的制約，而且面臨著美國等西方國家的遏制。因此，中國應將戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全納入大周邊外交的戰(zhàn)略考量之中。

首先，應當在“新絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的整體框架下，強調(diào)中亞、東南亞乃至澳大利亞的大周邊礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略。上述地區(qū)內(nèi)的國家是中國主要的戰(zhàn)略礦產(chǎn)來源國以及重要的能源（煤炭和油氣）進口地。開展與這些國家的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作有利于各自經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展以及區(qū)域和平穩(wěn)定。中國需要將與俄羅斯、哈薩克斯坦等國關(guān)系的政治優(yōu)勢及時轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟合作的成果，重點要提高中國從俄羅斯、哈薩克斯坦進口礦產(chǎn)資源的總量和比例。而且中俄應以亞信峰會等區(qū)域合作為契機，大規(guī)模改造中亞和蒙古國在蘇聯(lián)時期建成的油氣管線網(wǎng)絡，建設(shè)俄羅斯—中亞—東亞跨區(qū)域天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)。在東南亞地區(qū)，在加強既有中緬管道、泰國運河等重大能源設(shè)施合作基礎(chǔ)上，利用中國電網(wǎng)的優(yōu)勢，帶動東南亞電力一體化建設(shè)，力爭中國營運東南亞區(qū)域電網(wǎng)，通過推動中國—東南亞能源基礎(chǔ)設(shè)施一體化進程，提升我國在東南亞國家的輻射能力。中國還需要加強能源安全領(lǐng)域的公共外交。為了消除歐美等發(fā)達國家以及俄羅斯、中東等生產(chǎn)國對我國能源投資、貿(mào)易、收購等活動的疑慮，應繼續(xù)強化各種形式的能源公共交流，建立高規(guī)格的民間對話機制，盡量減少彼此的猜疑。另外，為了消除能源生產(chǎn)國對中國海外投資和資源進口的戒備心理，應大力營造互利雙贏的和諧氛圍，遵守當?shù)胤芍贫?，加強友好合作伙伴關(guān)系建設(shè)。

其次，加強礦產(chǎn)資源合作制度建設(shè)，維護中國海外資源利益。全球礦產(chǎn)資源治理體系主要由美國主導，美國和西方國家制定了一系列礦產(chǎn)資源價格、航運規(guī)則、資源開發(fā)的社會責任等治理機制。礦產(chǎn)資源問題超越國家邊界，能源領(lǐng)域的跨境商業(yè)活動也帶動了全球能源資源治理的發(fā)展。主權(quán)國家的政治實體性決定其無法全程參與能源資源合作開發(fā)的談判、簽約、開采、爭端解決等問題，因此需要推動多元行為體參與全球治理制度。?中國應積極融入并主動引導區(qū)域能源資源治理制度建設(shè)。

一方面，亞太區(qū)域目前缺少統(tǒng)一的能源資源安全組織，現(xiàn)有的大宗商品和能源機制主要以自下而上的市場行為來推動，機制之間缺乏協(xié)調(diào)并且十分松散。因此中國當前一方面需要不斷推動亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）能源資源機制的建設(shè)和發(fā)展。《“亞太清潔發(fā)展與氣候新伙伴計劃”意向聲明》、《亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導人關(guān)于氣候變化、能源安全和清潔發(fā)展的宣言》等都是APEC能源機制不斷發(fā)展的成果。然而作為一個松散的、缺乏法律約束力的國際組織，APEC在推進能源合作方面仍然存在機制上先天不足的問題，如2014年的APEC會議僅僅以附錄的形式提出推動在能源資源領(lǐng)域的合作。但與此同時，亞太區(qū)域國家在《亞太清潔發(fā)展和氣候新伙伴計劃》框架內(nèi)的能源合作提供了制度示范，中國應該繼續(xù)強調(diào)資源合作機制的開放性和包容性，在此基礎(chǔ)上不斷推進機制建設(shè)。

