●何文兵

高校作為承擔(dān)公共服務(wù)職能的公益性事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)來源于國家財(cái)政資金，針對“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)中崗位設(shè)置、預(yù)算管理、審批程序、報(bào)銷支出、監(jiān)督控制等可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，本文基于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》視角，綜合運(yùn)用制度、預(yù)算、歸口、審批、流程、單據(jù)、審計(jì)、信息等管控方式，將控制措施嵌入到業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之中，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的有效防控。

“三公”經(jīng)費(fèi)，指政府部門人員因公務(wù)出國（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)。對“三公”經(jīng)費(fèi)實(shí)施控制，表面是對“三公”經(jīng)費(fèi)支出的控制，實(shí)質(zhì)是對權(quán)力運(yùn)行的控制及規(guī)范，使權(quán)力在制度的“籠子”里有序運(yùn)行。高校雖不是行政機(jī)關(guān)，但作為為社會提供公共服務(wù)的公益性事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)來源于國家財(cái)政資金，應(yīng)加強(qiáng)對“三公”經(jīng)費(fèi)的控制，自覺遵守《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡稱《內(nèi)部控制規(guī)范》）的各項(xiàng)規(guī)定，節(jié)約費(fèi)用支出，降低運(yùn)行成本，防止損失浪費(fèi)，提高辦學(xué)資金的使用效益。

一、高校“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）相關(guān)崗位設(shè)置不合理，缺乏相互制衡機(jī)制

高校“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)相關(guān)崗位設(shè)置不合理、崗位職責(zé)不清，支出申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計(jì)核算等不相容崗位未有效分離，缺乏相互制衡機(jī)制，可能導(dǎo)致錯誤或舞弊。如少數(shù)高校由于人員編制的限制，在安排公務(wù)接待時，審批人員與經(jīng)辦人員未實(shí)行有效分離，由一人負(fù)責(zé)訂餐、陪客、結(jié)賬、報(bào)銷等業(yè)務(wù)全過程；公務(wù)車輛維修時，由駕駛員一人負(fù)責(zé)聯(lián)系維修廠商并進(jìn)行車輛維修和款項(xiàng)結(jié)算等，為舞弊提供可能。

（二）經(jīng)費(fèi)支出申請不合預(yù)算要求，支出范圍及標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)

高?！叭苯?jīng)費(fèi)支出申請不符合預(yù)算管理要求，支出范圍及標(biāo)準(zhǔn)不符合相關(guān)政策與制度的要求，可能導(dǎo)致“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算失控或者經(jīng)費(fèi)控制目標(biāo)失效。如校內(nèi)吃請、超標(biāo)接待、公車私用等，均能導(dǎo)致“三公”經(jīng)費(fèi)的失控。

（三）經(jīng)費(fèi)支出審批程序不到位

高校“三公”經(jīng)費(fèi)支出未經(jīng)適當(dāng)?shù)膶徟绦?，可能?dǎo)致錯誤或舞弊。如未按照規(guī)定程序進(jìn)行審批，對審批人員授權(quán)不當(dāng)?shù)纫l(fā)舞弊等行為。

（四）經(jīng)費(fèi)支出不合規(guī)、不合法

高?！叭苯?jīng)費(fèi)支出不符合相關(guān)政策與制度的要求，可能導(dǎo)致“三公”經(jīng)費(fèi)支出不合規(guī)、不合法。如公務(wù)車輛購置未執(zhí)行政府采購和國庫集中支付制度，公務(wù)接待未實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算等，形成違規(guī)支出。

（五）采用虛假或不合規(guī)的票據(jù)報(bào)銷

采用虛假或不符合規(guī)定要求的票據(jù)報(bào)銷，可能導(dǎo)致“三公”經(jīng)費(fèi)支出不合法、不合規(guī)。如用“假發(fā)票”報(bào)銷“三公”經(jīng)費(fèi)，套取財(cái)政資金。

