張艷江 梁俊嬌

（中央財經(jīng)大學 北京 100081）

一、引言

從20世紀末開始，西方國家已經(jīng)開始圍繞優(yōu)化稅務服務、減少稅務成本、提高部門工作效率和加強稅務征收績效考核等方面來進行稅務管理的改革。而大企業(yè)作為國民經(jīng)濟的引擎，對其稅收管理又涉及到很多跨國的稅務問題，因此，對大企業(yè)進行稅務管理已經(jīng)成為稅務部門當下工作的重點之一。加強對大企業(yè)的稅收管理，提高對大企業(yè)的個性化服務水平，已經(jīng)是稅務部門迫在眉睫的任務之一。

目前對大企業(yè)稅收管理的研究已經(jīng)成為全球性的熱點問題，很多國家和地區(qū)都給予了極大的關注。其中研究比較早的方面是對稅源管理的研究，并且對我國有較大的借鑒意義，比較有代表性的是OECD的觀點。OECD的管理中心與稅收政策中心，于2001年5月發(fā)表了名為 《風險管理》的文章，認為設立專門的大企業(yè)稅收管理機構有助于針對大企業(yè)實施稅務方面的審計工作。

近年來，很多國內學者開始對大企業(yè)的稅收管理進行研究，提出了一些關于加強我國大企業(yè)稅收管理的可操作性建議。毛祖華 （2011）以交易費用、分工理論為角度，構建了一個較為簡化的理論模型，證明了稅務機構對大企業(yè)實施專業(yè)化管理的適當性和必要性，對我國大企業(yè)的稅收專業(yè)化管理的實踐具有實際的參考價值。①毛祖華.大企業(yè)稅收專業(yè)化管理的必然性、適當性芻論——基于分工、交易費用理論的視角 ［J］.科技管理研究，2011（24）：221-224.馬之超 （2012）以客戶關系管理理論為視角，探討了大企業(yè)的納稅服務創(chuàng)新，認為中國大企業(yè)多元化、集團化、信息化、跨地域化的發(fā)展現(xiàn)狀要求稅收管理模式的變革，應該對納稅人提供有針對性的服務，從而實現(xiàn)稅務機關和大企業(yè)的雙贏。②馬之超.基于客戶關系管理理論的大企業(yè)納稅服務創(chuàng)新 ［J］.經(jīng)濟與管理，2012（5）：78-81.張鳳霞 （2012）提出可以通過改善稅收管理部門的通信設備配置，開發(fā)相應軟件，實行電子化的管理和服務，同時發(fā)揮現(xiàn)代高科技信息技術優(yōu)勢，從而提高稅收管理水平和服務的質量。③張鳳霞.我國大企業(yè)稅務管理模式的理論與實踐 ［J］.經(jīng)濟研究導刊，2012（4）：11-14.姜躍生 （2010）認為，大企業(yè)的稅收管理機構職能的設置應該在實際情況的基礎上予以合并，在堅持總局、省局和地局三層分級的前提下，各地可以結合自身實際進行靈活調整；充分利用原有的工作基礎和人才隊伍，對原有的組織機構進行合理組建和整合。④姜躍生.當前大企業(yè)稅收管理亟待研究和解決的幾個問題 ［J］.涉外稅務，2010（3）：5-10.羅鳳嬌 （2007）認為，對于稅收管理機構的建立，應該按照企業(yè)規(guī)模，分別在國稅和地稅系統(tǒng)中建立相應的管理機構，并且這些機構應該主要建立在中心城市、省會城市或者某行業(yè)比較集中的地區(qū)。姜濤 （2010）認為，應在局部小范圍內設立大企業(yè)稅收管理機構，同時倚重審計功能，比如說在經(jīng)濟較為發(fā)達的沿海城市，可以設立一個具有審計功能的稅務機構，從而節(jié)省工作調動成本。羅鳳嬌 （2007）從組織結構、組織職能、組建方式、大企業(yè)界定標準和人員配備等方面分析了國外發(fā)達國家在大企業(yè)稅收管理方面的基本做法，從而為我國大企業(yè)稅收管理模式的探討提供了有力的借鑒素材。⑤羅鳳姣.國外設立大企業(yè)稅收管理機構的經(jīng)驗與借鑒 ［J］.財會研究，2007（1）：17-18.吳國平 （2010）著重整理、概括了國外大企業(yè)稅收管理的機構設置情況，深入分析了國外大企業(yè)稅收管理的特點和成效，從而為我國大企業(yè)稅收管理模式，管理機構的設置提供了思路。⑥吳國平.大企業(yè)稅收管理的國際實踐及啟示 ［J］.稅務研究，2010（2）：90-92.