另一方面，中國應該利用現(xiàn)有的合作機制推行大周邊礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略，包括APEC、中俄沿邊地方合作、上合組織、大湄公河區(qū)域合作、中國和東盟自由貿(mào)易區(qū)、中日韓自由貿(mào)易區(qū)、中俄朝韓蒙圖們江合作等。中國的周邊戰(zhàn)略資源合作應把政治關(guān)系納入考慮的范疇，在中國北部、南部和東部的周邊地區(qū)進行不同的戰(zhàn)略和政策設(shè)計。北部周邊側(cè)重以政促經(jīng)，將合作關(guān)系提升為資源盟友級別;南部周邊應認清美國和東南亞國家對華“利用+防范”的策略，提升中國和東南亞地區(qū)地緣經(jīng)濟的共贏效應;東部周邊則應考慮受主權(quán)領(lǐng)土和其他政治敏感事件沖擊的可能性，借鑒《歐洲能源憲章》豐富中日韓資源消費共同體的內(nèi)涵，并提升東北亞區(qū)域的能源資源合作制度建設(shè)。

第三，中國應該開展與政治友好關(guān)系國的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作。如加強與上海合作組織和金磚國家成員國的礦產(chǎn)資源合作，如進展順利，可將這類合作關(guān)系提升為資源盟友級別。目前，中國與諸如俄羅斯、哈薩克斯坦、南非、巴西等國家的合作仍有很大提升空間。中國可在金磚國家、上海合作組織等多邊層面以及雙邊層面不斷充實戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作，促進戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的合作共贏，同時要避免經(jīng)濟合作演變?yōu)閱渭兊馁Y源進口關(guān)系。以亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金等為切入點，夯實戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作的機制建設(shè)。2014年11月，習近平總書記指出，“要以創(chuàng)新思維辦好亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金。發(fā)起并同一些國家合作建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行是要為‘一帶一路有關(guān)沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持，促進經(jīng)濟合作;設(shè)立絲路基金是要利用中國資金實力直接支持‘一帶一路建設(shè)”。

第四，保障戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的海運通道。目前中國過度依賴印度洋—馬六甲—南海這一航線來實現(xiàn)戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的運輸，存在一定的地緣風險。因此，中國需要以戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源國際通道和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為紐帶，積極參與北極航道、巴拿馬運河二期、東非油氣終端等重大礦產(chǎn)資源通道工程的建設(shè)。《聯(lián)合國海洋法公約》為中國的資源運輸通道安全提供了相當充分的法律依據(jù)支撐，然而在局部地區(qū)如南海等關(guān)系中國資源安全的海上通道仍存在法律疑問，中國應致力于構(gòu)建于己有利的海上通道國際法律秩序。

第五，中國應完善礦產(chǎn)資源安全風險分析和戰(zhàn)略儲備能力，加強智庫在礦產(chǎn)資源安全領(lǐng)域的能力建設(shè)。中國需要加強宏觀礦產(chǎn)資源安全研究，主要是研究全球及自身中長期礦產(chǎn)資源需求趨勢、供應趨勢和相關(guān)進口地區(qū)的政治經(jīng)濟風險態(tài)勢。礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備是為了保障國家的國防安全和經(jīng)濟安全，并在國際上保持獨立自主的地位，因此對國家而言意義十分重大。隨著中國對各種礦產(chǎn)資源的消費進入新的高速增長期，戰(zhàn)略資源儲備不應該僅限于石油，還應該包括各類戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源，同時要通過政治、經(jīng)濟、外交、金融等手段，全面保障國家安全。此外，要將天然氣、石油和礦產(chǎn)資源儲備與國家整體戰(zhàn)略有機結(jié)合，統(tǒng)籌考慮。

[收稿日期：2014-07-28]

[修回日期：2014-12-15]

[責任編輯：陳鴻斌]