郭星廷

近期，通過對(duì)全國林改先進(jìn)示范縣——江西省武寧縣林權(quán)抵押貸款情況進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在國家先后出臺(tái)一系列政策支持林業(yè)發(fā)展的背景下，當(dāng)?shù)亟鹑诓块T積極配合國家政策要求，采取了一系列創(chuàng)新措施積極支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也取得了一定的成效。但隨著時(shí)間的推移，林權(quán)抵押貸款不良率偏高等情況顯現(xiàn)，嚴(yán)重制約了金融機(jī)構(gòu)支持的積極性。如何積極響應(yīng)國家政策號(hào)召，汲取過去的成果經(jīng)驗(yàn)，以更加有效的手段促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，值得認(rèn)真思考。

一、基本情況

武寧縣林業(yè)用地3735萬畝，占總面積的71%，是一個(gè)“七山二水半分田，半分道路和莊園”的區(qū)縣。幾年來當(dāng)?shù)卣e極響應(yīng)江西省委、省政府的部署，把林改當(dāng)作一項(xiàng)“惠及當(dāng)代，造福子孫”的民心工程來抓，在全縣開展了一場(chǎng)轟轟烈烈的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。全縣19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、198個(gè)政村、1945個(gè)村民小組、林業(yè)人口2861萬人，全部參與了林改，真正實(shí)現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”，武寧縣也因此先后獲得“國家園林縣城”、“全國林改百強(qiáng)縣”等國家級(jí)榮譽(yù)稱號(hào)。近幾年來通過大力實(shí)施林業(yè)工程建設(shè)，建立了自然保護(hù)區(qū)108處，目前全縣森林面積338萬畝，森林覆蓋率達(dá)到67%。

豐富的林業(yè)資源為開辦林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)奠定了基礎(chǔ)，轄內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)融入，緊密配合地方政府，加大對(duì)林業(yè)生產(chǎn)的信貸投入和林木企業(yè)的資金扶持。如武寧縣聯(lián)社與林業(yè)局共同制訂了《武寧縣林農(nóng)授信貸款管理暫行辦法》，為有效解決林農(nóng)及林企發(fā)展生產(chǎn)的資金短缺，增強(qiáng)林業(yè)的自我“造血”功能，促進(jìn)林農(nóng)的增收和涉林企業(yè)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大提供了有力的保障。

2007年，前國務(wù)院總理溫家寶視察武寧縣，對(duì)該縣的林權(quán)改革工作給予了充分肯定和高度評(píng)價(jià)，并帶動(dòng)全國掀起了新一輪的林改高潮。為積極配合地方林改，武寧縣聯(lián)社大膽創(chuàng)新，推出了林權(quán)抵押貸款。截至目前，武寧縣聯(lián)社共累計(jì)發(fā)放林權(quán)抵押貸款84筆、金額1197萬元。但從2012年初開始，武寧縣聯(lián)社除發(fā)放一筆還舊借新貸款外，未發(fā)放任何一筆新貸款，林權(quán)抵押貸款陷入停滯狀態(tài)。

二、主要做法

（一）政府搭建“四大平臺(tái)”，創(chuàng)造良好服務(wù)環(huán)境

一是以林權(quán)登記管理為手段，搭建法律確權(quán)平臺(tái)。在確定為林改試點(diǎn)縣后，該縣首先狠抓林權(quán)證發(fā)放工作，通過發(fā)放林權(quán)證來明晰林地的權(quán)屬。在經(jīng)過大量前期的分山、勘界、張榜、公示等工作后，經(jīng)鄉(xiāng)、村、組蓋章，林農(nóng)提出申請(qǐng)，報(bào)林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心，中心受理后在林農(nóng)所在鄉(xiāng)、村、組公示無異議后，再以電子及紙質(zhì)兩種文本分別歸檔，報(bào)經(jīng)上級(jí)主管部門審定，發(fā)給林權(quán)證書。據(jù)調(diào)查，武寧縣目前是江西省內(nèi)發(fā)證率最高的縣之一，全縣共發(fā)放使用權(quán)林權(quán)證79萬本，分戶持證率達(dá)97%，分山到戶率達(dá)932%，林權(quán)證合格率達(dá)952%，群眾滿意率達(dá)99%。

二是以林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易為中心，搭建林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)。為推動(dòng)林權(quán)流轉(zhuǎn)，該縣成立了專門的林權(quán)交易中心，負(fù)責(zé)林權(quán)交易工作，并針對(duì)不同的交易方式，設(shè)計(jì)了不同的交易流程。對(duì)有林地流轉(zhuǎn)需要的林農(nóng)或林權(quán)證持有人，可向林權(quán)交易中心提出申請(qǐng)，買賣雙方簽協(xié)議（鄉(xiāng)、村、組蓋章）、中心受理后，再在林農(nóng)所在的鄉(xiāng)、村、組公示一個(gè)月無異議后辦理過戶手續(xù)。對(duì)拍賣林地的林農(nóng)或林權(quán)持有人，由其提出申請(qǐng)（鄉(xiāng)、村、組蓋章）、中心受理，經(jīng)過公示無異議后，在相關(guān)媒體刊登拍賣公告再掛牌競(jìng)價(jià)拍賣，拍賣成功后，中心為買賣雙方辦理過戶手續(xù)。到目前為止，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心現(xiàn)已成功辦理林地流轉(zhuǎn)交易76起，交易面積24萬畝，涉及交易金額4500余萬元；辦理林地拍賣7起，拍賣面積1500畝，金額200萬元。

