●鄭州航空工業(yè)學(xué)院會計學(xué)院 劉永麗

營改增對地方財政收入的影響及相應(yīng)對策分析

●鄭州航空工業(yè)學(xué)院會計學(xué)院 劉永麗

本文在對營改增背景政策進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，研究了其對地方財政收入的影響，并基于這種影響提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施，以期對營改增政策的深度了解及未來研究方向具有一定的啟示意義。

營改增 地方財政收入 影響對策

一、引言

我國現(xiàn)行的稅收體制是營業(yè)稅與增值稅并行。營改增前，對第二產(chǎn)業(yè)中的建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中除批發(fā)零售業(yè)外的其他行業(yè)的流轉(zhuǎn)額征收營業(yè)稅，對第二產(chǎn)業(yè)中的工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中批發(fā)零售業(yè)的增值額征收增值稅。雖然營業(yè)稅和增值稅同屬流轉(zhuǎn)稅，但增值稅的征收方式更具有避免重復(fù)征稅和貫徹公平稅負(fù)等優(yōu)勢。按我國現(xiàn)行的分稅制財政管理體制，增值稅屬于中央與地方的共享稅，而營業(yè)稅基本屬于地方政府。為了促進(jìn)我國稅制體系優(yōu)化、減輕企業(yè)稅負(fù)、助推服務(wù)業(yè)快速發(fā)展等目的，2011年11月起，財政部和國家稅務(wù)總局等部門先后發(fā)布《營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》等相關(guān)文件，逐步推進(jìn)營改增政策執(zhí)行，改革主要涉及交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，2012年1月正式在試點(diǎn)地區(qū)實施。目前是營改增政策的第四年，試點(diǎn)地區(qū)也由點(diǎn)擴(kuò)面再到全國，試點(diǎn)行業(yè)也由 “1+6”（交通運(yùn)輸業(yè)和6個現(xiàn)代服務(wù)業(yè)）增加到了“3+7”（交通運(yùn)輸業(yè)、郵政業(yè)、電信業(yè)和7個現(xiàn)代服務(wù)業(yè)），改革有序進(jìn)行，新舊稅制平穩(wěn)過渡，其帶來的各項經(jīng)濟(jì)后果開始凸顯成效。

營業(yè)稅作為地方稅體系的主體稅種地位，以及地方財政收入的重要支柱之一（一般占地方財政收入的30%），隨著營改增的推行也逐步消失。營改增在減輕企業(yè)稅負(fù)的同時，也會導(dǎo)致中央與地方財政收入的同時減少，對地方財政收入的影響呈現(xiàn)出動態(tài)性和區(qū)域不平衡性的特點(diǎn)，會在一定程度上倒逼財政體制改革。本文在對營改增背景政策分析的基礎(chǔ)上，研究了該項政策對地方財政收入的影響，最后提出了應(yīng)對這種影響的策略分析。本文的研究對營改增政策的深度了解及未來研究方向，具有一定的啟示意義。

二、營改增相關(guān)背景政策分析

（一）中央與地方財政關(guān)系。1994年的分稅制改革，確定了增值稅為中央與地方共享稅，由國稅局統(tǒng)一征管，而營業(yè)稅屬于地方稅，由地稅部門征管。各地征收消費(fèi)稅的100%和增值稅的75%上繳中央，中央按照上繳兩稅增長率的0.3和上年返還基數(shù)計算確定對地方財政的稅收返還。2007年1月1日實施的《政府收支分類改革方案》中，將政府收支分類為收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類三部分。收入分類包括六類，即稅收收入（包括增值稅、消費(fèi)稅等22項）、社會保險基金收入（包括基本養(yǎng)老保險基金收入、失業(yè)保險基金收入等6項）、非稅收入（包括政府性基金收入、專項收入等8項）、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入（包括國內(nèi)貸款回收本金收入、國外貸款回收本金收入等4項）、債務(wù)收入（國內(nèi)債務(wù)收入和國外債務(wù)收入2項）以及轉(zhuǎn)移性收入（包括返還性收入、財力性支付收入等10項）。

