龔為綱

開欄的話：

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是十八屆三中全會(huì)提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。2015年改版方案中，本刊增設(shè)了“社會(huì)治理”欄目，主要刊登有關(guān)社會(huì)治理創(chuàng)新方面的一些典型案例，目的是進(jìn)一步增強(qiáng)刊物的服務(wù)性和實(shí)用性。歡迎省內(nèi)外讀者投稿，或提供采訪線索。

最近幾年，我們對(duì)全國各地有關(guān)種糧大戶的補(bǔ)貼問題進(jìn)行了廣泛調(diào)研，發(fā)現(xiàn)湖南省衡陽縣對(duì)種糧大戶的補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)和推廣。從2009年開始，衡陽縣對(duì)全縣雙季稻生產(chǎn)的種糧大戶進(jìn)行補(bǔ)貼，在5年的實(shí)踐過程中，家庭農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼暴露出很多問題，該縣也采取相應(yīng)的措施進(jìn)行克服，積累了很多好的經(jīng)驗(yàn)。

一、主要做法、

問題與應(yīng)對(duì)措施

衡陽縣作為全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣，肩負(fù)國家糧食安全的重任，連續(xù)9年獲得國家產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)補(bǔ)。為了增加糧食播種面積、增加糧食產(chǎn)量，該縣從2009年開始在全縣推廣雙季稻，從產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)資金中，對(duì)種植雙季稻的種糧大戶進(jìn)行補(bǔ)貼。

按照大戶種植面積劃分等級(jí)，按照等級(jí)進(jìn)行補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼模式的問題在于，對(duì)大戶的激勵(lì)作用有限，門檻過高。2009年到2011年，對(duì)大戶分等級(jí)進(jìn)行補(bǔ)貼，雙季稻實(shí)種面積在100畝以上獎(jiǎng)勵(lì)1000元;200-300畝獎(jiǎng)勵(lì)3000元;300-400畝獎(jiǎng)勵(lì)5000元;500畝以上大戶獎(jiǎng)勵(lì)10000元。實(shí)踐表明，一般農(nóng)戶很難達(dá)到種植雙季稻在100畝以上的補(bǔ)貼門檻，只有少數(shù)種糧大戶得到補(bǔ)貼，其他則主要是一些村干部通過將散戶集中起來，將其雙季稻記在自己名下的方式獲得補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼模式很不公平，很多雙季稻在100畝以下的農(nóng)戶意見很大，到縣里上訪甚至越級(jí)上訪的大戶不在少數(shù)，而且農(nóng)戶種植雙季稻的積極性受挫。

按照雙季稻播種面積進(jìn)行量化補(bǔ)貼。從2012年開始，衡陽縣為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民種植雙季稻的積極性，不再按照面積、劃分等級(jí)的方式對(duì)大戶進(jìn)行補(bǔ)貼，而是按照大戶的實(shí)際播種面積進(jìn)行補(bǔ)貼，將大戶的雙季稻播種面積與補(bǔ)貼數(shù)額掛鉤，建立一套針對(duì)大戶的量化的補(bǔ)貼模式：凡是種植雙季稻面積在50畝以上的農(nóng)戶都能夠獲得每畝150元的補(bǔ)貼。2012年的實(shí)踐種，我們發(fā)現(xiàn)這種補(bǔ)貼模式面臨的最大困境就是“假大戶”問題。

“假大戶”主要包括以下三種類型：

一是鄉(xiāng)村干部冒充大戶。有些村書記自己沒有種植雙季稻，或者雙季稻種植面積很少，在申報(bào)大戶面積時(shí)，由他們提供信息，農(nóng)戶在不知情的情況下，有些村干部將其他農(nóng)戶的雙季稻播種面積記在自己名下并領(lǐng)取大戶補(bǔ)貼。比如2012年演陂鎮(zhèn)享受補(bǔ)貼的9個(gè)大戶當(dāng)中，就有5個(gè)是村書記式的“假大戶”。

二是沒有達(dá)到補(bǔ)貼門檻的農(nóng)戶拼湊大戶。有些沒有達(dá)到50畝雙季稻補(bǔ)貼門檻的農(nóng)戶通過“打聯(lián)手”的方式拼湊大戶，這在衡陽縣三湖鎮(zhèn)表現(xiàn)得非常明顯。2012年三湖鎮(zhèn)大部分種糧大戶的雙季稻播種面積都在20-30畝之間，達(dá)到50畝以上的不到3戶，但是2012年獲得大戶補(bǔ)貼的有15戶，平均每個(gè)大戶的補(bǔ)貼金額在7500-10000元之間，其中大部分是通過2個(gè)二三十畝之間的大戶拼湊而成。

三是通過關(guān)系制造的假大戶問題。比如2012年三湖鎮(zhèn)橋頭村的張茂榮和王志誠，有親戚在縣農(nóng)業(yè)局，他們種植的雙季稻不到20畝，但是2012年分別獲得7250元和8250元的補(bǔ)貼。這種通過關(guān)系獲得的大戶補(bǔ)貼，在農(nóng)戶中產(chǎn)生了極為負(fù)面的效果，影響了大戶補(bǔ)貼政策的公信度。

針對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼中的“假大戶”問題，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2013年衡陽縣農(nóng)業(yè)局采取了以下應(yīng)對(duì)措施，并取得了較好的效果。

