●黃 南

2014年1月1日，財(cái)政部下發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)【2012】21 號）開始實(shí)施。新版的內(nèi)部控制規(guī)范對事業(yè)單位內(nèi)部控制提出了新的要求和內(nèi)容。針對事業(yè)單位中存在的內(nèi)部控制制度缺失，內(nèi)部控制缺乏必要手段等情況，本文以長江水利委員會(huì)水文局信息系統(tǒng)建設(shè)為例，探討信息系統(tǒng)建設(shè)對內(nèi)部控制的積極影響。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的概述

（一）內(nèi)部控制的含義

內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。其目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制方法要求

1、不相容崗位相互分離。合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。

2、內(nèi)部授權(quán)審批控制。明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度。相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。

3、歸口管理。根據(jù)本單位實(shí)際情況，按照權(quán)責(zé)對等的原則，采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一管理。

4、預(yù)算控制。強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程。

5、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制。建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機(jī)制，采取資產(chǎn)記錄、實(shí)物保管、定期盤點(diǎn)、賬實(shí)核對等措施，確保資產(chǎn)安全完整。

6、會(huì)計(jì)控制。建立健全本單位財(cái)會(huì)管理制度，加強(qiáng)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)會(huì)計(jì)檔案管理，明確會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告處理程序。

7、單據(jù)控制。要求單位根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，在內(nèi)部管理制度中明確界定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的表單和票據(jù)，要求相關(guān)工作人員按照規(guī)定填制、審核、歸檔、保管單據(jù)。

8、信息內(nèi)部公開。建立健全經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)信息內(nèi)部公開制度，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，確定信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序。

二、現(xiàn)階段事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）無法滿足內(nèi)部控制規(guī)范的要求

1、崗位設(shè)置沒有與時(shí)俱進(jìn)?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確規(guī)定：單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。由于歷史原因，事業(yè)單位的崗位設(shè)置絕大多數(shù)保留的是行政職能，這就造成了事業(yè)單位的崗位設(shè)置不能完全適應(yīng)事業(yè)單位的發(fā)展需要?，F(xiàn)階段事業(yè)單位對于不相容崗位相互分離的設(shè)置、單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門等內(nèi)部控制制度要求的崗位設(shè)置，不能嚴(yán)格進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估或是根據(jù)流程進(jìn)行分離設(shè)置，使單位疏于對內(nèi)部控制的管理，流程控制很多時(shí)候流于形式。

2、缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。事業(yè)單位不同于行政單位，事業(yè)單位除財(cái)政撥款外，很大程度上依靠自主創(chuàng)收來彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足。目前，很多事業(yè)單位未建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，也未建立識別和應(yīng)對可能對本單位產(chǎn)生重大且普遍影響的變化機(jī)制。內(nèi)部控制僅僅停留在財(cái)務(wù)報(bào)銷的層面，忽視了對事前風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測。由于缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)崗位設(shè)置和必要的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，更加沒有專業(yè)人員組成的風(fēng)險(xiǎn)分析團(tuán)隊(duì)開展風(fēng)險(xiǎn)評估和分析，無法及時(shí)有效地對外部環(huán)境的變化做出相應(yīng)的反應(yīng)。

3、內(nèi)部控制活動(dòng)的設(shè)計(jì)和執(zhí)行不科學(xué)。從內(nèi)部控制活動(dòng)的設(shè)計(jì)上來講，內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的原則就是將交易授權(quán)、交易記錄以及資產(chǎn)保管等職責(zé)分配給不同員工，以達(dá)到相互牽制的作用。從目前事業(yè)單位內(nèi)部控制的活動(dòng)來看，崗位設(shè)置不合理，職責(zé)分工不明確，一人多崗或崗位兼職的現(xiàn)象很普遍。在內(nèi)部控制各個(gè)活動(dòng)節(jié)點(diǎn)上，超越授權(quán)范圍行使職權(quán)，或是未經(jīng)授權(quán)行使職權(quán)的業(yè)務(wù)辦理仍然存在。