（六）缺乏對支出情況的定期分析與監(jiān)控

沒有對“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況進(jìn)行定期分析與監(jiān)控，可能導(dǎo)致“三公”經(jīng)費(fèi)支出失控。不對“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況進(jìn)行分析和監(jiān)控，就不能及時發(fā)現(xiàn)“三公”經(jīng)費(fèi)支出中存在的問題，就無法采取應(yīng)對措施以便有效控制支出。

二、對高校“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制

（一）建立健全制度，加強(qiáng)制度控制

制度是“要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行為準(zhǔn)則”，是高校內(nèi)部各級組織和個人的行為規(guī)范，是高校開展正常教學(xué)、科研活動的基礎(chǔ)和保證，它包括基本制度、管理工作制度、責(zé)任制度和獎懲制度?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第七條規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施?！备咝?yīng)遵照上級部門的規(guī)定、要求，結(jié)合學(xué)校管理實(shí)際，建立健全“三公”經(jīng)費(fèi)控制制度體系，明確“三公”經(jīng)費(fèi)具體管理部門和管理崗位，規(guī)定工作職責(zé)和要求，用制度規(guī)范“三公”經(jīng)費(fèi)支出的全過程，力求完善常態(tài)化長效機(jī)制，進(jìn)一步提升制度的科學(xué)性、可行性和系統(tǒng)性，確保制度無漏洞，管理無盲點(diǎn)，內(nèi)容全覆蓋。通過細(xì)化制度強(qiáng)化約束，如細(xì)化公務(wù)車輛編制管理規(guī)定、配備使用標(biāo)準(zhǔn)和公務(wù)車輛定點(diǎn)加油、定點(diǎn)維修、定點(diǎn)保險(xiǎn)，周末和節(jié)假日，公務(wù)車輛一律上交鑰匙并統(tǒng)一封存入庫。公務(wù)用車加油一律實(shí)行刷卡制，油卡由校長辦公室專人保管，杜絕公車私用等等，對公務(wù)車購置及運(yùn)行費(fèi)實(shí)施控制。

（二）科學(xué)編制預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算控制

預(yù)算是“國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和事業(yè)單位等對于未來的一定時期內(nèi)的收入和支出的計(jì)劃”，是高校實(shí)施控制的基礎(chǔ)。內(nèi)部控制理論要求高校實(shí)施內(nèi)部控制要以預(yù)算為主線，先預(yù)算，后支出，強(qiáng)化剛性約束?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第十二條第四款規(guī)定：“預(yù)算控制。強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)活動的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動的全過程。”為此，高校應(yīng)遵照財(cái)政及上級主管部門對“三公”經(jīng)費(fèi)只減不增的要求，結(jié)合學(xué)校年度工作計(jì)劃、上年度“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算指標(biāo)及其執(zhí)行情況進(jìn)行分析，科學(xué)合理地估算、預(yù)算年度“三公”經(jīng)費(fèi)支出，細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算編制，如公務(wù)車輛運(yùn)行費(fèi)預(yù)算按具體車輛編制，細(xì)化到油料消耗、車輛保險(xiǎn)、維修保養(yǎng)、停車洗車、過橋過路等支出項(xiàng)目；公務(wù)出國（境）經(jīng)費(fèi)預(yù)算按出國（境）團(tuán)隊(duì)編制，細(xì)化到出國（境）團(tuán)隊(duì)人數(shù)、出國（境）停留期間、往返差旅費(fèi)等支出項(xiàng)目。進(jìn)一步提高預(yù)算編制的科學(xué)化水平，從源頭上加強(qiáng)對“三公”經(jīng)費(fèi)的總額控制，控制“三公”經(jīng)費(fèi)規(guī)模。