據(jù)財政部網(wǎng)站財政數(shù)據(jù)顯示，2013年1-12月累計全國公共財政收入129143億元 （稅收收入為110497億元，占85.56%），其中中央財政收入60174億元（占全國財政收入的46.6%），地方財政收入（本級）68969億元（占全國財政收入的53.4%）。因此，在財政收入中，稅收收入是占了絕對優(yōu)勢地位。

（二）分稅制及營業(yè)稅制度的不足日益顯著。“94年分稅制”以1992年社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立為基礎(chǔ)，當(dāng)時稅種分配目標(biāo)為“提高中央財政收入比重”，因此增值稅和營業(yè)稅并存并分別成為中央和地方的主體稅種。當(dāng)時的分稅制改革，在一定程度上有利于逐步消除國家與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，促進(jìn)稅收、價格體制的改革與完善，起到了一定的積極作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行稅收政策面對通貨膨脹的靈活性不足，對商品征收增值稅而對勞務(wù)征收營業(yè)稅導(dǎo)致增值稅抵扣鏈條的中斷，使得商品和勞務(wù)的間接稅加重，導(dǎo)致中低端消費(fèi)嚴(yán)重不足等問題。

（三）稅收發(fā)展呈現(xiàn)新趨勢。隨著我國經(jīng)濟(jì)增長率降低，增長方式轉(zhuǎn)變，稅收增長方式也由爆發(fā)超常增長向穩(wěn)健可持續(xù)增長轉(zhuǎn)變。從國際稅負(fù)結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢來看，我國稅負(fù)也必將由企業(yè)主體向公民主體轉(zhuǎn)變，由生產(chǎn)經(jīng)營向收入分配和財產(chǎn)持有轉(zhuǎn)變，因此，稅收也面臨著由流轉(zhuǎn)稅為主體的間接稅型向所得稅為主體的直接稅型轉(zhuǎn)變。相應(yīng)地從財政體制的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，由“以收定支、收支掛鉤、相對分權(quán)”的財政管理體制，要向“以支定收、收支分離、相對集權(quán)”的財政管理體制轉(zhuǎn)變。因此，地方財政收入也需要開發(fā)新的增長點(diǎn)。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變需要營改增。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展方式，具有分工更加精細(xì)化、產(chǎn)業(yè)融合化及業(yè)態(tài)新型化等特點(diǎn)，與傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)比具有本質(zhì)區(qū)別。然而傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅存在稅法不統(tǒng)一、稅制不合理等缺陷，通過統(tǒng)一稅法制度、消除重復(fù)征稅、合理稅收結(jié)構(gòu)、改變增長方式及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等手段，可以逐步解決在服務(wù)業(yè)中存在的這些問題，營改增即是其中的解決手段之一。

三、營改增對地方財政收入的影響

營改增對企業(yè)減稅同時也意味著財政減收，其對地方財政收入的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）地方財政收入下降。雖然營改增后，原營業(yè)稅收入改為增值稅后仍劃歸地方的過渡方法，但由于更多企業(yè)為了迎合營改增的福利，經(jīng)營更加專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)分工更加細(xì)化，按照要求合理增加合法抵扣項目，從而相應(yīng)間接地減少增值稅的繳納。而依次為基礎(chǔ)計提的原歸屬于地方稅的城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加也相應(yīng)減少，從而整體影響地方政府的財政收入。另外，為了順利推行“營改增”，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)都設(shè)立專項資金用于補(bǔ)貼稅負(fù)暫時增加的企業(yè)，給予過渡性財政政策扶持，這在另一方面增加了地方財政支出，對地方財政形成減稅和增支兩方面壓力。