三是以森林資源評(píng)估為基礎(chǔ)，搭建抵押品價(jià)值評(píng)估平臺(tái)。 在林改過程中，該縣對(duì)相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行了明確，確定了具體負(fù)責(zé)森林資源的評(píng)估工作。因林地流轉(zhuǎn)或有貸款需求的林農(nóng)，由其提出申請(qǐng)和授權(quán)委托書，中心受理，安排評(píng)估人員實(shí)地評(píng)估，出具評(píng)估報(bào)告。評(píng)估工作時(shí)間要視林地距離遠(yuǎn)近及數(shù)量多少而定，一般為1周左右，距離近林地面積不大的林地一般為3個(gè)工作日。

四是以林業(yè)科技與法律咨詢?yōu)閮?nèi)容，搭建服務(wù)中介平臺(tái)。作為林改的配套措施，當(dāng)?shù)卦O(shè)立了林業(yè)科技與法律服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，為林農(nóng)科學(xué)養(yǎng)護(hù)林地，實(shí)現(xiàn)林地的保值提供了支持。為滿足廣大林農(nóng)發(fā)展林木產(chǎn)業(yè)及養(yǎng)林護(hù)林的需求，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心先后開辦了毛竹、油茶、病蟲防治等為內(nèi)容的培訓(xùn)班10期，林農(nóng)參訓(xùn)3000余人次；同時(shí)中心還接待了前來咨詢、林業(yè)相關(guān)法律政策的林農(nóng)2000余人次。

（二）金融創(chuàng)新“三種模式”，加大信貸支持力度

一是林農(nóng)小額授信貸款。該品種貸款金額在5萬元以下，主要用于滿足林農(nóng)小額融資需求。該貸款在江西省農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款的基礎(chǔ)上，增加了對(duì)林農(nóng)持有林地的考核內(nèi)容，對(duì)愿意將林地在信用社辦理抵押的林農(nóng)，適當(dāng)提高信用評(píng)級(jí)，增加授信額度。這一貸款的最大特點(diǎn)是不需要將林地拿到中介機(jī)構(gòu)支評(píng)估，由農(nóng)信社在村委會(huì)的幫助下對(duì)林地價(jià)值進(jìn)行估算，林農(nóng)對(duì)估算價(jià)值認(rèn)可后，直接將林地抵押給信用社，農(nóng)信社按照增加的抵押林地估算價(jià)值，確定提高的授信額度。這一作法，省去了評(píng)估環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化了貸款程序，節(jié)省了貸款的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。

二是大額林農(nóng)林權(quán)抵押貸款。這類貸款金額為5萬元以上，由武寧縣農(nóng)信社辦理，用于滿足林農(nóng)較大金額的資金需求。有貸款意愿的林農(nóng)，向農(nóng)信社提出貸款申請(qǐng)，按照不同的貸款金額，分三個(gè)不同級(jí)別由不同的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)林地價(jià)值開展評(píng)估。對(duì)林農(nóng)5萬元以上10萬元以下的貸款，由當(dāng)?shù)亓止苷驹u(píng)估；10萬元至100萬元的林權(quán)抵押貸款，由縣林業(yè)局具有資質(zhì)的林業(yè)評(píng)估師出具專業(yè)評(píng)估報(bào)告后再辦理；100萬元以上的由省市具有專業(yè)資質(zhì)的林業(yè)評(píng)估師評(píng)估后辦理。評(píng)估結(jié)束后，將林權(quán)在交易中心辦理抵押登記，再由農(nóng)信社向林農(nóng)發(fā)放貸款。

三是龍頭企業(yè)超大額農(nóng)林抵押貸款。這類貸款適用涉林企業(yè)生產(chǎn)和非林業(yè)生產(chǎn)的融資需求，只要能提供貸款行認(rèn)可的合法林權(quán)證和相關(guān)資料，并辦理合法合規(guī)的評(píng)估及抵押擔(dān)保手續(xù)，經(jīng)貸款行審核按規(guī)定抵押率即可發(fā)放數(shù)目不等的貸款。通過這類貸款，可盤活林業(yè)龍頭企業(yè)的林權(quán)資產(chǎn)，極大地提高龍頭企業(yè)兼并收購林地的積極性，推動(dòng)了當(dāng)?shù)亓值叵蛞?guī)?；a(chǎn)業(yè)化集中發(fā)展的進(jìn)程，提升了全縣林業(yè)養(yǎng)護(hù)開發(fā)的水平。