（三）實(shí)行歸口管理，加強(qiáng)集中控制

歸口管理是指高校按照管控事項(xiàng)的性質(zhì)與管理要求，結(jié)合組織機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，在不相容崗位分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制的原則下，明確“三公”經(jīng)費(fèi)支出的歸口管理責(zé)任的控制方式，以防止重復(fù)管理、多頭管理?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第十二條第三款規(guī)定：“歸口管理。根據(jù)本單位實(shí)際情況，按照權(quán)責(zé)對等的原則，采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動實(shí)行統(tǒng)一管理?！睔w口管理是一種職能型的集中管理方式，其前提是不相容崗位相分離，體現(xiàn)了集中性、規(guī)范性和專業(yè)性。集中性體現(xiàn)為高校對“三公”經(jīng)費(fèi)支出的管理應(yīng)交由一個部門機(jī)構(gòu)或崗位負(fù)責(zé)，將授權(quán)審批與內(nèi)部管理集中起來。如人事部門負(fù)責(zé)公務(wù)出國（境）經(jīng)費(fèi)的管理、校長辦公室負(fù)責(zé)公務(wù)車購置及運(yùn)行費(fèi)和公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)。規(guī)范性體現(xiàn)在高校通過執(zhí)行規(guī)范而細(xì)致的管理制度和實(shí)施細(xì)則，對“三公”經(jīng)費(fèi)支出的控制實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、程序化。專業(yè)性體現(xiàn)在管理“三公”經(jīng)費(fèi)的機(jī)構(gòu)或崗位，必須熟悉和掌握“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)的屬性和特點(diǎn)，具有一定的專業(yè)性基礎(chǔ)，以提高管理效率。歸口管理要求該管要管好，不缺位；不該管不插手，不能錯位；超出權(quán)責(zé)權(quán)限范圍的不審批，不能越位。

（四）合理設(shè)計(jì)授權(quán)，加強(qiáng)審批控制

授權(quán)審批控制是指高校處理“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)時，必須經(jīng)過規(guī)定程序的授權(quán)和批準(zhǔn)才能對“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行處理，未經(jīng)授權(quán)和批準(zhǔn)，不得擅自經(jīng)手、接觸和處理“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)，屬于一種典型的事前控制方法?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第十二條第二款規(guī)定：“內(nèi)部授權(quán)審批控制。明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會簽制度。相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)?！备咝?yīng)當(dāng)建立嚴(yán)密的授權(quán)審批體系，遵循“根據(jù)能力授權(quán)、不越權(quán)授權(quán)、授權(quán)清晰化和書面授權(quán)”的原則，明確“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)審批人員和經(jīng)辦人員的工作權(quán)限、業(yè)務(wù)程序和相應(yīng)責(zé)任，規(guī)定各級審批人員必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任，從基層到高層逐級審批，經(jīng)辦人員必須在授權(quán)范圍內(nèi)辦理“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)而不能擅自超越權(quán)限和職責(zé)范圍。

（五）規(guī)范業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)程序控制

高?！叭苯?jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)流程管理是價值管理的基礎(chǔ)，對“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)流程實(shí)施管理，實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)一體化的過程?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第七條規(guī)定：“具體工作包括梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，在此基礎(chǔ)上根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度并督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行?！备咝?yīng)以“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)流程為紐帶，認(rèn)真梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分解職能，落實(shí)責(zé)任，系統(tǒng)分析可能發(fā)生的各類風(fēng)險(xiǎn)，查找內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，優(yōu)化“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)辦理流程，實(shí)現(xiàn)對“三公”經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)的全流程控制。如“公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部控制的流程和控制點(diǎn)，其流程：學(xué)?；虿块T接收來賓公函→擬定接待清單→編制接待預(yù)算→分管領(lǐng)導(dǎo)審批→財(cái)務(wù)報(bào)銷支出→審計(jì)監(jiān)督檢查；其控制點(diǎn)：(1)憑來賓公函接待，(2)公務(wù)接待清單(接待對象、接待事由、接待標(biāo)準(zhǔn))，(3)編制接待預(yù)算，(4)公務(wù)接待審批，(5)公務(wù)接待報(bào)銷(附公務(wù)接待原始清單和發(fā)票)，(6)公務(wù)接待審計(jì)。其中抓住了第(2)、(5)兩個關(guān)鍵控制點(diǎn)，公務(wù)接待就會得到有效控制，而且治理和控制成本小得多。

