沈洪濤

摘 要：20世紀(jì)90年代中期以來，隨著中國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，漸進(jìn)式改革所帶來的矛盾開始凸顯。城市擴(kuò)張對于農(nóng)村土地的占用致使大量農(nóng)民失去土地，且由于不合理的征地制度未得到合理、有效的補(bǔ)償，大量進(jìn)城農(nóng)民工由于被排斥在城市社會保障制度之外而成為“弱勢群體”，而以土地保障功能為主的均分的農(nóng)地制度安排使他們很難切斷與農(nóng)村土地的關(guān)系，只能采取“離鄉(xiāng)不放土、遷移不遷居”的遷移模式。改革開放30年來，黑龍江省城市化進(jìn)程發(fā)展迅速，但是快速城市化過程中也存在著農(nóng)業(yè)資源（土地、勞動力等）轉(zhuǎn)移與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的沖突，它反映出我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的農(nóng)地制度、社會保障制度已不能適應(yīng)城市化快速、協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，農(nóng)地制度、社會保障制度改革勢在必行。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；農(nóng)民社會保障制度；城市化

中圖分類號：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0047-02

一、黑龍江省城市化過程中存在的主要問題

（一）現(xiàn)行農(nóng)地制度的主要缺陷

首先，農(nóng)地按人均平均承包的方式，使農(nóng)地規(guī)模過小和地塊分散零碎，從而形成現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下的超小規(guī)模的經(jīng)營方式，限制了農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高和科學(xué)技術(shù)的推廣與應(yīng)用，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

其次，農(nóng)地經(jīng)營行為兼業(yè)化的傾向嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，在農(nóng)戶純收入中，非農(nóng)業(yè)收入的份額由20世紀(jì)80年代初的10%左右上升到40%左右。由于農(nóng)地的平均分配造成勞動力的絕對剩余以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)超過農(nóng)業(yè)的比較利益，使農(nóng)民更積極涉足非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，因而兼業(yè)農(nóng)戶對農(nóng)地勞動和物資的投入都大為減少，對農(nóng)地進(jìn)行粗放經(jīng)營，導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)出率和商品率大幅度降低。

再次，農(nóng)地使用權(quán)的不穩(wěn)定使農(nóng)戶無法形成穩(wěn)定的預(yù)期，因而導(dǎo)致了農(nóng)戶在承包期內(nèi)掠奪式經(jīng)營等短期化行為，而集體則由于所有權(quán)的弱化，無法對農(nóng)地合理利用進(jìn)行有效管理和服務(wù)。家庭承包制的真實含義是分戶承包經(jīng)營，集體組織提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，即“雙層經(jīng)營”。但是，集體服務(wù)的實際發(fā)展很不盡人意。

最后，農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)分離后，由于缺乏合理的使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)機(jī)制，農(nóng)民、農(nóng)地被封閉在家庭經(jīng)營的狹小范圍內(nèi)，無法實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。這種局面極不利于農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也與農(nóng)村工業(yè)化、城市化發(fā)展不相適應(yīng)。

（二）農(nóng)地調(diào)整與人口遷移

在目前的農(nóng)地制度下，土地集體制賦予村莊內(nèi)部每個成員平等擁有村屬土地的權(quán)利，其結(jié)果是土地分配隨人口變動而定期、不定期進(jìn)行規(guī)模不等的調(diào)整。而地權(quán)不穩(wěn)定對農(nóng)業(yè)投資、土地的自由流轉(zhuǎn)及其所帶來的資源配置和交易收益都可能產(chǎn)生負(fù)面影響。相比于市場化租賃，行政性土地調(diào)整會因信息不完全和調(diào)整成本過高而帶來效率損失；而且，由于行政性土地調(diào)整所導(dǎo)致的不確定性和較短的計劃時期，將減少市場化的土地租賃活動。