三、突出問題

（一）貸款風(fēng)險(xiǎn)偏高，風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施不到位。一是不良率偏高。截至目前，武寧縣聯(lián)社林權(quán)抵押貸款余額129萬元，不良貸款余額95萬元，不良貸款率高達(dá)736%。二是林業(yè)保險(xiǎn)配套不到位。林權(quán)抵押貸款潛在的風(fēng)險(xiǎn)較大，銀行普遍將購買林業(yè)保險(xiǎn)作為貸款的重要條件。但保險(xiǎn)公司因利潤(rùn)偏低對(duì)林業(yè)保險(xiǎn)積極性不高，目前全縣林權(quán)保險(xiǎn)率低于30%，保險(xiǎn)緩釋風(fēng)險(xiǎn)作用未能有效發(fā)揮。

（二）價(jià)值評(píng)估難，缺乏規(guī)范定價(jià)評(píng)估平臺(tái)?，F(xiàn)有的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)不具備森林資源資產(chǎn)評(píng)估資格，只能依靠林業(yè)部門進(jìn)行評(píng)估，但由于對(duì)林業(yè)部門的評(píng)估行為沒有強(qiáng)有力的法律約束，可能出現(xiàn)受利益驅(qū)駛而虛增評(píng)估價(jià)值的現(xiàn)象，給貸款帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。如武寧縣林業(yè)部門對(duì)林權(quán)的評(píng)估價(jià)格每畝在1000元左右，而在實(shí)際市場(chǎng)交易中，每畝的市場(chǎng)交易價(jià)格僅為200—500元。

（三）處置變現(xiàn)難，處置林權(quán)受政策限制。因林權(quán)實(shí)際交易價(jià)格遠(yuǎn)低于林權(quán)估價(jià)值、林權(quán)證合法流轉(zhuǎn)不順暢、林業(yè)部門對(duì)林權(quán)采伐指標(biāo)嚴(yán)格控制等原因，銀行業(yè)林權(quán)處置面臨諸多實(shí)際困難。如武寧縣聯(lián)社對(duì)石渡鄉(xiāng)柳山農(nóng)林綜合開發(fā)公司林權(quán)抵押貸款余額645萬元，已全部進(jìn)入不良，而在處置工作中面臨著林權(quán)證不能流轉(zhuǎn)、砍伐指標(biāo)受到限制等困境。

（四）林農(nóng)信用意識(shí)不強(qiáng)，存在惡意拖欠貸款現(xiàn)象。一方面，部分林農(nóng)信用觀念淡薄，認(rèn)為既然是抵押貸款，有一種“我不還款，林權(quán)任處置”的思想，主動(dòng)還貸意識(shí)不強(qiáng)。另一方面，雖然落實(shí)了貸款抵押，但林權(quán)仍實(shí)際處于林農(nóng)控制之下，部分林農(nóng)通過盜砍濫伐仍可獲得收益，且部分林農(nóng)了解到有關(guān)林權(quán)證不能流轉(zhuǎn)、砍伐指標(biāo)受到限制等情況，抱著銀行拿不走、賣不掉而林農(nóng)個(gè)人卻可以正常獲益的心態(tài)，惡意拖欠銀行貸款，導(dǎo)致林權(quán)抵押貸款不良率居高不下。

四、建議

（一）加快配套改革，完善服務(wù)功能。盡快建立專門的林權(quán)資產(chǎn)評(píng)估公司、規(guī)范的林權(quán)交易市場(chǎng)和法律咨詢及中介服務(wù)平臺(tái)等，促進(jìn)林權(quán)評(píng)估、登記、確權(quán)的規(guī)范化管理體制機(jī)制，解決林權(quán)貸款評(píng)估、處置、變現(xiàn)難問題。進(jìn)一步推進(jìn)林業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，對(duì)林權(quán)抵押貸款等林權(quán)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)機(jī)制，并由政府按照比例，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)支持，調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司積極性。

（二）提高林農(nóng)收益，落實(shí)還款來源。以國家大力發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為契機(jī)，積極發(fā)展新型農(nóng)村林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和實(shí)體，如通過建立林業(yè)信用共同體，創(chuàng)辦林業(yè)經(jīng)營(yíng)合作社等形式，形成專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高林農(nóng)產(chǎn)權(quán)收益，為林農(nóng)還款提供穩(wěn)定的收入來源。

（三）落實(shí)政策要求，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)機(jī)制。各金融機(jī)構(gòu)要認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見》，出臺(tái)細(xì)化措施，進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)操作流程，積極支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。著力探索支持林業(yè)發(fā)展的新機(jī)制、新產(chǎn)品，積極支持林改事業(yè)，大力支持林農(nóng)創(chuàng)業(yè)致富。