●高瑛良

（工作單位：遼寧省盤錦市財(cái)政預(yù)算編制審核中心）

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立公共財(cái)政體制的要求，我國(guó)政府自1998年開始進(jìn)行以部門預(yù)算、收支兩條線、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度等為主的預(yù)算管理體制改革。其總體目標(biāo)是預(yù)算公開透明、科學(xué)規(guī)范、廉潔高效、完整統(tǒng)一。

深化財(cái)政預(yù)算管理制度改革，首要工作是積極推行部門預(yù)算。部門預(yù)算就是以部門為依托，實(shí)行一個(gè)部門一本預(yù)算，反映一個(gè)部門的全部收入和支出。部門預(yù)算的實(shí)施是深化和推進(jìn)預(yù)算管理體制改革，建立科學(xué)、合理、規(guī)范、透明的預(yù)算管理制度的重要內(nèi)容。而部門預(yù)算編制是否科學(xué)、合理、規(guī)范和透明，不僅事關(guān)部門預(yù)算工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也直接影響到財(cái)政在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用。

筆者結(jié)合近些年從事部門預(yù)算編制工作的實(shí)踐，指出了部門預(yù)算工作中存在的一些問(wèn)題與不足，并提出進(jìn)一步完善部門預(yù)算編制與執(zhí)行工作的建議。

一、部門預(yù)算編制與執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

（一）部門預(yù)算編制工作中缺少調(diào)查研究，預(yù)算編制內(nèi)容不夠詳細(xì)，基本支出標(biāo)準(zhǔn)和定額缺乏科學(xué)性

一是現(xiàn)行部門預(yù)算、支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額未經(jīng)詳細(xì)而科學(xué)的測(cè)算，也沒(méi)有根據(jù)部門的實(shí)際需要來(lái)確定，只是對(duì)過(guò)去幾年部門和單位實(shí)際支出數(shù)進(jìn)行簡(jiǎn)單平均，多采用“一刀切”的方式，缺乏合理性，導(dǎo)致部門預(yù)算無(wú)法真實(shí)、準(zhǔn)確地反映不同部門的實(shí)際需求，造成部門間“苦樂(lè)不均”。這種缺乏科學(xué)測(cè)算論證而編制的部門預(yù)算，與實(shí)際情況存在較大差距,不能為基本支出實(shí)行定員定額管理提供真實(shí)可靠的依據(jù)。

二是對(duì)于項(xiàng)目支出預(yù)算的編制，各預(yù)算部門普遍存在績(jī)效觀念不強(qiáng)、編制方法簡(jiǎn)單、工作方式粗放的現(xiàn)象。項(xiàng)目預(yù)算的支出方向和數(shù)額往往是“今年復(fù)明年”，而不是根據(jù)本部門的實(shí)際需要進(jìn)行調(diào)整，造成人力和財(cái)力的浪費(fèi)。

（二）各部門的預(yù)算編制人員對(duì)預(yù)算的重要性認(rèn)識(shí)不足，業(yè)務(wù)能力不能滿足工作需要

第一，推行部門預(yù)算是財(cái)政預(yù)算管理體制的一項(xiàng)重大改革，對(duì)部門預(yù)算編制人員的業(yè)務(wù)水平及敬業(yè)精神均要求較高。而實(shí)際工作中，各預(yù)算部門沒(méi)有設(shè)置專職預(yù)算崗位，一般由財(cái)務(wù)人員兼任，崗位定位不清，職責(zé)不明。

第二，各部門對(duì)部門預(yù)算編制工作的重視不夠、認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為搞部門預(yù)算只是做做樣子、走走形式。部門預(yù)算編制人員的積極性不高、主動(dòng)性不強(qiáng)，與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)政預(yù)算管理部門之間缺乏溝通，敷衍了事。這些都影響了部門預(yù)算數(shù)據(jù)的時(shí)效性、真實(shí)性與準(zhǔn)確性，從而降低了部門預(yù)算數(shù)據(jù)的權(quán)威性。

（三）部門預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行中偏離軌道，支出隨意性較大，造成部門預(yù)算執(zhí)行不到位

第一，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，一些部門沒(méi)有按照相關(guān)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行支出安排，基本支出擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、自行調(diào)整項(xiàng)目支出預(yù)算的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，實(shí)際支出與預(yù)算編制中的工作計(jì)劃脫節(jié)，使得部門預(yù)算不能按照計(jì)劃執(zhí)行，弱化了部門預(yù)算編制工作的嚴(yán)肅性。

第二，部門預(yù)算執(zhí)行不到位與預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性相關(guān)。有的部門在預(yù)算編制過(guò)程中出現(xiàn)虛報(bào)基礎(chǔ)信息、編排可有可無(wú)的項(xiàng)目支出預(yù)算、“吃空餉”等情況，導(dǎo)致基本支出預(yù)算不真實(shí)、項(xiàng)目支出預(yù)算超過(guò)實(shí)際需求，這不僅加大了預(yù)算管理部門的工作量，也造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)。

二、部門預(yù)算編制與執(zhí)行工作的建議

（一）制定科學(xué)的部門預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，建立完整真實(shí)的部門預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)