二、我國大企業(yè)稅收管理制度的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國大企業(yè)稅收管理現(xiàn)狀

財政部稅務總局于1982年成立了稅務直屬分局和海洋石油分局，其中，稅務直屬分局專門用來服務于在京繳納稅款的大企業(yè)。此外，各地的稅收管理局也成立了分局對重要的稅源進行分類管理。但是由于我國稅收管理信息化水平不高，無法對大企業(yè)提供專門的納稅服務和實施全面的管理，特別是由于我國納稅人數(shù)量比較多，稅收管理機關的管理層級較多，無法建立高效統(tǒng)一的管理模式。因此，總局于1998年撤銷了直屬分局，將原納稅人納入北京市國稅局管理，同時，海洋石油稅收管理分局也被劃至當?shù)氐膰惥止芾怼?/p>

1999年，國家稅務總局在全國性統(tǒng)計工作會議上明確提出了 “建立嚴密的、有效的重點稅源監(jiān)控體系”的模式和思路，并在2010年開發(fā)出了可以專門管理重點稅源的軟件，發(fā)布了 《重點企業(yè)稅源監(jiān)控數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》（國稅函 ［2000］1010號），并首批選定了1 404家大企業(yè)來作為重點稅源進行管理。2001年，國家稅務總局發(fā)布了 《關于加速稅收征管的信息化建設，推進征管改革試點工作方案》（國稅發(fā) ［2001］137號），首次明確提出了成立大企業(yè)稅收管理機構的具體思路。

2008年，國家稅務總局根據(jù)國務院通過的改革方案，全面啟動稅務機關內部的新一輪機構改革，成立了大企業(yè)管理司，首批選定了45家大企業(yè)作為具體服務和管理的對象。這就明確了我國大企業(yè)稅收管理有了實質性的突破和進步。2011年，《國家稅務總局大企業(yè)稅收服務和管理規(guī)程》——第一個有關大企業(yè)稅收管理工作的規(guī)范性文件正式發(fā)布，標志著大企業(yè)管理工作和服務將以此 （《國家稅務總局大企業(yè)稅收服務和管理規(guī)程》）為基礎，正式進入全面的“落地”實施階段。

（二）我國大企業(yè)稅收管理制度中存在的問題

1.大企業(yè)的稅源分類不合理

大企業(yè)是我國稅收收入的主要來源，因此，大企業(yè)的分類有著非常重要的意義，根據(jù)我國目前的大企業(yè)分類標準的情況來看，存在劃分標準不統(tǒng)一、不明確等問題。

（1）沒有統(tǒng)一的分類標準。目前稅務總局在對大企業(yè)的認定標準上仍然沒有明文規(guī)定，這種沒有明確規(guī)定的大企業(yè)分類標準，會使稅務部門的代表性和權威性因此而受到質疑。再加上各地方上要么沒有標準，要么制定的標準五花八門，這一方面勢必會影響對大企業(yè)稅收管理的服務在全國范圍內推廣，另一方面也間接性地導致地方企業(yè)稅收管理的低效率。

（2）全國各地方稅務分類的標準不明確。很多標準往往是根據(jù)自身的稅收情況來制定的，隨意性較大，分類標準也是五花八門。例如，按行業(yè)選取作為標準的有北京國稅局，沒有明確分類標準的有大連、西藏等地方稅務機關，標準比較完善但差異性較大的有深圳和江蘇，由此看來，地方標準雜亂無章，難以納入管理范圍，因此其共性也難以體現(xiàn)。

2.大企業(yè)稅收管理機構的設置不合理

從功能方面來看，我國大企業(yè)的稅收管理機構可以分為兩種：第一種是完全功能的，第二種是只有有限功能的。第一種完全功能的大企業(yè)稅收管理服務機構承擔著企業(yè)的稅務申請表的接受、審計、處理調查和起訴等稅務上繳的全過程，具備著大企業(yè)稅收管理機構的全部服務和管理功能，該大企業(yè)稅收機構的全功能服務能夠為納稅人提供更為優(yōu)質的納稅服務，從而使納稅人避免因稅收活動信息掌握不全進而帶來的不便；而第二種具有有限功能的稅收管理機構，是專門處理稅款征收的，也就是專門集中地為企業(yè)提供服務?？墒?，從目前來看，我國稅務機構仍然存在著機構設置的不科學問題。具體來說，我國從稅務總局到基層分局是一個巨大的多層金字塔結構。從工作量方面來看，80%的稅務人員和機構都被分散于基層的分局，負責承擔和處理地方稅務的全部涉稅事宜。人員配備的不協(xié)調和資源分布的不均勻，嚴重影響了稅務機關的工作效率，再加上有時信息傳遞失真，稅務機關上級部門無法有效全面地管理和監(jiān)督稅務機關下級部門，就會造成稅務管理效率低的結果，進而難以實現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一的稅收管理。