4、缺乏有效的溝通渠道。事業(yè)單位從形式上來講是國家行政單位的延伸分支，在很大程度上延續(xù)了行政單位的運(yùn)行管理模式。在信息傳達(dá)方面，手段較為滯后，特別是信息的平行、向下流動(dòng)不夠順暢。除事業(yè)單位本身的運(yùn)行管理模式的原因外，也跟其沒有規(guī)范的信息溝通制度、沒有有效的溝通渠道有關(guān)，無法及時(shí)、準(zhǔn)確地收集、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息，確保部門及人員間的合作。此外，事業(yè)單位缺乏對先進(jìn)的信息技術(shù)的投入，信息溝通渠道的暢通難以得到有效的保證。

（二）信息系統(tǒng)建設(shè)滯后

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求“單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。對信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全?！睆氖聵I(yè)單位目前的情況來看，事業(yè)單位信息系統(tǒng)建設(shè)主要存在以下問題。

1、信息系統(tǒng)建設(shè)普遍滯后。事業(yè)單位除普遍推廣的用友會(huì)計(jì)記賬系統(tǒng)外，很少針對單位內(nèi)部需求開發(fā)、運(yùn)用相應(yīng)的系統(tǒng)，通過系統(tǒng)管理形成單位的資源計(jì)劃系統(tǒng)。特別是貨幣資金的管理、事業(yè)收入的管理，由于缺乏現(xiàn)代化的系統(tǒng)管理流程，事業(yè)單位基本還停留在手工登記、事后匯總核算的方式。統(tǒng)計(jì)的隨意性較大，準(zhǔn)確性、真實(shí)性難以核實(shí)。

2、事業(yè)單位人員對于信息系統(tǒng)的認(rèn)識普遍滯后。事業(yè)單位人員對信息系統(tǒng)建設(shè)的熱情普遍不高，對于新系統(tǒng)的學(xué)習(xí)、運(yùn)用不夠主動(dòng)，事業(yè)單位員工運(yùn)用、管理信息系統(tǒng)的能力有待加強(qiáng)。

三、信息系統(tǒng)建設(shè)對內(nèi)部控制的改進(jìn)

（一）長江水利委員會(huì)水文局信息系統(tǒng)建設(shè)案例

1、長江水利委員會(huì)水文局基本情況。長江委水文局是水利部長江水利委員會(huì)下屬單位，屬三級預(yù)算單位。根據(jù)水文局現(xiàn)有的管理要求，該單位對信息管理需求來自成本核算的要求和合同管理需要。

從第一個(gè)方面來看，水文局使用的是水利部統(tǒng)一開發(fā)和推廣的用友系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)版。該系統(tǒng)由水利部統(tǒng)一設(shè)計(jì)，數(shù)據(jù)源設(shè)在水利部，且系統(tǒng)為水利部下屬所有單位使用，對于下屬單位內(nèi)部控制中的會(huì)計(jì)控制起到的作用有限，特別是不能滿足單位報(bào)銷管理、成本核算的需要。從第二個(gè)方面來看，水文局屬于差額撥款的事業(yè)單位，單位有外部創(chuàng)收的需求，因此對于合同管理有著明確的要求。在信息系統(tǒng)上線之前，合同的簽訂、收付款、整理、歸檔均采用手工方式，不僅任務(wù)繁重、效率低，而且難以形成較為完整的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。為滿足該單位內(nèi)部管理中合同的登記、執(zhí)行，合同發(fā)票的開具、款項(xiàng)的收回等要求，滿足報(bào)銷申請流程規(guī)范化要求，鎖定原始憑證的準(zhǔn)確、審批流程規(guī)范的需要，該單位參照ERP 流程管理，開始建設(shè)報(bào)銷系統(tǒng)及合同管理系統(tǒng)。

2、長江委水文局信息系統(tǒng)建設(shè)的目標(biāo)。一是建設(shè)合同管理系統(tǒng)。在合同管理系統(tǒng)建設(shè)前，該單位合同管理面臨的問題諸如合同管理不清、合同履行條理不清、合同發(fā)票開票審批不規(guī)范、發(fā)票開出后回款不及時(shí)、對應(yīng)收賬款的催賬不得力等。為解決上述問題，該單位與軟件公司合作，以單位內(nèi)部原有流程為基礎(chǔ)，開發(fā)合同管理系統(tǒng)。通過合同管理系統(tǒng)重點(diǎn)加強(qiáng)合同簽訂、審批、保存保管等環(huán)節(jié)，解決發(fā)票申請、發(fā)票催收等查詢統(tǒng)計(jì)的問題，加強(qiáng)單位內(nèi)部收入核算。