在現(xiàn)有戶籍制度下，均分的農(nóng)地制度安排也影響了農(nóng)村勞動力的遷移決策。根據(jù)現(xiàn)行法律，如果遷移人口獲得城市戶口，就必須放棄農(nóng)村土地。但由于跨省和在大中城市獲得戶口的門檻很高，而小城鎮(zhèn)戶口吸引力不大，遷移農(nóng)民一般不愿意切斷與鄉(xiāng)村的聯(lián)系，這就導(dǎo)致即使越來越多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)并從非農(nóng)業(yè)部門獲得主要收入，遷移人口仍然不會放棄土地，農(nóng)村土地調(diào)整的壓力仍然持續(xù)存在。

（三）城市化過程中的農(nóng)地征用

土地征用問題嚴(yán)重化也與1994年后中央集中收入但未配合相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付的財政體制安排相關(guān)聯(lián)。自1994年以來，中國出現(xiàn)財政收入向中央和省級政府集中的情況，但同時土地出讓金全部留歸地方財政，加上土地出讓收入是預(yù)算外收入，地方政府有很強(qiáng)激勵來低成本征用農(nóng)地，并以市場價格轉(zhuǎn)手以獲得巨大的級差地租。在發(fā)達(dá)地區(qū)部分縣、市，土地出讓金收入已經(jīng)占到當(dāng)?shù)刎斦杖氲?0%，甚至高達(dá)一半以上。作為財政預(yù)算外收入，土地出讓金本應(yīng)專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)，但由于其收入以及使用過程很不透明，事實上難以監(jiān)控，往往出現(xiàn)地方政府和開發(fā)商合謀牟利并尋租的情況。

（四）農(nóng)地制度與社會保障制度失衡

在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地制度設(shè)計中，農(nóng)地不僅僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，更重要的是承擔(dān)著相應(yīng)的社會保障功能。改革開放以后，特別是在城市化快速發(fā)展階段，政府在通過征用獲得大量城市用地的過程中，往往只看到農(nóng)地的生產(chǎn)性功能，而忽略了農(nóng)地財產(chǎn)性功能以及農(nóng)民在此權(quán)益上的利益實現(xiàn)。失地農(nóng)民在獲得生產(chǎn)性權(quán)益補(bǔ)償后，因無法在城市中立足，成為城市中的“新貧困”人口。同時，大量農(nóng)民為了獲取城市的潛在收入進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，使得城鄉(xiāng)二元保障制度矛盾凸顯：一方面，由于農(nóng)民沒有城市戶口，不能享有相應(yīng)的社會地位和社會保障，使他們成為尷尬的“農(nóng)民工”和城市中的“弱勢群體”；另一方面，以發(fā)揮土地保障功能為主的均分的農(nóng)地制度安排，使得進(jìn)城農(nóng)民工很難切斷與農(nóng)村土地的關(guān)系而實現(xiàn)永久遷移，也使得農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與農(nóng)地的集中不能同步，從而影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和農(nóng)民收入的增長。

二、當(dāng)前農(nóng)地制度與社會保障的關(guān)系分析

當(dāng)前我國農(nóng)村的土地制度與社會保障存在著較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。

首先，農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度的缺失使得我們更加依賴原有土地制度所提供的保障。 農(nóng)村剩余勞動力在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程當(dāng)中，由于缺乏有效的社會保障形式，進(jìn)城后仍然要依賴傳統(tǒng)的土地和家庭保障形式。農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度的缺失使得農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移更加不穩(wěn)定，進(jìn)而又使得農(nóng)村社會保障制度的建立缺乏一個穩(wěn)定的外部條件。

其次，現(xiàn)有土地制度在某種程度上影響了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，使得農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度的建立缺乏較強(qiáng)的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行農(nóng)地制度是在土地集體所有的基礎(chǔ)上，根據(jù)人口平均分配土地，由家庭承包經(jīng)營的形式。以土地保障和家庭保障為主的保障形式，這必然要求在土地承包時首先分給每個農(nóng)民一份均等的土地，以保障其基本生活需要。但這無疑造成了土地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散化，直接影響了農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)，進(jìn)而影響了農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)和增收。在農(nóng)民收入較低的條件下，僅僅依靠政府財政來建立農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度是不現(xiàn)實的。endprint