3.稅收管理信息不對稱

在我國目前的大企業(yè)基層稅收管理具體實踐中，存在著一個很明顯的問題，就是稅收管理信息不對稱。該不對稱主要體現(xiàn)在兩個方面：第一是大企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模比較大，跨區(qū)域甚至跨國經(jīng)營十分多見，既包括復雜多樣的日常生產經(jīng)營業(yè)務，又包括繁重冗雜的財務核算；第二是缺乏統(tǒng)一的大企業(yè)稅收管理信息平臺，有關納稅信息與辦稅業(yè)務存在于所屬地的稅收管理部門，過于分散化，下屬部門與上級部門之間，以及不同地域的稅收管理部門之間的稅務信息溝通不暢，信息應用也不充分，而且信息共享的程度十分有限，以至于稅收管理的效率比較低。主要體現(xiàn)在以下方面：缺乏系統(tǒng)性、及時性的稅務信息。管理機關由于納稅申報信息掌握不全而對大企業(yè)的納稅情況難以完全如實掌控。而大企業(yè)本身的特殊性與復雜性要求納稅數(shù)據(jù)和信息的準確和及時，如果大企業(yè)的稅收管理部門無法獲得最新的信息數(shù)據(jù)，那么對大企業(yè)稅收風險的監(jiān)控工作就很難落實到位。以大型央企中國石油天然氣集團公司為例，F(xiàn)MIS系統(tǒng)是該公司自行研發(fā)并被廣泛應用于該公司各類企業(yè)的系統(tǒng)，如果稅收管理人員對FMIS系統(tǒng)的功能和結構不太了解，那就很難實施有效的稅收管理工作。二是稅務信息略有滯后，同時事前防范又困難重重。稅收管理部門進行管理主要依據(jù)大企業(yè)所上報的具體納稅信息和數(shù)據(jù)，但問題是大企業(yè)交易的發(fā)生與納稅申報之間還有一個過程，而這個過程不但可能存在稅收風險，而且正是這個過程致使稅收管理部門沒有辦法及時、準確、全面地掌握大企業(yè)的納稅信息，進而難以進行有效的風險防范。

4.大企業(yè)稅收專業(yè)化管理遇到人才瓶頸

（1）專業(yè)稅務人才缺失。稅務人員是稅務部門中的核心變量，是稅收征管的主要力量，良好的稅務服務體系和稅收征管效率與稅務人員的素質有著密不可分的關系。就大企業(yè)稅收而言，因為大企業(yè)納稅人的涉稅問題比較復雜，日常經(jīng)營管理環(huán)節(jié)多、業(yè)務量大、交易復雜，企業(yè)內部事務專業(yè)化分工細致從而更需要較高層次的納稅服務。所以，要想落實對大企業(yè)的稅收專業(yè)化管理，就必須建立相應的高素質人才體系。高素質人才是整個稅務系統(tǒng)需要同時掌握稅收管理、財會、法律、經(jīng)濟分析、稅務審計、行業(yè)管理等知識的復合型人才，這樣的管理人才在各級稅務機關普遍缺失。

對于基層稅收管理人員，因為缺乏人才激勵機制而導致其工作積極性不高。要想大企業(yè)稅收管理系統(tǒng)能夠順利高效運行，前提之一是一線的稅收管理人員必須恪盡職守、盡職盡責地工作，需要他們去主動了解企業(yè)的納稅訴求，從而發(fā)現(xiàn)并反饋系統(tǒng)運行中可能存在的問題，進而提高納稅服務的層次。但是在當前的稅收管理系統(tǒng)中，業(yè)務型人才在職位晉升中并沒有優(yōu)勢，這就嚴重影響了其工作的積極性。

目前，大企業(yè)稅收管理系統(tǒng)專業(yè)人才的培養(yǎng)滯后于大企業(yè)人才培養(yǎng)。大企業(yè)為了應對市場競爭的需要，會主動對其員工進行持續(xù)性的專業(yè)培訓，使其掌握最新的政策，包括經(jīng)濟、政治等方面。縱觀當前整個稅務系統(tǒng)的培訓體系，其培訓效果與大企業(yè)相比，有很大的差距。