（六）嚴(yán)格報(bào)銷手續(xù)，加強(qiáng)單據(jù)控制

單據(jù)是“收付款項(xiàng)或貨物的憑據(jù)”，是記錄經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任的書面證明?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第三十條第二款規(guī)定：“加強(qiáng)支出審核控制。全面審核各類單據(jù)。重點(diǎn)審核單據(jù)來源是否合法，內(nèi)容是否真實(shí)、完整，使用是否準(zhǔn)確，是否符合預(yù)算，審批手續(xù)是否齊全。”對“三公”經(jīng)費(fèi)支出報(bào)銷單據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格審核，一方面體現(xiàn)“誰審批誰負(fù)責(zé)”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制原則；另一方面體現(xiàn)“痕跡管理”，重視會計(jì)記錄在“三公”經(jīng)費(fèi)使用上的法律痕跡地位和作用。審核“三公”經(jīng)費(fèi)報(bào)銷單據(jù)時，高校應(yīng)堅(jiān)持“超出不報(bào)、少用不補(bǔ)”，對超最高限額的支出，由個人承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，堅(jiān)決杜絕超標(biāo)準(zhǔn)開支。同時，學(xué)校應(yīng)實(shí)行當(dāng)月票據(jù)當(dāng)月報(bào)，規(guī)定時間要求，從嚴(yán)審核“三公”經(jīng)費(fèi)原始憑證的合法性、真實(shí)性和完整性，對景區(qū)門票等不符合相關(guān)規(guī)定的費(fèi)用一律不予報(bào)銷。推行“三公”經(jīng)費(fèi)支出聯(lián)簽制度，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門共同審核，互相制約。

（七）強(qiáng)化監(jiān)督檢查，加強(qiáng)審計(jì)控制

強(qiáng)化監(jiān)督檢查是治理“三公”經(jīng)費(fèi)支出浪費(fèi)問題的重要保障。沒有監(jiān)督，權(quán)力就會無限膨脹。《內(nèi)部控制規(guī)范》第六十條規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價?！备咝Ｒ浞职l(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門和審計(jì)部門的職能作用，加大對“三公”經(jīng)費(fèi)支出的監(jiān)督管理，從嚴(yán)查處“三公”經(jīng)費(fèi)支出中存在的違法違紀(jì)問題。同時，全面真實(shí)地將“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況予以公開，接受廣大教職工監(jiān)督。審計(jì)部門要加大對“三公”經(jīng)費(fèi)的審計(jì)力度，確?！叭苯?jīng)費(fèi)得到合法高效使用。紀(jì)檢監(jiān)察部門要加大對“三公”經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)督檢查，建立常態(tài)化督查機(jī)制。要采取重點(diǎn)檢查、隨機(jī)抽查、交叉檢查等形式，不定時間、不定路線、不打招呼，深入基層部門或相關(guān)場所，對校內(nèi)吃請、超標(biāo)準(zhǔn)接待、公款旅游、公車私用等問題開展常態(tài)化明查暗訪，發(fā)現(xiàn)問題，及時處理。將“三公”經(jīng)費(fèi)指標(biāo)控制工作列入年度目標(biāo)管理考核范圍，積極開展支出績效評價，努力實(shí)現(xiàn)“花錢必問效，無效必問責(zé)”。

（八）公開預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)信息控制

公開是最好的防腐劑，陽光是最好的殺毒劑，信息內(nèi)部公開可以對各類舞弊行為形成強(qiáng)大的壓力?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第十二條第八款規(guī)定：“信息內(nèi)部公開。建立健全經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)信息內(nèi)部公開制度，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，確定信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序?！备咝?yīng)當(dāng)建立“三公”經(jīng)費(fèi)使用信息內(nèi)部公開制度，增強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)使用的透明度，最大限度地保障教職工對“三公”經(jīng)費(fèi)支出的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而在一定程度上抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提高內(nèi)部控制的有效性。如在校園網(wǎng)上定期公開“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況，對較大支出金額的事項(xiàng)予以說明，對公開過程中發(fā)現(xiàn)的問題要及時回應(yīng)，涉及違規(guī)使用的要追究責(zé)任人的責(zé)任等等?！?/p>