（二）不同地區(qū)間發(fā)展差距增大。發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)業(yè)較為發(fā)達(dá)，看似營改增會導(dǎo)致地方財政減收規(guī)模較大，但發(fā)達(dá)地區(qū)相應(yīng)的服務(wù)業(yè)發(fā)展?jié)摿Α⒇斦袚?dān)能力和補(bǔ)貼能力也相對較強(qiáng)，將來更有可能成為增值稅的銷項稅額方從而提高增值稅的稅額。欠發(fā)達(dá)地區(qū)則正好相反，其對財政減收的承擔(dān)能力較弱，營改增后通過服務(wù)業(yè)的發(fā)展從而帶動稅收增收的潛力也較弱，因此，營改增后會逐步擴(kuò)大不同地區(qū)的發(fā)展差距。

（三）地方財政與中央財政分配關(guān)系緊張。我國的財政基礎(chǔ)性制度安排體制是事權(quán)、財權(quán)和財力三要素組合。營改增前，中央政府分享增值稅（不含進(jìn)口環(huán)節(jié)由海關(guān)代征的部分）的75%，及鐵道總公司、各銀行總行、各保險總公司集中繳納營業(yè)稅的部分（占營業(yè)稅總額不及2%），而地方政府分享增值稅的25%及營業(yè)稅的其余部分。營改增后，實行原歸屬于試點(diǎn)地區(qū)的營業(yè)稅，改征增值稅后仍歸屬于試點(diǎn)地區(qū)的過渡政策。這種過渡政策暫時可回避中央與地方之間財政關(guān)系調(diào)整困難的矛盾，也有利于改革的平穩(wěn)推行。但這種過渡性方案并不能解決財政體制的深層次矛盾。張悅等（2010）以2008年各省的增值稅和營業(yè)稅為例，靜態(tài)分析了營改增對地方財政收入的影響，發(fā)現(xiàn)即使提高地方增值稅比例至46.8%，仍然有三分之一的省級行政區(qū)的收入與改革前有較大差異。

（四）地方稅主體稅種缺失。1994年分稅制的實施，使得營業(yè)稅成為地方稅收的主體。營改增后，與之相關(guān)的增值稅及企業(yè)所得稅也將最終歸屬于中央政府，使得原本就財政收入不足的地方政府更加窘迫。另外，原歸屬于地方政府的其他小稅種，因法律級次低、地方財稅主體地位不獨(dú)立等原因，營改增后會導(dǎo)致地方財政對中央政府的依賴性更強(qiáng)，地方稅收的財政功能進(jìn)一步弱化，會導(dǎo)致地方稅收征管難度加大，征管成本提高，地方財政失范行為增多，擾亂正常國民經(jīng)濟(jì)分配秩序。

四、應(yīng)對措施

作為“十二五”經(jīng)濟(jì)目標(biāo)中結(jié)構(gòu)性減稅的最根本舉措，營改增有助于消除營業(yè)稅全額征收、重復(fù)性征稅等缺陷，打破制約服務(wù)業(yè)發(fā)展的瓶頸?！盃I改增”已是大勢所趨，如何順利推進(jìn)營改增的同時又盡量減輕其對地方財政收入的影響，本文提出以下應(yīng)對措施：

（一）欠發(fā)達(dá)地區(qū)需因勢利導(dǎo)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要利用各地資源、政策、環(huán)境和地域等特有優(yōu)勢，優(yōu)先發(fā)展與地方稅收關(guān)聯(lián)度高、貢獻(xiàn)大、見效快的企業(yè)。如優(yōu)先發(fā)展金融服務(wù)業(yè)，招商政策可以根據(jù)招商對象實行差別化管理，積極引進(jìn)各大銀行、保險、信托和基金等到本地辦理分支機(jī)構(gòu)。還可以考慮優(yōu)先發(fā)展跟營改增相關(guān)的通訊服務(wù)、物流、電子商務(wù)等行業(yè)。

（二）合理調(diào)整中央和地方財政關(guān)系。利用營改增的機(jī)會，選擇合適時機(jī)對中央和地方財政關(guān)系進(jìn)行全面合理調(diào)整，重新調(diào)整和劃分中央和地方的事權(quán)財權(quán)，統(tǒng)籌考慮各個稅種，在保持中央與地方財政關(guān)系基本穩(wěn)定的大原則下，一并解決原有體制的遺留問題。