（2）管理模式和人員結構不適應。第一，由于大企業(yè)的組織機構復雜，跨國經(jīng)營難度大，業(yè)務模式復雜，研發(fā)創(chuàng)新多等因素，大企業(yè)的涉稅需求與中小企業(yè)相比，差異性超過了共性，這就要求稅務機關提供有針對性的服務和管理，但是目前稅務機關的人才結構和行政結構卻難以滿足大企業(yè)的這種個性化需求，進而影響了對大企業(yè)的稅收管理和服務。第二，企業(yè)和稅務機構征納雙方的智力、人力等方面的資源配備較為懸殊。大企業(yè)在生產經(jīng)營、財務核算和稅收籌劃等過程中有一定規(guī)模的專業(yè)團隊，并且同時還會聘請會計師、審計師等第三方人員作為其智囊，幫助企業(yè)籌劃、參謀，而稅務機關方面，一般而言卻只是幾名稅務干部管理一戶大型企業(yè)，沒有形成團隊的管理合力。第三，相對于大企業(yè)本身復雜的管理環(huán)節(jié)、組織機構、較高的信息化程度和細致的專業(yè)化分工等特點，稅務部門掌握專業(yè)知識和技能的人才較為匱乏，人員數(shù)量及綜合素質相對于企業(yè)來說都存在一定的差距，對大企業(yè)的管理和服務力不從心。第四，大企業(yè)不但具有以上的優(yōu)勢，同時還在不斷進行業(yè)務模式創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和商業(yè)渠道創(chuàng)新等，以應對日益激烈的競爭，從而持續(xù)性產生一系列新的稅收政策問題，新問題的出現(xiàn)又引致了政策的不確定性，一定程度上加大了大企業(yè)自愿遵從的難度。大企業(yè)涉及的稅收政策較為復雜，在涉稅咨詢和訴求時需要快捷、確定和可操作性的政策答復、信息服務，但是目前稅務部門卻缺乏一個權威的政策服務平臺，往往需要層層請示之后才能予以答復，影響了對大企業(yè)的服務效率和水平。

三、國外大企業(yè)稅收管理經(jīng)驗借鑒

國際上比較成熟的大企業(yè)稅收管理機構始建于20世紀90年代。自1994年澳大利亞率先建立大企業(yè)與國際稅收管理局開始，英國、美國、新西蘭、荷蘭、日本等國先后建立了此類機構。目前，世界上已有50多個國家和地區(qū)設立了專門的大企業(yè)稅收管理機構。

（一）國外大企業(yè)稅收管理經(jīng)驗介紹

1.美國的大企業(yè)稅收管理制度

（1）大企業(yè)的界定標準?，F(xiàn)今世界各國對大企業(yè)納稅人的界定標準各不相同。就美國而言，美國采用的是資產規(guī)模的標準。美國的國內收入署 （IRS）將資產規(guī)模超過1 000萬美元的公司、子公司和合伙公司劃定為大中型企業(yè)，對其進行專門的管理。而這些大企業(yè)又被分為兩類：一類是協(xié)調行業(yè)客戶。此類企業(yè)是指資產規(guī)模非常之大、日常經(jīng)營業(yè)務的類型很多元化、管理的環(huán)節(jié)多、需要專業(yè)的稅務審計的超級大型企業(yè)，這類企業(yè)大概有1 200多家；第二類是一般的大中型企業(yè)。大企業(yè)稅收管理部門負責的納稅人，不僅包括資產規(guī)模較大的大中企業(yè)，還包括對以下納稅人的稅收管理：第一，居住在美國或外國領地的合法永久居民和美國公民；第二，在海外保持自己的財務賬目和數(shù)據(jù)記錄的企業(yè)；第三，公司和非居民外國人；第四，曾經(jīng)放棄公民身份并且移居外國的美國人；第五，存在著稅收協(xié)定問題或其他國際特征的個人。

（2）管理模式和機構設置。美國的大企業(yè)稅收管理模式采用的是全功能型的集中管理模式，在這種模式下，美國的大企業(yè)稅收管理機構擁有對大企業(yè)稅收征管的所有職能，不僅征收稅款，還包括稅務方面的審計和稅務檢查。該模式的管理體系實際上是一個非常全面并且集中的管理體系。美國的大中企業(yè)稅收管理局 （LMSR）將其總部設在華盛頓，各區(qū)域內進行分支機構的設立，而對大中型企業(yè)的日常稅務管理正是由這些分支機構來完成的。

大中企業(yè)稅收管理局的總部設有局長和副局長，這二者的功能是領導全部的大中型企業(yè)稅收管理體系，包括項目設立和管理、企業(yè)與政府之間的協(xié)調聯(lián)絡；同時也在美國的主要城市派駐了按照行業(yè)類型而開展業(yè)務的基層管理機構，它們直接對總部負責。稅收管理機構的人員配備與大中企業(yè)稅收管理機構所管理的戶數(shù)及其業(yè)務和功能是直接相關的。美國的大企業(yè)稅收管理人員專業(yè)素質水平較高，職員中涵蓋了具有專業(yè)知識和技能的職業(yè)人員，包括財務、經(jīng)濟、計算機、法律等等方面。

