陳必波

摘要：隨著國家 “一路一帶”、“東部率先、中部崛起、西部開發(fā)”、“東中西合作示范區(qū)”等多重戰(zhàn)略的實(shí)施，多重政策疊加效應(yīng)的溢出，連云港港的建設(shè)發(fā)展已上升至國家戰(zhàn)略層面，迎來歷史空前的發(fā)展機(jī)遇，投融資需求急速膨脹，本文擬通過對比分析國內(nèi)外主要港口的投融資模式，分析國內(nèi)港口投融資存在的問題及趨勢，結(jié)合連云港港實(shí)際情況，總結(jié)出國內(nèi)外主要港口投融資模式對連云港港投融資啟示，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)融資，保障港口投融資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：主要港口 投融資模式 連云港 啟示

港口設(shè)施一方面具有經(jīng)營性，為貿(mào)易往來水陸運(yùn)輸業(yè)務(wù)提供貨物水陸換裝服務(wù)，另一方面具有公共性，屬于一個(gè)國家交通設(shè)施的重要組成部分之一。從投融資角度看，港口基礎(chǔ)投資資金需求大，投資回收期長。我國的港口經(jīng)營管理體制改革后，港口的經(jīng)營管理及投資建設(shè)下放到港口所在地的地方政府管理。連云港港下放到地方管理后，地方政府高度重視港口的建設(shè)發(fā)展，但地方政府的財(cái)力難以支撐港口公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，特別是隨著國家 “一路一帶”、“東部率先、中部崛起、西部開發(fā)”、“東中西合作示范區(qū)”等多重戰(zhàn)略的實(shí)施，連云港港的建設(shè)發(fā)展已上升至國家戰(zhàn)略層面，一方面給連云港港的建設(shè)發(fā)展帶來歷史空前的發(fā)展機(jī)遇，另一方面也對連云港港投融資提出更高的要求。

一、 國內(nèi)外主要港口投融資模式

（一）國外港口投融資模式

世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體由于其市場化程度高，融資產(chǎn)品豐富，港口政策也比較明確、完善。因此，國際上流行的港口投融資模式主要來自發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。國外港口投融資模式根據(jù)港口建設(shè)資金的來源基本可分為以下三大類：

1、市場化模式

該種模式以英國、中國香港地區(qū)和北歐一些國家為代表，把港口作為企業(yè)看待，港口的水下設(shè)施和水上設(shè)施投資原則上都由港口解決，國家和地方政府不給補(bǔ)助。這種政策的好處是港口當(dāng)局十分重視經(jīng)濟(jì)效益，港口經(jīng)營多能盈利。其不利之處是因國家和地方政府對港口無補(bǔ)助，港口收費(fèi)較高，導(dǎo)致港口競爭力不強(qiáng)，同時(shí)，因?yàn)楦劭谄髽I(yè)比其他企業(yè)盈利少，導(dǎo)致投資不足而大大制約了港口發(fā)展。

2、公用性質(zhì)模式

該種模式以日本為代表的一些發(fā)達(dá)國家，包括德國、法國、新加坡等，把港口作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)設(shè)施之一對待，認(rèn)為港口除了起到運(yùn)輸樞紐的作用外，還是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可缺少的公用基礎(chǔ)設(shè)施，能對國家經(jīng)濟(jì)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)起到帶動(dòng)和促進(jìn)作用。因此，政府對港口給予大的財(cái)政支持。這種模式大多能利用港口的多種功能帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。缺點(diǎn)是港口的經(jīng)濟(jì)效益差，政府經(jīng)常給予巨額補(bǔ)助和投資。

3、混合模式

即美國模式，這種模式特點(diǎn)是既承認(rèn)港口的公用性（聯(lián)邦政府進(jìn)行部分公共投資），又重視港口的企業(yè)性質(zhì)。國家負(fù)責(zé)投資防波堤以外航道的治理。不少州市對港口有補(bǔ)助，各州對港口支持表現(xiàn)為有的用政策，有的用資金。美國政府還把港口作為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，政府承擔(dān)內(nèi)河航道、遠(yuǎn)洋航道以及五大湖的建設(shè)和維護(hù)費(fèi)，并由陸軍工程兵團(tuán)負(fù)責(zé)。另外，當(dāng)政府認(rèn)為港口企業(yè)面臨失業(yè)危機(jī)時(shí)，也給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，不少州市給予港口財(cái)政補(bǔ)助。

（二）國內(nèi)港口投融資模式

在上世紀(jì)80年代以前，國內(nèi)主要港口隸屬交通部領(lǐng)導(dǎo)，港口實(shí)行政企合一的管理模式，港口項(xiàng)目的投融資主要由交通部代表國家負(fù)責(zé)，建設(shè)資金來源主要為財(cái)政撥款和交通部統(tǒng)一組織的銀行貸款。交通部組織的銀行貸款主要包括日本海外協(xié)力基金提供的日元貸款和國家開發(fā)銀行提供的人民幣貸款，貸款期限長、利息低，由交通部按相關(guān)港口項(xiàng)目建設(shè)所需資金狀況將貸款資金撥付給相關(guān)港口用于港口項(xiàng)目建設(shè)，貸款本金和利息由使用貸款的港口負(fù)責(zé)償還。但隨著日元對人民幣的逐步升值，使用日元貸款較多的港口根本無力償還日元貸款，并產(chǎn)生巨額的匯兌損失，嚴(yán)重影響港口的后續(xù)融資能力。

