●上海市衛(wèi)生和計劃生育委員會 上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

財政支出績效評價是促進政府職能轉(zhuǎn)變、提高資源配置效率、推進政府管理科學(xué)化的重要抓手。為貫徹財政支出預(yù)算績效管理思想，強化預(yù)算支出責(zé)任理念，上海市衛(wèi)生和計劃生育委員會（以下簡稱為“上海市衛(wèi)生計生委”）委托上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰鹃_展了2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制專項資金績效評價工作。這次績效評價工作全面反映了2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制專項績效，總結(jié)了項目經(jīng)驗做法，反思了預(yù)算和項目管理中存在的問題，并為進一步改進尋求政策建議。

一、項目概況

上海市作為大型城市，由于流動人口規(guī)模逐年增長，公眾對重大傳染病的危害認識不足等原因，其重大傳染病預(yù)防控制工作十分艱巨。為了提高公共衛(wèi)生服務(wù)水平，進一步加強重大傳染性疾病防治工作，上海市根據(jù)《全國結(jié)核病防治規(guī)劃（2011-2015年）》、《中國遏制與防治艾滋病“十二五”行動計劃》等文件，設(shè)立了重大傳染病預(yù)防控制專項資金。上海市重大傳染病防治項目由上海市疾病預(yù)防控制中心（以下簡稱為“上海市疾控中心”）承擔(dān)，每年向市財政申請撥款，為經(jīng)常性項目。2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制項目涉及結(jié)核病防治工作、艾滋病和性病檢測工作、菌毒種保藏運輸工作三項內(nèi)容。

2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制項目主要由上海市衛(wèi)生計生委統(tǒng)一規(guī)劃，項目資金由上海市疾控中心編制預(yù)算，經(jīng)市人大審批后設(shè)立。

重大傳染病預(yù)防控制專項資金的具體實施單位除上海市疾控中心外，還包括區(qū)縣疾控中心。上海市疾控中心與區(qū)縣疾控中心簽訂委托協(xié)議，一次性下?lián)芙?jīng)費至各區(qū)縣疾控中心，由區(qū)縣疾控中心按照協(xié)議要求安排與使用經(jīng)費。

本次評價的2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制專項資金預(yù)算為731.00 萬元，其中：結(jié)核病防治專項541.00 萬元，主要用于結(jié)核病防治病人管理、結(jié)核病監(jiān)測與流行病學(xué)調(diào)查、社區(qū)結(jié)核病綜合防治示范點建設(shè)等；艾滋病性病麻風(fēng)病防治專項160.00 萬元，主要用于艾滋病性病監(jiān)測等；菌毒種保藏與安全控制專項30.00 萬元，主要用于菌毒種保藏與安全控制等。上海市疾控中心在開展傳染病預(yù)防控制工作中，所需的資金除市級資金投入外，還包括中央轉(zhuǎn)移支付資金的投入，但不作為本次評價的對象。2013年該項目實際支出718.47 萬元，資金預(yù)算執(zhí)行情況較好，總體達到98.29%。

二、績效評價實施過程

此次績效評價工作圍繞“項目決策”、“項目管理”、“項目績效”三方面對2013年重大傳染病預(yù)防控制項目資金績效進行評價，項目決策主要考察項目與戰(zhàn)略目標、部門職能與發(fā)展的匹配程度、立項過程中流程的規(guī)范性、績效目標設(shè)定的合理性等。項目管理重點考察項目的預(yù)算管理、財務(wù)管理以及項目管理的規(guī)范性和有效性等內(nèi)容。項目績效則從產(chǎn)出、效果等角度入手，綜合考察2013年重大傳染病防治工作的項目目標達成情況以及實現(xiàn)的社會和經(jīng)濟效益。評價指標體系的建立遵循以定量為主，定量、定性相結(jié)合的原則，同時參照2013年重大傳染病預(yù)防控制項目實際情況及采集的相關(guān)數(shù)據(jù)材料制訂。

此外，2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制專項資金問卷調(diào)查以3%為抽樣比，隨機抽取210 名受益對象進行電話調(diào)研，著重調(diào)查受益對象對結(jié)核病費用的報銷情況、醫(yī)生訪視服務(wù)以及政策宣傳知曉情況的滿意度。評價組共收回有效問卷206 份，有效問卷率為98.10%。