最后，現(xiàn)有的保障形式影響了農(nóng)村土地制度的穩(wěn)定性。以土地保障為基礎(chǔ)的家庭保障形式，必然要求更多地采用均田承包的方法，但是，當(dāng)人口、勞動力變動時，又必然對調(diào)整土地提出要求，這使得土地承包關(guān)系更加不穩(wěn)定，影響了土地經(jīng)營的長期性。盡管2003年開始實施的《土地承包法》和中央相關(guān)文件規(guī)定，土地承包關(guān)系在原來基礎(chǔ)上延長30年不變，但不少地方迫于人口變動的壓力不得不頻繁調(diào)整土地。在農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度沒有真正建立起來的時候，在農(nóng)民沒有得到另外一種替代性保障品時，土地調(diào)整是不可避免的，農(nóng)村土地制度的穩(wěn)定性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度的關(guān)系分析

一方面，完善農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度可以促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。對于農(nóng)地轉(zhuǎn)出方來講，他們將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去后，能否從土地之外獲得穩(wěn)定的收入，能否應(yīng)對諸如年老、生病、失業(yè)、貧困等風(fēng)險，這些問題得不到妥善解決，農(nóng)民就不會輕易放棄自己手中的土地。農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須以農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度為前提，在農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度建立起來之前，農(nóng)民只能依靠土地保障這一傳統(tǒng)形式，所以土地很難流轉(zhuǎn)起來。對于農(nóng)地轉(zhuǎn)入方來講，他們獲得大片土地從事規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營，不可避免地面臨來自自然和市場的雙重風(fēng)險，沒有農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度來化解和分散這些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營只能是一句空話。

另一方面，農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)又會促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代社會保障的發(fā)展。完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)，可以使土地轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方均獲益，可以大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，壯大集體經(jīng)濟(jì)實力，為農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度的建立提供必要的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)很難真正流轉(zhuǎn)起來的時候，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難達(dá)到其最大效率，農(nóng)民很難從土地中解放出來，農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度的建立就愈發(fā)困難。

四、政策建議

根據(jù)前面的分析，為解決黑龍江省城市化過程中農(nóng)地制度與社會保障制度中存在的主要問題，應(yīng)提供一些可能的政策選擇。

首先，在農(nóng)村建立專門土地權(quán)益管理機(jī)構(gòu)，并向農(nóng)民所承包土地（按地塊）發(fā)放長期土地使用權(quán)證。進(jìn)一步明確農(nóng)民對于土地使用、轉(zhuǎn)讓和處理的權(quán)利，允許在土地用途不發(fā)生從農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)換的前提下，土地可以進(jìn)行轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)證也可以抵押。

其次，明確農(nóng)地制度改革及相關(guān)農(nóng)民社會保障制度變遷的總體目標(biāo)，即建立市場化的農(nóng)地制度與城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代農(nóng)民社會保障制度，設(shè)置城市流動人口遷移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為達(dá)到準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的遷移人口建立一個福利包，促進(jìn)鄉(xiāng)村流動人口的完全城市化。

再次，促進(jìn)農(nóng)村土地非農(nóng)化過程中的市場化，建立農(nóng)地轉(zhuǎn)工業(yè)、商業(yè)等非農(nóng)用途的農(nóng)民與開發(fā)商的直接協(xié)商機(jī)制。改革目前的農(nóng)地征用制度，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入一級市場。只要符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的要求，土地開發(fā)商可以直接與村集體或農(nóng)民進(jìn)行土地交易，使得土地用途轉(zhuǎn)換中，村集體及其村民能夠得到土地出讓的主要收益。一旦土地出讓后，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，并同時自動獲得享有上述福利包的資格。

最后，結(jié)合農(nóng)村土地非農(nóng)化的市場化，通過抽取土地增值稅，建立為前述福利包支出進(jìn)行融資的機(jī)制。政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的過程中，根據(jù)農(nóng)地轉(zhuǎn)化后的非農(nóng)土地市場交易價格與其農(nóng)業(yè)利用價值和土地基礎(chǔ)開發(fā)成本之間的差額，即增加值部分，抽取一定比例的增值稅，作為提供前述福利包的財政基礎(chǔ)。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]endprint