（3）大企業(yè)管理機構的主要工作職能。美國大企業(yè)稅收管理部門職能包括稅收管理的各個方面，包括那些負責稅務部門工作計劃的發(fā)展和實施，協(xié)助大中企業(yè)去了解稅法并提高其納稅遵從度、評估大中企業(yè)的稅收風險和開展其他業(yè)務。

第一，稅收風險評估。大企業(yè)的類型不同，稅收風險也是不同的。但需要明確，合理有效的稅收風險評估是有利于提高大企業(yè)的稅收遵從度的。此外，加上稅收資源有限的原因，稅務機關為了能更好地使用現(xiàn)有的稅收征管資源，就需要對不同納稅人的稅收風險進行度量并且排序。在對風險進行評估時，風險評估的重要環(huán)節(jié)之一就是風險指標的選擇。在進行風險指標選擇時，主要是綜合各個大中型企業(yè)的實際的管理能力和經(jīng)營能力。

第二，與大企業(yè)之間的關系協(xié)調。對大企業(yè)的稅收管理不僅要求稅務機關對大企業(yè)進行日常的征收管理，還要求稅務機關與大企業(yè)之間建立一種信任、透明并且相互理解的 “新型關系”，所以，各國的大企業(yè)稅收管理機構都已經(jīng)把努力協(xié)調與大企業(yè)之間的關系作為一個重要目標來實踐。從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)來看，各國大都改變了以往的 “填報納稅申報單之后才進行檢查”的方式，轉向 “通過對于大企業(yè)的預先和實時管理”來協(xié)調其與大企業(yè)的關系。美國的大企業(yè)管理部門制定了遵從保證項目，該項目要求國內的收入局和參加該項目的大中企業(yè)納稅人進行友好緊密的合作，而稅務部門會對大企業(yè)進行定時的核查，如果發(fā)現(xiàn)問題，就進行鑒定并解決。

（4）大企業(yè)管理機構的內部管理。大企業(yè)的管理面對的都是較為復雜的交易活動，同時還要處理由于大企業(yè)的跨區(qū)域交易而產生的稅收管轄權問題。所以，要想成為一個合格的稅務人員，就必須熟悉財務和稅法等專業(yè)的技術和知識。所以對大企業(yè)的稅收管理機構而言，培養(yǎng)并提高稅務人員的專業(yè)水平是至關重要的。美國的大企業(yè)管理部門制定了一些戰(zhàn)略和目標來應對這些挑戰(zhàn)。第一，明確了大企業(yè)的稅收管理人員應該具備的素質，制定了培訓計劃并且按照計劃來實施經(jīng)常性培訓。例如美國曾經(jīng)在一些年份對所有的人員進行了分析財務報表方面的培訓。第二，舉辦研討會，邀請名人來探討和解決一些復雜的問題，以及分享國際稅收的經(jīng)驗；此外，還為稅務人員提供培訓的機會，讓他們更加清楚各大企業(yè)納稅人的經(jīng)營戰(zhàn)略發(fā)展變化。

2.英國的大企業(yè)稅收管理制度

1997年，英國的國內收入局 （IR）建立了大企業(yè)服務局 （LBS），目的在于防范大企業(yè)和高收入者偷逃稅款，有助于納稅人依法履行納稅義務，進而提高稅收遵從度，從而保證稅收收入。1999年4月，該大企業(yè)服務局又進一步擴大，英國征管局的個人所得稅處也并到了該局。

1.2.5 Western blot檢測PRDM5蛋白表達 于HPV16 E6 shRNA質粒轉染后48 h收獲各組細胞各約l×106個。蛋白裂解液裂解蛋白，變性，10%SDS-PAGE電泳，濕法轉印PVDF膜，TBST漂洗后，5%脫脂奶粉封閉，分別與PRDM5及GAPDH一抗、二抗孵育，ECL顯色，膠片曝光應用灰度分析軟件分析。

（1）大企業(yè)的界定標準。英國對大企業(yè)的界定相對而言更為復雜，它是把綜合因素作為標準，結合多方面因素，同時考慮了企業(yè)的雇員、資本規(guī)模、營業(yè)收入和管理的復雜程度等相關要素，其具體的標準如下：首先，雇員的人數(shù)超過250人的英國企業(yè)；其次，雇員的人數(shù)少于250人，但營業(yè)額超過5 000萬歐元或其資產超過4 300萬歐元的英國企業(yè)；再次，屬于國外的跨國集團，集團中的英國雇員人數(shù)超過100人的英國企業(yè)；最后，營業(yè)額超過500萬歐元并繳納所得稅的英國商業(yè)企業(yè)。從以上的標準可以看出，相對于其他國家而言，英國大企業(yè)分類標準更加復雜，因此符合標準的大企業(yè)大多數(shù)都是較大的跨國公司。另外，該國的保險、銀行、證券和地方金融機構等具有復雜管理特征的金融類企業(yè)一般也都被納入大企業(yè)的稅收管理范圍。