三、績效評價結(jié)論

運用由評價組研發(fā)并通過專家論證的評價方案，通過數(shù)據(jù)采集、社會調(diào)查，2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制專項資金績效評價最終評分結(jié)果為：總體得分91.22 分，屬于“優(yōu)”?？傊笜梭w系各部分權(quán)重和績效分值如表1所示。

表1 2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制專項資金績效評價得分

從績效評價結(jié)果來看，經(jīng)過有效地組織和管理，上海市2013年重大傳染病預(yù)防控制項目目標完成良好，取得了顯著的效果。

第一，結(jié)核病人治療管理及督導(dǎo)與質(zhì)控工作得到有效落實。2013年上海市登記的活動性肺結(jié)核病人總數(shù)7120人，活動性肺結(jié)核病人治療系統(tǒng)管理率為99.36%；報告肺結(jié)核患者和疑似肺結(jié)核患者的總體到位率達到95.21%；上海市17 個區(qū)縣全面開展了耐藥監(jiān)測工作，耐藥監(jiān)測區(qū)縣覆蓋率達100.00%。

第二，政府減免結(jié)核病人治療經(jīng)費的投入減輕了結(jié)核病患者的經(jīng)濟壓力，保障患者得到有效治療。2013年上海市戶籍肺結(jié)核病人減免治療簽約6926人，減免治療簽約率達到98.65%；流動人口肺結(jié)核病人減免治療簽約3203人，簽約率為87.95%；2013年上海市通過減免治療方式為結(jié)核病人共計投入治療資金275.00 萬元。全市新涂陽患者治愈6090 人，治愈率為85.77%；耐藥病例規(guī)范診治76 例，100%診治。

第三，艾滋病性病得到有效監(jiān)測。2013年上海市艾滋病哨點共監(jiān)測20400 人次，完成率為104%；實際開展耐藥監(jiān)測250 例，艾滋病耐藥監(jiān)測工作完成率達到125%；艾滋病專題調(diào)查報告完成率、監(jiān)測數(shù)據(jù)準確率及監(jiān)測數(shù)據(jù)及時報送。

2013年重大傳染病預(yù)防控制項目績效評價工作在總結(jié)項目績效的同時，也發(fā)現(xiàn)項目在一些績效方面還存在提升空間。

第一，HIV/AIDS 接受結(jié)核病檢查率與國家規(guī)定水平尚存在一定差距。2013年上海市HIV/AIDS 人群新發(fā)現(xiàn)數(shù)1873 例中接受結(jié)核病檢查人數(shù)為1115 例，檢查率為59.53%，低于國家規(guī)定檢查率標準10.47 個百分點。

第二，上海市市民對于結(jié)核病防治核心知識知曉率有待進一步提高，結(jié)核病防治專項受益群體對費用報銷等工作有更高期望。國家十二五規(guī)劃對2015年結(jié)核病防治核心信息知曉率的要求為85%。根據(jù)上海市疾控中心2014年初對普通市民開展的結(jié)核病防治核心信息知曉率調(diào)查結(jié)果，上海市市民對于結(jié)核病防治核心知識知曉率為77.60%，與2013年目標值83%存在一定差距。此外，本次滿意度社會調(diào)查針對結(jié)核病防治受益群體開展，問卷調(diào)查結(jié)果顯示，受益對象對結(jié)核病防治工作費用報銷有更高期望。

第三，由于國家對菌毒種信息有較高的保密要求，目前菌毒種管理流程如存入、領(lǐng)用、運輸?shù)葎討B(tài)流轉(zhuǎn)過程尚未納入信息化管理平臺實現(xiàn)全過程管控。

四、經(jīng)驗做法總結(jié)及改進建議

2013年上海市重大傳染病預(yù)防控制工作在上海市衛(wèi)生和計劃生育委員會指導(dǎo)下取得了良好的績效，管理方面有許多經(jīng)驗做法值得借鑒。