二是建設(shè)網(wǎng)上報(bào)銷系統(tǒng)。為規(guī)范報(bào)銷流程，解決費(fèi)用報(bào)銷時(shí)存在的簽字批準(zhǔn)手續(xù)不嚴(yán)格、憑證填制不規(guī)范等問題，該單位通過開發(fā)網(wǎng)上報(bào)銷系統(tǒng)，重點(diǎn)加強(qiáng)對報(bào)銷憑證規(guī)范性的審核，確保會(huì)計(jì)憑證的嚴(yán)肅性、真實(shí)性。同時(shí)通過流程改造，進(jìn)一步規(guī)范了費(fèi)用報(bào)銷的程序，提高了費(fèi)用報(bào)銷的計(jì)劃性和準(zhǔn)確性。

3、信息系統(tǒng)建設(shè)流程管理。一方面，針對本單位實(shí)際需求，根據(jù)內(nèi)部控制要求對系統(tǒng)建設(shè)流程進(jìn)行設(shè)定。以內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評估為出發(fā)點(diǎn)，明確合同管理、報(bào)銷管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為基礎(chǔ)，設(shè)置不相容崗位，通過內(nèi)部授權(quán)審批控制分散風(fēng)險(xiǎn)，以業(yè)務(wù)流程為基礎(chǔ)，確定歸口管理部門，并形成單據(jù)控制（見圖1）。

圖1 內(nèi)控設(shè)計(jì)流程圖

另一方面對現(xiàn)有流程進(jìn)行改造，根據(jù)內(nèi)控設(shè)計(jì)流程圖，對該單位相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行流程改造（見圖2、圖3）。一是合同管理流程改造。設(shè)計(jì)合同登記、合同信息錄入模塊，建立合同管理檔案，并同步上傳文檔，建立合同保存、歸檔數(shù)據(jù)庫，完善數(shù)據(jù)信息，實(shí)時(shí)掌握各項(xiàng)合同的執(zhí)行情況。設(shè)計(jì)發(fā)票申請、收款登記模塊，并同時(shí)添加對賬模塊，對發(fā)票的開具、款項(xiàng)的收回進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，解決發(fā)票收款難、發(fā)票開具審批流程不到位等問題。設(shè)計(jì)付款登記模塊，通過發(fā)票登記、付款登記與該單位的對外委托合同相聯(lián)，解決合同支付不同步的問題。通過建立合同管理系統(tǒng)，將合同登記、合同信息搜集、合同發(fā)票申請、合同收支登記、合同收支匹配等功能合為一體，并最終形成報(bào)表統(tǒng)計(jì)。合同系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)為合同登記審批流程制度，合同經(jīng)登記審批后方能進(jìn)行發(fā)票申請，財(cái)務(wù)部門可以根據(jù)系統(tǒng)提交的申請開立正式發(fā)票。

二是報(bào)銷管理系統(tǒng)改造。設(shè)計(jì)分類填單、領(lǐng)導(dǎo)簽批功能，將以往手工填單、領(lǐng)導(dǎo)層層簽字、財(cái)務(wù)人員審核報(bào)銷的流程移至網(wǎng)絡(luò)報(bào)銷平臺，通過平臺，填單人第一次填單后即鎖定報(bào)銷金額，報(bào)銷審批僅能提交給權(quán)限范圍內(nèi)的人員，控制了手工填單可能帶來的單據(jù)篡改、審批權(quán)限隨意、財(cái)務(wù)報(bào)銷難以控制等不完善的報(bào)銷流程。報(bào)銷管理系統(tǒng)通過電子信息平臺，完成填單、審核、審批、報(bào)銷等流程，并最終形成日常費(fèi)用報(bào)銷類型、金額以及報(bào)銷部門的統(tǒng)計(jì)報(bào)表。該系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)是電子平臺填單及審核，費(fèi)用報(bào)銷憑證必須經(jīng)本人身份驗(yàn)證方能申請，一旦申請審批后不能修改，同時(shí)審核權(quán)限通過系統(tǒng)賦予，除管理員修改或變更，任何申請不能越權(quán)審批。

