鄭鈞蔚 雷凡毫

摘 要：如何做到對權力的有效制約，一直是政治學研究和發(fā)展中的一個元命題，我國在長期探索實踐的過程中，已經(jīng)開始關住對權力的制約和監(jiān)督問題了，特別是自黨的十六大以來，把健全權力的制約和監(jiān)督體系，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行體系，作為我國政治發(fā)展和政治體制改革的重點，也是黨的十七大和十八大報告的重要議題。權力的制約和監(jiān)督體系是指權力監(jiān)督制約的主體、對象、內(nèi)容、程序等要素構成的有機整體，以及各要素之間相互依存、相互制約和相互作用的關系。因此，核心問題是設計權力結構的制度問題，其次是這些要素在權力運行中如何發(fā)揮制約和監(jiān)督作用的問題。

關鍵詞：權力；監(jiān)督與制約；制度化

如何做到對權力的有效制約，一直是政治學研究和發(fā)展中的一個元命題。西方國家的政體主要分為君主立憲制和民主共和制，尤其是美國立法權、行政權和司法權的分離，體現(xiàn)了自洛克以來分權制衡思想。我國確立人民代表大會制度為根本政治制度，人大就作為我國最高權力機關，也行使對國家權力的監(jiān)督。這些不同的制度設計，都在建構可以關住權力的“籠子”，正如小布什在一次演講中所說“人類千萬年的歷史，最珍貴的不是令人眩目的科技……是實現(xiàn)對統(tǒng)治者的馴服，實現(xiàn)了把他們關進籠子的夢想”。在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上，習近平總書記講話談到，要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。講話切中了公權力腐敗的要害，為健全權力的制約和監(jiān)督體系指明了方向。

一、關于權力的再認識

強化對權力的本性認識，樹立權力運行必需受監(jiān)督的理念。權力是政治的核心概念，政治也是圍繞權力（Power）和權利（Right）的關系展開，如同政治是一種社會關系，權力體現(xiàn)的是一種支配與被支配的社會關系，對其強制力的服從或接受的基礎取決于社會認同，也就是權力的合法性。另外，政治權力的形成和運行，以生存、安全、秩序、公平、公正、平等、民主等社會價值追求為基礎，以確認和保障社會成員的權利并實現(xiàn)其利益為目的。

一切權利屬于人民。盧梭說：“即使是最強者也絕不會強得足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉化為權利，把服從轉化為義務”，建立在社會契約上的權力的合法性本就是社會成員權利對權力的認同和讓渡。人民代表大會制度作為我國根本政治制度，正體現(xiàn)了盧梭主權在民的思想，從老百姓選舉人大代表，再由全國各級人大會議選出行政首腦、兩院首長并組成各級政府，行使國家權力，權為民所用，利為民所謀。權力和權利轉化或作用過程，就是權力形成和運行過程。

二、權力的制約和監(jiān)督：從倫理道德約束到法制保障

在政治生活中，權力不是天生的，權力一旦形成并取得合法地位，權力的主體利益性、排他性和擴張性卻成了一切權力的通病。不受制約和監(jiān)督的權力必然走向腐敗，“絕對的權力導致絕對的腐敗”。權力的不受制約和監(jiān)督體現(xiàn)在權力與權利邊界模糊，導致公權力對社會成員權利的隨意侵犯，忽視權力合法性來源和以權謀私，必然帶來對老百姓最大的傷害，腐敗表現(xiàn)為權力缺乏有效制約和監(jiān)督。另外，權力的合法性并不能防止腐敗，人民選舉出來的官員仍有可能腐敗，民主政治也無法擺脫這種風險。

柏拉圖的“哲學王”，孔子的“賢人政治”思想，都體現(xiàn)一種依賴統(tǒng)治者個人的修身達到齊家治國平天下，但是這種靠倫理道德約束的權力，最終導致的是專制。在現(xiàn)代社會里我們還留存一些人治思想，僅靠掌權者實現(xiàn)權力的自我約束，這種約束機制顯得脆弱而不可靠。

政治的現(xiàn)代化以政治制度化為核心，建立和不斷完善制約和監(jiān)督權力的法律制度，從制度上反腐，讓權力不會腐敗，不能腐敗?！靶≈钦咧问?，中智者治人，睿智者治法。”“制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面……必須引起全黨的高度重視?！闭驗槲覀儽羞@些警世哲言，自改革開放以來，我們黨一直致力于探索加強制度建設和教育防范工作，促進權力受到監(jiān)督制約，使領導干部不犯或少犯錯誤，保證了一代代領導干部清正廉潔的政治本色。盡管如此，制度建設仍然存在不少“蟻穴”，健全權力的制約和監(jiān)督體系，切實做好關緊權力的制度籠子，把權力置于陽光下，置于老百姓的眼皮子底下。