首先，年度計劃明確，經(jīng)費預(yù)算編制清晰，有效控制預(yù)算執(zhí)行。2013年上海市重大傳染病下的結(jié)核病防治、艾滋病監(jiān)測和菌毒種保藏運輸均針對經(jīng)費預(yù)算安排制定了明確的工作計劃。根據(jù)重大傳染病預(yù)防控制專項資金預(yù)算安排，上海市疾控中心各業(yè)務(wù)科室將各項工作任務(wù)細分為活動，通過歷史工作開展及支出水平進行相應(yīng)調(diào)整。在清晰的預(yù)算編制基礎(chǔ)上，上海市疾控中心對經(jīng)費的申請、審批和支出制定了明確的經(jīng)費管理制度，并根據(jù)不同經(jīng)費額度實行不同的審批機制，規(guī)范經(jīng)費的內(nèi)部管理，項目預(yù)算執(zhí)行情況良好。

其次，定期跟蹤項目開展，強化過程管理。上海市疾控中心實行定期跟蹤中心內(nèi)部經(jīng)費執(zhí)行進度機制，并以經(jīng)費執(zhí)行督促項目執(zhí)行，強化過程管理。對于委托區(qū)縣開展的工作，上海市疾控中心負責(zé)各項目的業(yè)務(wù)科室每年不定期到各區(qū)縣對工作開展情況進行質(zhì)控督導(dǎo)，一方面檢查區(qū)縣工作開展情況，及時發(fā)現(xiàn)問題點并進行糾正；另一方面指導(dǎo)區(qū)縣更好地開展疾病預(yù)防控制工作。

再次，結(jié)核病防治對患者實施全過程管理，提高了病人管理率。對于結(jié)核病人的治療與管理，上海市結(jié)核病防治采用綜合防治模式，由上海市疾控中心負責(zé)結(jié)核病防治管理的協(xié)調(diào)，衛(wèi)生行政部門指定各級結(jié)核病定點醫(yī)院具體承擔(dān)結(jié)核病歸口診斷和治療工作，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心承擔(dān)結(jié)核病人追蹤和治療服務(wù)任務(wù)，管理工作直接落實到每個病人，形成市/區(qū)縣疾控中心、定點醫(yī)院、社區(qū)綜合防控網(wǎng)絡(luò)。

同時，針對評價結(jié)果反映出的績效偏差問題，評價組也提出了具有針對性和可操作性的建議。

首先，上海市疾控中心雖然對區(qū)縣工作情況開展督導(dǎo)檢查，但對于下?lián)苤羺^(qū)縣疾控中心的工作經(jīng)費，除結(jié)核病防治業(yè)務(wù)條線對經(jīng)費使用進行抽查外，其他業(yè)務(wù)條線對經(jīng)費使用的跟蹤和監(jiān)管力度不足。針對這一情況，評價組建議上海市疾控中心各科室在當(dāng)前定期開展的現(xiàn)場督導(dǎo)工作環(huán)節(jié)，增設(shè)經(jīng)費使用情況跟蹤機制，除控制經(jīng)費執(zhí)行進度外，還應(yīng)加強對經(jīng)費使用規(guī)范性的監(jiān)控。同時建立經(jīng)費風(fēng)險控制機制，對于經(jīng)費未按規(guī)定用途使用的基層單位，通過建立資金追回或懲戒機制，保障經(jīng)費支出的規(guī)范性和有效性。

其次，針對市民對防治知識、尤其是減免政策了解程度不高，上海市民結(jié)核病核心防治知識知曉率未達到國家要求的情況，上海市疾控中心應(yīng)繼續(xù)聯(lián)合各區(qū)縣疾控中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)等基層單位加大宣傳力度。而對于結(jié)核病防治報銷工作滿意度較低的情況，建議結(jié)核病防治相關(guān)部門在充分進行可行性論證的前提下，梳理結(jié)核病檢查治療必要的共性項目或藥品，逐步擴大結(jié)核病患者檢查治療的報銷范圍。

最后，建議在保證信息安全的前提下，逐步建立菌毒種信息化管控平臺，對菌毒種的接收、領(lǐng)用、運輸流轉(zhuǎn)等一系列的行為進行信息化管理與監(jiān)控，在提高信息可靠性、完整性的同時，提高菌毒種流轉(zhuǎn)的安全性。