圖2 合同管理系統(tǒng)內(nèi)控設(shè)計(jì)

圖3 報(bào)銷管理系統(tǒng)內(nèi)控設(shè)計(jì)

4、信息系統(tǒng)建設(shè)存在的不足。長江委水文局通過信息系統(tǒng)建設(shè)，梳理了合同管理、報(bào)銷管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)分散起到了一定的積極作用，是提升內(nèi)部控制的一次嘗試。從該單位目前信息系統(tǒng)建設(shè)來看，系統(tǒng)的管理與整合仍然存在許多不足，需要進(jìn)一步的改進(jìn)和完善。第一，受水利部下屬事業(yè)單位的限制，會(huì)計(jì)記賬系統(tǒng)為水利部用友網(wǎng)絡(luò)版，該系統(tǒng)的開發(fā)與使用受到限制，不能按照單位的實(shí)際需求作改進(jìn)，這就限制了單位對系統(tǒng)進(jìn)行綜合管理運(yùn)用，難以形成ERP 企業(yè)資源的整合與充分利用；第二，該單位設(shè)計(jì)使用的合同管理系統(tǒng)、報(bào)銷系統(tǒng)由于受到資金、人員投入等條件的限制，系統(tǒng)開發(fā)利用還不夠徹底，很多功能還需要進(jìn)一步的完善；第三，合同管理系統(tǒng)、報(bào)銷管理系統(tǒng)仍是兩個(gè)單獨(dú)的系統(tǒng)，由于數(shù)據(jù)庫分開，系統(tǒng)的運(yùn)行與維護(hù)需要耗費(fèi)大量的人力，同時(shí)也不利于數(shù)據(jù)資源的整合和運(yùn)用。

（二）信息系統(tǒng)建設(shè)對內(nèi)部控制問題的改進(jìn)

長江委水文局建設(shè)運(yùn)用合同管理系統(tǒng)、報(bào)銷管理系統(tǒng)是對單位內(nèi)部管理的一次整合。通過本次系統(tǒng)資源的整合，全單位職工形成了比較規(guī)范的操作模式，對內(nèi)部控制制度的完善起了積極的作用。長江委水文局以信息系統(tǒng)建設(shè)為手段，運(yùn)用了不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等內(nèi)部控制的基本方法，是加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的一次嘗試。

1、增強(qiáng)內(nèi)部控制意識。從事業(yè)單位角度看，信息系統(tǒng)建設(shè)本身是對內(nèi)部控制重要性的強(qiáng)調(diào)，特別是在系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)中會(huì)向系統(tǒng)使用人員征求設(shè)計(jì)需求，調(diào)動(dòng)使用人員的積極性和主動(dòng)性，加強(qiáng)事業(yè)單位職工對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識。信息系統(tǒng)的開發(fā)、建設(shè)也需要單位領(lǐng)導(dǎo)的支持和配合，在系統(tǒng)的開發(fā)和使用過程中，單位領(lǐng)導(dǎo)會(huì)提高對相應(yīng)系統(tǒng)建設(shè)、使用的關(guān)注度。

2、完善風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。信息系統(tǒng)建設(shè)的過程是風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的完善。信息化建設(shè)中會(huì)對單位的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行評估，通過風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，完善相關(guān)業(yè)務(wù)的流程，并設(shè)置相應(yīng)節(jié)點(diǎn)分散或是控制風(fēng)險(xiǎn)。

3、內(nèi)部控制活動(dòng)科學(xué)合理化。系統(tǒng)建設(shè)后，各項(xiàng)活動(dòng)均實(shí)施了歸口管理，減少或消除了人為操縱，保護(hù)了信息的安全。

4、加強(qiáng)信息溝通與傳遞。信息系統(tǒng)建設(shè)的成果即形成了相應(yīng)的管理系統(tǒng)，通過管理系統(tǒng)，可以查詢各項(xiàng)活動(dòng)的進(jìn)展，可以方便各類數(shù)據(jù)的查詢與統(tǒng)計(jì)。由于系統(tǒng)的不可修改性，最大限度地保證了數(shù)據(jù)的完整與真實(shí)性?！?/p>