三、如何解決關緊權力的“籠子”問題

把權力關進制度的籠子，得做籠子，怎么做，做什么樣的籠子，籠子是不是堅不可摧。這些都是當權者和學界共同深究的難題，是在健全權力制約和監(jiān)督體系中亟需進一步思考的問題。理順權力關系，劃分權力和權利邊界歸結為在權力制約和監(jiān)督體系中，如何協(xié)調(diào)人大和“一府兩院”的關系、黨政關系、黨內(nèi)關系、黨群干群關系和黨際關系。

一是協(xié)調(diào)好在權力制約和監(jiān)督體系中的人大與“一府兩院”關系。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，也是我國最高權力機關，體現(xiàn)了主權在民原則。國家行政機關、最高人民法院和檢察院均由人大選舉產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督。在人大與“一府二院”關系上，我國各級人大對各級政府、各級人民法院和檢察院即“一府兩院”的監(jiān)督權主要停留在于理論上，而事實上沒能充分實現(xiàn)人大的監(jiān)督權。究竟通過什么途徑使這種理論上的監(jiān)督權變成事實上的監(jiān)督權，還需從制度上進一步做實。二是協(xié)調(diào)好在權力制約和監(jiān)督體系中的黨政關系。理順和完善黨政關系是改善黨的執(zhí)政方式關鍵之一，中國自改革開放以來，對黨政關系的認識和改革構成了政治體制領域的焦點和難點問題。筆者認為必須在社會主義民主政治的基礎上，通過正確處理黨組織與人大組織之間的關系，建立起黨與政府的新型關系；通過司法財政獨立，研究新的薪資制度，進一步完善《法官法》和《檢察官法》，建立起黨的領導與司法獨立的新型關系。三是協(xié)調(diào)好在權力制約和監(jiān)督體系中的黨內(nèi)關系。在黨內(nèi)關系里，如何發(fā)揮黨內(nèi)民主監(jiān)督的作用，自建國以來，在黨組織內(nèi)部逐步健全了權力制約和監(jiān)督系統(tǒng)，在黨內(nèi)也建立起自上而下的專門紀檢機構。亟待加強黨內(nèi)立法，進一步完善現(xiàn)行的黨章黨規(guī)，諸如推出新的黨內(nèi)法規(guī)，健全完善已有《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等。四是協(xié)調(diào)好在權力制約和監(jiān)督體系中的黨群、干群關系。黨的十八大報告提出：“精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前”。如何健全人民群眾參與機制，改變各種利益主體難以以獨立自主的群團方式對黨政領導機關施加影響的現(xiàn)狀，充分實現(xiàn)公民享有的參與權，并把這種權利轉化為制約和監(jiān)督公權力的有效力量。

五是協(xié)調(diào)好在權力制約和監(jiān)督體系中的黨際關系。政黨政治是民主政治最為普遍的形式，是現(xiàn)代民主政治的根本特點之一。從政黨發(fā)展的兩百多年歷史來看，各國政黨的產(chǎn)生以及相應的政黨體制各不相同。我國政黨體制實行的是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作制，發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用是民主黨派的主要職能之一，也是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的必然要求。在共產(chǎn)黨與各民主黨派的關系上，各民主黨派對共產(chǎn)黨的監(jiān)督不同程度地還存在著“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“空監(jiān)”的問題，這表現(xiàn)為民主黨派監(jiān)督的約束力較弱，監(jiān)督黨和行政部門的必要手段缺乏；民主黨派監(jiān)督的制度建設嚴重滯后；民主黨派監(jiān)督的知情能力較差，民主黨派監(jiān)督作為一種外部監(jiān)督，對被監(jiān)督對象工作業(yè)績和職務行為的了解有一種天然的障礙。（作者單位：四川省社會科學院）

參考文獻：

[1] 參見周淑真、武建強：《淺談發(fā)揮民主黨派的監(jiān)督作用》，《理論縱橫》，2009

[2] 參見鮑洪湘：《靠制度的籠子“關緊”權力》，載《學習時報》，2013