（三）建立適合國際發(fā)展趨勢的現(xiàn)代增值稅制度。營改增后應(yīng)適當(dāng)調(diào)整中央與地方對增值稅的分享比例，在中央地方75∶25的分成基礎(chǔ)上，下調(diào)中央和上調(diào)地方的分享比例，以不減少地方財政收入為基本原則，具體比例應(yīng)依照有關(guān)數(shù)據(jù)測算得出。如劉海慶等（2011）研究表明，營改增后應(yīng)在取消中央對地方政府的“兩稅”返還、所得稅返還和地方對中央的稅收上解基礎(chǔ)上，按照中央與地方40∶60進(jìn)行分成；劉明（2013）以營改增后增值稅總收入、中央增值稅為變量進(jìn)行線性回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn)，增值稅在中央和地方的分享比例應(yīng)為47.82∶52.18較為合適。張新（2013）認(rèn)為，分享比例在48.63∶51.37以下時，中央和地方的收入形式才會產(chǎn)生相應(yīng)的逆轉(zhuǎn)。

除了調(diào)整中央和地方對增值稅分享的比例外，建立稅制簡化、遵從便利的現(xiàn)代增值稅制度則是未來趨勢。目前我國增值稅制度中多檔稅率、繁雜稅收優(yōu)惠政策不利于增值稅制度的“中性”，也不符合現(xiàn)代增值稅制度要求。增值稅制度不僅要加快擴(kuò)圍，還要著重完善整個增值稅制度體系，包括簡化稅率、改革收入分享體制等多項內(nèi)容。

（四）重新構(gòu)建和完善地方稅體系。營業(yè)稅改征增值稅后，其屬于地方稅主體稅的地位也隨之改變。因此，在明確各地地方稅在地方財政收入中的貢獻(xiàn)程度，以及明確哪些稅種能夠承擔(dān)起支撐作用的基礎(chǔ)上，需要重新構(gòu)建新的地方稅體系，使其能夠保證地方財力的自主性以及有助于地方政府有效行使職能。比如，提高環(huán)境稅、資源稅等綠色稅種的征收等，推進(jìn)房產(chǎn)稅、城建稅改革，使其中某個或某幾個稅種成為地方的主體稅種，還可以適度擴(kuò)大中央地方共享稅的范圍。結(jié)果就是，地方主體稅種由之前的以“營業(yè)稅”為主體地位轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲鬓D(zhuǎn)稅和所得稅”為主體地位。這不僅僅是地方主體稅種的改革方向，也是對我國整體稅制結(jié)構(gòu)的未來改革方向。

（五）賦予地方政府更多財稅主體權(quán)。首先，要加快相關(guān)立法，賦予地方政府更多的財稅主體權(quán)；再者，改革現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付制度，將慣用的“跑部錢進(jìn)”進(jìn)步為“放權(quán)讓利”的法律制度安排；最后，給予和支持地方政府對地方稅種保障的立法權(quán)，從而實現(xiàn)優(yōu)化地稅征管、以最小征納成本實現(xiàn)最大稅收收入的目標(biāo)。

五、結(jié)束語

營改增的減稅效應(yīng)及對地方財政收入的沖擊只是暫時的，從長期發(fā)展角度看，進(jìn)行宏觀稅負(fù)的結(jié)構(gòu)性減稅，是未來我國稅制改革的基本方向，可為未來的財政收入增長奠定基礎(chǔ)。本文在對營改增政策分析的前提下，總結(jié)了營改增對地方財政收入的影響，并提出了相應(yīng)的幾點(diǎn)應(yīng)對措施。不過，營改增改革對我國稅制改革的影響不亞于1994年分稅制改革，必須全盤規(guī)劃?！?/p>

（本文是河南省政府決策研究一般課題 “營改增對河南省財政收入格局的影響與對策研究”〈2014319〉的階段性研究成果。）

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（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）