（2）大企業(yè)稅收管理機構的主要工作職能。英國的大企業(yè)稅收管理局首先對大企業(yè)納稅人進行稅收風險評估，然后按照企業(yè)規(guī)模的不同來確定不同的稅務處理方式，其所評估到的稅收風險主要包括以下幾個方面：首先，納稅人的稅收遵從態(tài)度；其次，稅務機構與大企業(yè)納稅人之間的關系對納稅人稅務遵從造成的影響程度；最后，由于稅法的缺陷或不足而造成的稅款流失風險、延期納稅風險或者應繳未繳的稅款、由于稅收籌劃安排而引起的稅款流失風險等等。

3.澳大利亞的大企業(yè)稅收管理制度

（1）大企業(yè)的界定標準。澳大利亞采用規(guī)模標準和行業(yè)標準，大企業(yè)納稅人的標準包括以下兩個：一是年營業(yè)額達到2.5億澳元以上的單一企業(yè)和經(jīng)濟集團；二是保險公司、銀行等金融機構。

（2）管理模式和機構設置。澳大利亞是全功能型的管理模式，大企業(yè)的管理部門主要負責企業(yè)所得稅和 “極其富有個人”的個人所得稅的征收管理，主要包括納稅人服務、業(yè)務咨詢、有限征收監(jiān)控、協(xié)定談判、收入預測、政策法規(guī)工作、審計以及政策研究等。該國的大企業(yè)稅收管理采用的是特定的業(yè)務類型和行業(yè)類型相結合的形式，這就使得稅務管理機構可以對不同行業(yè)的納稅人，以及特定的稅收問題進行較為密切的關注，還進一步優(yōu)化了稅收的征管資源。

（二）國外大企業(yè)稅收管理經(jīng)驗對我國的啟示

從現(xiàn)有各國針對大企業(yè)的專門稅收征收管理的實踐過程來看，對大企業(yè)進行專門稅收征收管理的主要做法和基本經(jīng)驗歸納為以下六個方面：

1.有明確的大企業(yè)認定標準

雖然各國對于大企業(yè)的認定標準并不統(tǒng)一，但各國都有自己明確的標準。從總體上來看，世界各國對大企業(yè)的界定標準主要分為兩種：定量和定性。其中定量標準主要是依據(jù)企業(yè)的資產、營業(yè)額和雇員人數(shù)等劃分；而定性標準則主要是考慮了行業(yè)的特點、稅收管理的復雜性及國際化的背景等多方面因素。目前，世界上大多數(shù)國家采用的是定量標準，而定量標準又可以細分為“單一定量標準”和 “復合定量標準”。單一即只采用一個標準，例如美國采用了資產規(guī)模；復合即參照多個指標，例如英國。至于具體是選擇 “單一定量標準”還是“復合定量標準”，則是根據(jù)各國不同的國情來確定。但無論標準如何，標準是什么，標準都是明確的，而不是隨機或者抽取定點聯(lián)系的企業(yè)。

2.機構設置采用 “行業(yè)+地域”模式

從英美情況來看，其在機構設置上采用了相似的模式，即都是在全國設立一個總的大企業(yè)管理機構，對全國的大企業(yè)稅收進行統(tǒng)籌管理，然后在總機構之下設立分局，分局的設立依據(jù)各國的國情而定，可以是按照行業(yè)類型來設置，也可以是按照特定的業(yè)務類型來設置。分局設立以后，繼續(xù)設置特定的小組來對分局進行補充，將小組派往地方行業(yè)較為集中或者業(yè)務較為集中的地區(qū)。這樣自上而下進行垂直管理，形成一個完整的大企業(yè)稅收管理系統(tǒng)，對大企業(yè)的稅收進行專業(yè)化管理，提供專業(yè)化納稅服務，有效地提高了征管效率。

3.大部分采用全功能型的稅務管理模式

各國的大企業(yè)稅收管理模式大部分都是全功能型的集中管理模式，其大企業(yè)稅務管理機構擁有對大企業(yè)進行稅收征管的全部職能。由稅務管理機構對大企業(yè)的涉稅事項進行綜合接管、全面負責。從稅種選擇方面來看，各國大企業(yè)稅收管理機構會首選公司所得稅及大企業(yè)雇員的個人所得稅。從一些發(fā)達國家的稅收管理演變來看，全功能型的大企業(yè)稅務管理機構也是從單一的審計功能型機構演變而來的。