一是對(duì)存在“假大戶”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之大戶補(bǔ)貼進(jìn)行“一票否決”。補(bǔ)貼實(shí)施過程中，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣農(nóng)業(yè)局上報(bào)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)50畝以上的大戶及其面積，農(nóng)業(yè)局根據(jù)匯報(bào)的大戶面積進(jìn)行核查，為了防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)會(huì)主義行為，縣農(nóng)業(yè)局規(guī)定，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在上報(bào)大戶的面積時(shí)造假（比如夸大雙季稻生產(chǎn)面積，或者說拼湊大戶），一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，對(duì)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的大戶項(xiàng)目補(bǔ)貼實(shí)行“一票否決”，縣農(nóng)業(yè)局的這一規(guī)定，對(duì)于節(jié)省大戶核實(shí)的信息成本很有好處。

二是從明察暗訪到張榜公示。2012年，縣農(nóng)業(yè)局核查人員通過GPS測(cè)量?jī)x測(cè)量大戶播種面積時(shí)，存在的一個(gè)困境是，核查人員并不知道某村的某個(gè)大戶的雙季稻究竟種在哪些地方，而是依賴鄉(xiāng)村干部引導(dǎo)，有些鄉(xiāng)村干部為了掩蓋自己拼湊大戶、套取補(bǔ)貼的行為，往往會(huì)將其他農(nóng)戶的雙季稻種植面積指定為自己名下的面積。核查人員開始是在進(jìn)行明察暗訪，向農(nóng)戶詢問該村大戶的基本情況，如果被詢問對(duì)象恰好是那些愿意講真話或者在項(xiàng)目補(bǔ)貼中利益受損的農(nóng)戶，則可能反映真實(shí)情況。這種做法能在一定程度上對(duì)付鄉(xiāng)村干部的“套補(bǔ)”行為，但村干部往往會(huì)事先和村民打招呼，詢問一般的村民，礙于村干部的面子，他們一般對(duì)于本村的大戶種植面積 “諱莫如深”，不愿意談?wù)撨@些敏感話題。

為了解決大戶面積核查時(shí)所面臨的上述問題，從2014年開始，衡陽縣對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所上報(bào)的大戶種植面積，在村莊里進(jìn)行張榜公示，公示內(nèi)容包括大戶的雙季稻種植地點(diǎn)、種植面積、補(bǔ)貼情況、舉報(bào)電話等等。張榜公示，由縣級(jí)核查人員負(fù)責(zé)，而不是由鄉(xiāng)村干部自己負(fù)責(zé);一旦各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所上報(bào)的大戶面積向村民公示，那些被村干部、或者關(guān)系戶冒名頂替的大戶就會(huì)向核查人員舉報(bào)，維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益，這是一個(gè)制約大戶補(bǔ)貼中“假大戶”的好辦法。

二、政策建議

2014年中央一號(hào)文件規(guī)定，以后國家新增的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，主要向家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，衡陽縣在2009-2013年這5年間對(duì)大戶補(bǔ)貼的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。因此，我們建議：

第一，將對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼與國家保證糧食安全的政策目標(biāo)結(jié)合起來，進(jìn)而化解“國家要糧”與“農(nóng)民要錢”之間的矛盾。比如，在南方水稻種植區(qū)，可以將補(bǔ)貼的對(duì)象集中為種植雙季稻的種糧大戶。

第二，家庭農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼門檻不宜過高。在南方水稻種植區(qū)可以將補(bǔ)貼的門檻設(shè)為50畝左右的雙季稻。補(bǔ)貼的門檻過高之后，反而會(huì)引發(fā)農(nóng)戶的造假行為，難以真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民種植雙季稻的積極性，引發(fā)農(nóng)戶的不公平感。

第三，大戶補(bǔ)貼要在陽光下進(jìn)行。補(bǔ)貼的名單和對(duì)象、補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼金額要進(jìn)行公示，發(fā)揮群眾的監(jiān)督功能，進(jìn)而防止“假大戶”的出現(xiàn)。衡陽縣2012年之所以出現(xiàn)大量的“假大戶”，與大戶補(bǔ)貼的封閉運(yùn)行有一定關(guān)系。

第四，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大戶面積申報(bào)與縣級(jí)主管部門的核查結(jié)合起來，對(duì)鄉(xiāng)村干部的大戶申報(bào)行為建立問責(zé)機(jī)制，“假大戶”一旦發(fā)現(xiàn)，對(duì)“假大戶”所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村申請(qǐng)大戶補(bǔ)貼的資格進(jìn)行“一票否決”，鄉(xiāng)村干部一般會(huì)顧忌損害那些可以享受大戶補(bǔ)貼的農(nóng)戶利益，而不敢輕易制造假大戶來牟利，這樣就增加了鄉(xiāng)村干部制造“假大戶”的違規(guī)成本。

第五，對(duì)于大戶補(bǔ)貼政策，要拿出明文的政策規(guī)定，在全縣范圍內(nèi)廣而告之，讓農(nóng)戶清晰地了解縣里的大戶補(bǔ)貼政策。2009-2012年，之所以鄉(xiāng)村干部式的“假大戶”層出不窮，一個(gè)重要的原因是沒有出臺(tái)明文的政策規(guī)定，只有鄉(xiāng)村干部因?yàn)閰⒓尤h的農(nóng)村工作會(huì)議而知曉政策信息，政策信息封閉運(yùn)行，大戶補(bǔ)貼信息也在縣鄉(xiāng)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部封閉運(yùn)行，這為鄉(xiāng)村干部制造“假大戶”提供了空間。而從2013年開始，衡陽縣出臺(tái)明文的大戶補(bǔ)貼的政策規(guī)定之后，農(nóng)戶都清晰地了解政策信息，對(duì)于自己、村干部、以及其他農(nóng)戶能否獲得大戶補(bǔ)貼，都心中有數(shù)，這使得大戶補(bǔ)貼政策在陽光下運(yùn)行。

（作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）