一要進(jìn)行充分調(diào)研，進(jìn)一步完善部門預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)業(yè)務(wù)工作量化指標(biāo)要做到科學(xué)合理，并確定每項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的定額標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)部門及所屬單位人員編制和資產(chǎn)的管理，完善人員編制、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的機(jī)制。

二要建立科學(xué)完善的部門預(yù)算管理項(xiàng)目庫(kù)，加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算項(xiàng)目支出的管理，建立有效的績(jī)效考核機(jī)制。參照考核結(jié)果制定部門預(yù)算，把好鋼用在刀刃上，使預(yù)算資金收支緊張的狀況從根本上得到緩解。

（二）部門預(yù)算人員要從思想上高度重視這項(xiàng)工作，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，努力提高業(yè)務(wù)水平

一是加大對(duì)部門預(yù)算編制工作重要意義的宣傳，使部門預(yù)算編制人員充分認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)工作的重要性，從而促進(jìn)部門預(yù)算編制人員與部門領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員的溝通交流，并在工作中加強(qiáng)對(duì)財(cái)經(jīng)政策、法規(guī)、部門預(yù)算應(yīng)用軟件的學(xué)習(xí)，熟練掌握業(yè)務(wù)技能，提高部門預(yù)算的編制水平。

二是充分調(diào)動(dòng)部門內(nèi)各單位參與部門預(yù)算編制的積極性，并根據(jù)各單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)將經(jīng)費(fèi)分解到每一項(xiàng)工作、每一位職工，使每一個(gè)預(yù)算單位都能體會(huì)到這項(xiàng)工作是與他們息息相關(guān)的，從而積極主動(dòng)參與到部門預(yù)算編制工作中來(lái)。

（三）財(cái)政部門要加大對(duì)財(cái)經(jīng)法規(guī)、政策的宣傳，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，充分掌握各部門預(yù)算執(zhí)行工作的動(dòng)態(tài)

第一，財(cái)政部門要加大普法宣傳力度，強(qiáng)化對(duì)各部門預(yù)算執(zhí)行工作過(guò)程的管理，注重對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的分析，及時(shí)獲取詳實(shí)準(zhǔn)確的部門預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)。

第二，預(yù)算使用部門要充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算制度的嚴(yán)肅性、重要性，自覺(jué)提高績(jī)效管理水平，遵照部門預(yù)算的批復(fù)執(zhí)行工作，確保專款專用，嚴(yán)禁挪用、擠占財(cái)政專項(xiàng)資金。

三、加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算編制與執(zhí)行工作的監(jiān)督力度

（一）推進(jìn)預(yù)算公開，增強(qiáng)政府理財(cái)工作的透明度，讓財(cái)政資金在陽(yáng)光下運(yùn)行

第一，政府預(yù)算信息公開一定程度上會(huì)給政府部門工作帶來(lái)壓力，但這也是建設(shè)責(zé)任政府、透明政府的需要。社會(huì)公眾是納稅人，對(duì)政府的財(cái)政收支狀況有知情權(quán)，讓公眾知曉并關(guān)注政府預(yù)算，有利于培養(yǎng)公眾的民主監(jiān)督意識(shí)，增加政府的公信力，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

第二，通過(guò)預(yù)算公開滿足公眾的知情權(quán)，進(jìn)一步拓展公眾監(jiān)督渠道，促使各部門更加合理有效的使用財(cái)政資金。首先，部門預(yù)算要做到清楚細(xì)致、通俗易懂；其次，要擴(kuò)大預(yù)算公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容。除涉及國(guó)家機(jī)密外，政府部門不僅要公開預(yù)算，也要公布決算，讓公眾知道政府拿錢準(zhǔn)備做什么、究竟做了什么、用了多少錢。而允許并敢于接受廣大公眾的建議、質(zhì)疑乃至批評(píng)是政府自信力的表現(xiàn)，也有助于建立一個(gè)高效廉潔的政府。

（二）加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)部門預(yù)算的審查監(jiān)督力度

第一，人大預(yù)算審查機(jī)構(gòu)是法定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要對(duì)部門預(yù)算的編制、執(zhí)行、管理和資金使用效益全程進(jìn)行了解和監(jiān)控。一方面，人大監(jiān)督要在部門預(yù)算編制的過(guò)程中介入，由程序性審查逐步變?yōu)閷?shí)質(zhì)性審查；另一方面，人大要對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，并有針對(duì)性地提出意見和整改建議，督促各政府部門完善其預(yù)算管理。

第二，人大預(yù)算審查機(jī)構(gòu)為了增強(qiáng)部門預(yù)算監(jiān)督審查力度，及時(shí)解決部門預(yù)算編制與執(zhí)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題，還應(yīng)主動(dòng)邀請(qǐng)審計(jì)部門及財(cái)政監(jiān)督部門聯(lián)合參與監(jiān)督審查。實(shí)行嚴(yán)密而有效的監(jiān)督，對(duì)于實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算民主化、科學(xué)化，防止和減少政府重大經(jīng)濟(jì)決策的失誤具有重要意義。