4.內部管理機構有明確的工作職能

（1）管理大企業(yè)的稅收風險。從管理難度上看，大企業(yè)的公司治理結構和財務結構都趨于復雜化，并且它們都傾向于建立自己的稅收籌劃策略，規(guī)避稅收風險。然而，這也帶來了大量的遵從風險，稅務部門進行有效的風險評估必不可少。稅收風險管理的目標是確定、分析納稅人風險并確定風險等級排序，保證有效率地使用稅務局資源。通過建立風險指標體系，對大企業(yè)進行風險評估，查找風險點，降低稅收風險。

（2）對大企業(yè)進行事前風險控制。大企業(yè)的稅收管理環(huán)節(jié)非常復雜，這就對稅務機關提出了很大的挑戰(zhàn)，要求稅務機關不僅在風險發(fā)生之后進行控制，還要在風險發(fā)生之前和風險發(fā)生的過程中進行防御和抵抗。國際上一部分國家在大企業(yè)填報納稅申報單后不進行檢查，而是對大企業(yè) “實時”評估風險，進而解決遵從問題，這樣就大大降低了稅收管理的不確定性。

（3）分行業(yè)對大企業(yè)進行分類管理。大多數(shù)國家在設立總的機構對大企業(yè)進行管理以后，會按照行業(yè)設置分局，來管理各行業(yè)的大企業(yè)涉稅事務。對于在某一地區(qū)過于集中的行業(yè)，還會設置專門的稅務小組進行行業(yè)管理。而對大企業(yè)依據(jù)行業(yè)來進行分類管理，不僅有利于找到行業(yè)內存在的通病問題，更有利于針對這一共同存在的問題進行有效的針對性的解決。各國對稅收管理的實踐已經(jīng)證明，對大企業(yè)進行分行業(yè)管理的方法是切實可行的。

（4）建立與大企業(yè)的協(xié)商機制。各國在大企業(yè)稅收管理過程中，不僅對管理過程較為關注，而且非常注重稅務機關與大企業(yè)的互動關系。稅務機關應該從大企業(yè)的納稅需求出發(fā)，積極主動地建立與大企業(yè)的協(xié)調機制，才可以有效降低企業(yè)風險，提高大企業(yè)的稅收遵從度。

5.有效的人才培養(yǎng)和激勵

大企業(yè)的稅收管理是一項復雜性的工作，因此要求稅務機關工作人員具備較高的專業(yè)技能，有針對性地完成大企業(yè)稅收管理問題。綜合他國經(jīng)驗來看，大部分的工作組不只包括稅務人員，還包括很多領域的專家，包括計算機專家、經(jīng)濟學家、工程師、法律專家等。而對于稅務人員，不僅有很高的專業(yè)要求，還會對其實施一系列的培訓和實踐計劃，在實踐中提高其處理大企業(yè)復雜的涉稅問題的能力。

四、實現(xiàn)我國大企業(yè)稅收管理現(xiàn)代化的建議

（一）確立大企業(yè)的選擇標準

確定大企業(yè)的選擇標準是對大企業(yè)進行專業(yè)化管理的前提。從世界各國稅收管理的實踐來看，大部分發(fā)達國家對大企業(yè)進行專業(yè)化管理的首要目標是對大企業(yè)進行稅收風險管理，提高其納稅遵從度；而發(fā)展中國家的初衷則是確保大企業(yè)的稅收收入。我國經(jīng)濟正處在轉軌期，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極其不平衡，大企業(yè)多為資源型、壟斷型的央企，同時具有發(fā)達國家和發(fā)展中國家的雙重特征。因此，我國的大企業(yè)在制定標準方面，應該既考慮到全國性的統(tǒng)一，也應該考慮到地方性的差異，將統(tǒng)一性和差異性相結合，既設立國家標準，又設立地方標準。國家稅務總局負責制定國家標準，對于符合標準的大企業(yè)，國家稅務總局進行直接管理。國家稅務總局對地方標準提出指導意見，具體標準的制定由地方機構負責。對于大企業(yè)標準的設定應該循序漸進，由省級首先進行摸索，然后在此基礎上進行總結，探索出國家級的大企業(yè)標準。就省級標準而言，如果大企業(yè)的數(shù)量不夠多，可以采用兩手推進的辦法，一方面制定統(tǒng)一標準選擇大企業(yè)；另一方面各省從不符合大企業(yè)標準的納稅人中，與實際相結合確定一些大企業(yè)。