五、對績效評價的進一步探討

本次績效評價工作的順利開展離不開上海市衛(wèi)生計生委的大力協(xié)助，而評價方上海市聞?wù)芾碜稍冇邢薰疽卜e極發(fā)揮了自身的專業(yè)優(yōu)勢。雙方充分合作，確保評價工作嚴謹、全面、有序地完成，同時評價結(jié)論科學(xué)、客觀，提出的建議針對性和可操作性強。

第一，委托方充分重視，協(xié)調(diào)項目單位對評價工作提供了有力的支持。一方面，為評價方提供了大量政府指導(dǎo)文件，并協(xié)助評價方收集有關(guān)重大傳染病防治方面的學(xué)術(shù)期刊、論文等文獻，有助于評價方深入了解項目，更加清晰地理解項目涉及到的專業(yè)問題并理清項目績效目標，進而能夠設(shè)計專業(yè)、科學(xué)的評價指標體系。另一方面，在實施過程中，評價方在上海市衛(wèi)生計生委的協(xié)助下，開展了充分的訪談、數(shù)據(jù)采集、問卷調(diào)查、合規(guī)性檢查等工作，從而能夠針對資金監(jiān)管機制、基層醫(yī)療人員管理、項目硬件保障等方面提出切實的問題和可行建議。

第二，在產(chǎn)出和效果的指標設(shè)計上，評價組依據(jù)充分的調(diào)研和豐富的經(jīng)驗，針對項目涉及的3 個專項分別設(shè)計了專業(yè)的評價指標。項目組在確定評價指標后，參考項目的歷史數(shù)據(jù)和行業(yè)標準，科學(xué)測算了各指標的績效目標值并制定了評價標準，且加以量化，使評價指標可以通過數(shù)據(jù)進行客觀評價。

第三，在數(shù)據(jù)運用和分析方面，項目組并沒有局限于指標評分，而是縱向延伸，通過采集項目近4年的相關(guān)數(shù)據(jù)進行對比，全面分析，充分反映了項目近年來的績效情況，同時為提出問題和項目建議提供了充足的依據(jù)。因此，問題的提出都有明確的數(shù)據(jù)作支撐，層次分明，從績效層面上升到管理和制度設(shè)計層面，體現(xiàn)了績效評價應(yīng)發(fā)揮的政策咨詢作用。報告針對各個問題分別提出了有針對性并且切實可行的改進建議，為預(yù)算單位后期改進管理工作的落實提供了有效的指導(dǎo)。

與此同時，由于財政支出績效評價工作剛剛起步，整個行業(yè)還處在不斷探索的過程中，仍有很多問題值得進一步探討和拓展。

首先，由于該項目的三類子項目具體開展的工作內(nèi)容和年度實現(xiàn)的目標各不相同，具有一定的特殊性，因而可以針對三類子項目的特點，提出各自的問題和改進建議。今后對于類似評價項目，在項目設(shè)計時可針對子項目撰寫對應(yīng)的分報告，或進行個案分析。

其次，評價組主要以電話的形式對結(jié)核病防治受益群體開展問卷調(diào)查，共收回問卷210 份，抽樣比例為3%。為了更全面地體現(xiàn)該筆資金的社會效益，更好地獲取項目受益對象的滿意度和意見反饋，以幫助該專項資金在以后使用過程中不斷完善，建議以后的評價工作擴大問卷調(diào)查的抽樣比例。

最后，此次評價的對象為上海市市級財政2013年重大傳染病預(yù)防控制專項資金，但部分指標反映的結(jié)果還受該資金以外的其他因素影響，比如中央轉(zhuǎn)移支付資金、上海市各區(qū)縣對于該項工作的投入經(jīng)費等；上海市環(huán)境、經(jīng)濟水平也會對資金的使用效果產(chǎn)生影響。此外，由于醫(yī)療衛(wèi)生的經(jīng)費投入具有顯著的滯后效應(yīng)，因此投入的效果在當(dāng)期無法全面實現(xiàn)，而當(dāng)期反映的效果也有歷史投入的累積成分。該問題是公共衛(wèi)生資金績效評價中普遍存在的問題，解決該問題的方法之一是調(diào)整評價思路，對上海市重大傳染病涉及的相關(guān)公共資金按照三年或更長周期進行整體評價，并將績效評價工作納入常態(tài)化管理?！?/p>

本欄目由上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰竞限k