（二）明確大企業(yè)管理機構的職責權限

我國目前的大企業(yè)管理機構嚴格說來，屬于有限功能型的管理模式，因為我國的稅務機構并不是一個納稅咨詢和輔導、納稅申報和稅款征收、稅務審計和強制執(zhí)行等所有納稅服務和執(zhí)法功能都集中在一起的機構，而是只履行了其中的部分職責。想要對大企業(yè)管理機構的職責進行明確，首先需要對大企業(yè)稅收管理機構和其他稅收管理部門之間的職責權限進行明確。我國目前的大企業(yè)稅收管理機構的有限職能，主要是提供納稅服務和納稅評估等工作，這樣的工作職能和稽查局或者納稅服務司等其他的稅收管理部門之間有重疊和交叉，有時會發(fā)生不必要的沖突。為了徹底解決這個問題，應該采用全職能模式，把我國的大企業(yè)稅收管理機構發(fā)展成為一個集征收、稽查、服務和管理于一體的全職能的大企業(yè)管理機構。

（三）合理設置大企業(yè)稅務管理機構

目前，我國大企業(yè)稅收管理機構的設置是按照國家稅務總局、省 （市）局、地 （市）局三個層級加以規(guī)定的，一方面體現(xiàn)了大企業(yè)整個管理機構設置的實際情況；另一方面兼顧了大企業(yè)稅收管理機構職能的需要。對于具體的機構設置，筆者認為，應該在堅持這個三層級的基礎上，允許各省市依據(jù)各自情況，靈活變通。對于大企業(yè)少同時又主要集中于資源性、壟斷性行業(yè)的西部地區(qū)，可以相應地減少管理層級，由省局來設立大企業(yè)稅收管理機構直接管理，如果需要的話也可以派稅務人員常駐；而對于發(fā)達的東南地區(qū)來說，考慮到當?shù)氐拇笃髽I(yè)部分可能會分布到縣級，大企業(yè)稅收管理機構就可以適當延伸到縣級。

（四）協(xié)助大企業(yè)建立稅收風險的內控機制

搜集企業(yè)信息并通過這些信息識別企業(yè)面臨的稅收風險，對大企業(yè)的稅收風險進行評估，針對企業(yè)的稅收風險進行應對。識別出大企業(yè)的稅收風險以后，對于威脅性較小的，稅務機關應以服務為主，讓企業(yè)自行處理。對于較有威脅性的，稅務機關則應該協(xié)助企業(yè)發(fā)現(xiàn)并改進，并幫助其改善內控系統(tǒng)。而對于最高風險的企業(yè)，稅務機關就應該對其進行重點管理，必要時采取嚴肅手段處理。稅務機關應加強與大企業(yè)的溝通，將其評估的企業(yè)納稅風險，及時反饋給企業(yè)，協(xié)助企業(yè)對其稅收風險內控機制進行改進和加強。

（五）推進大企業(yè)稅收管理網(wǎng)絡信息平臺建設

大企業(yè)的稅收管理機關要通過組織聯(lián)席會等形式，加強稅務機關與大企業(yè)之間的溝通，探討大企業(yè)稅收風險管理的工作流程和涉稅訴求的辦理，稅務機關發(fā)現(xiàn)業(yè)務需求，進而開發(fā)軟件并盡快將軟件進行應用。大企業(yè)報送信息的內容和格式必須進行規(guī)范化，從而形成更為完善的大企業(yè)信息庫。信息庫形成以后，國家稅務機關應該以信息庫為依據(jù)，對大企業(yè)當期申報的資料進行及時更新，以便于總局的大企業(yè)管理機關在需要的時候可以直接抽取所有大企業(yè)的納稅申報信息。此外，大企業(yè)稅收管理機關還要收集各行業(yè)信息，以應對行業(yè)管理的需要，更好地為分行業(yè)管理提供詳細、準確的數(shù)據(jù)依據(jù)。

（六）建立大企業(yè)稅收管理的專業(yè)化人才隊伍

大企業(yè)的稅收管理有著特殊的復雜性和高難度性，這就決定了對大企業(yè)稅收管理人員的要求也更高，不僅要經(jīng)驗豐富，還要有較高的專業(yè)技能。要按照大企業(yè)稅收管理部門的獨特要求，引進、調配然后加以培訓一批精通財會、英語、法律、計算機等各學科知識的高素質專業(yè)人才或者綜合性人才，并利用良好的培訓和待遇機制，防止人才的流失。同時，還要針對分行業(yè)的情況，建立分行業(yè)的專業(yè)化管理團隊，利用專業(yè)人才庫，為其提供各方面的專業(yè)支持。另外，有需要的話，也可以聘請經(jīng)濟學、法學、金融學等方面的專家提供適時的外部支持和援助。