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，80年代中期，國家開始對港口管理體制進(jìn)行改革，港口資產(chǎn)、人員、業(yè)務(wù)等隸屬關(guān)系下放至港口所在地的地方政府管理，港口建設(shè)的融資模式有所改變，由政府主導(dǎo)的港口投融資模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉顿Y為輔港口經(jīng)營人自籌為主的投融資模式。從全國沿海港口建設(shè)總體情況來看，雖然《港口法》第二十條、第二十一條明確規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)；應(yīng)當(dāng)采取措施，組織建設(shè)與港口相配套的航道、鐵路、公路、給排水、供電、通信等設(shè)施，但地方政府迫于財(cái)政壓力或迫于港口建設(shè)投資資金需求過大壓力，地方政府應(yīng)該負(fù)責(zé)投資建設(shè)的港口公共基礎(chǔ)設(shè)施絕大部分由港口經(jīng)營人負(fù)責(zé)。

《港口法》第五條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人依法投資建設(shè)、經(jīng)營港口，保護(hù)投資者的合法權(quán)益?！痹摋l規(guī)定為我國港口投融資模式的改革、創(chuàng)新提供了法律依據(jù)和空間。因《港口法》頒布實(shí)施時(shí)間較短，我國港口建設(shè)投融資模式創(chuàng)新尚處于起步階段，隨著我國金融市場的逐步完善，我國港口投融資模式必將在吸收、借鑒國外主要港口先進(jìn)的投融資模式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新、豐富符合我國國情的港口投融資體系和機(jī)制。

近年來，隨著我國資本市場的建設(shè)發(fā)展，上市融資已受到國內(nèi)港口企業(yè)的高度重視，發(fā)展速度較快。目前，港口類上市公司已達(dá)17家，未上市的多家港口企業(yè)也正在積極謀劃上市。港口企業(yè)有效接通資本市場后，打開了股票、公司債券等直接融資通道，有效改善了港口企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)和經(jīng)營質(zhì)量，提升了港口企業(yè)的融資能力和規(guī)模，提高了港口的建設(shè)和資金使用效率，為港口的建設(shè)發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用。

二、國內(nèi)港口與國外港口投融資模式的差距

我國港口管理體制改革以來，特別是《港口法》的頒布實(shí)施，港口的投融資模式取得了長足的進(jìn)步，但與國外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的港口投融資管理模式相比，仍存在較大差距。

（一）港口投融資的機(jī)制和體制不健全

國外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)體的港口投融資機(jī)制和體制較為健全，不論是何種投融資模式，各投融資主體之間的責(zé)權(quán)利劃分較為清晰，政策制定體系和政策法規(guī)較為健全，港口的投融資活動(dòng)在制度的約束下采用市場化操作，各司其職，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。endprint

我國港口的投融資體制正在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中央政府單一投資模式向中央政府、地方政府、私人投資相結(jié)合模式轉(zhuǎn)變，在此轉(zhuǎn)變過程中，我國港口投融資的機(jī)制和體制不可避免地存在這樣那樣的問題。

1、相關(guān)政策制度不健全

《港口法》對港口的規(guī)劃、管理、公共基礎(chǔ)設(shè)施投資等作了原則性規(guī)定，但缺乏配套政策，執(zhí)行監(jiān)督不到位。如《港口法》明確規(guī)定縣級以上有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)；應(yīng)當(dāng)采取措施，組織建設(shè)與港口相配套的航道、鐵路、公路、給排水、供電、通信等設(shè)施。但在當(dāng)今重政輕企的情況下，加之地方財(cái)力有限，港口所在地方政府很難保證其承諾投資的到位，地方政府因擁有港口企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)的人事任免權(quán)，往往責(zé)令港口企業(yè)籌集資金予以解決。目前，對地方政府的此類行為尚無法進(jìn)行評判和監(jiān)督。

2、港口投融資規(guī)劃管理有待加強(qiáng)

港口作為國家重要基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)資源，投資巨大，規(guī)劃管理必須到位。但在我國目前港口實(shí)行屬地管理體制下，港口的投融資活動(dòng)是地方政府實(shí)現(xiàn)GDP高速增長的重要途徑，全國大部分擁有港口的城市均在不同程度地實(shí)施“以港興市”戰(zhàn)略，地方政府在本位利益的驅(qū)使下，大建快建港口的欲望強(qiáng)烈，都在建設(shè)億噸大港，港口重復(fù)建設(shè)、遠(yuǎn)超地區(qū)發(fā)展水平建設(shè)情況已經(jīng)存在且發(fā)展趨勢突出。因此，國家應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)全國港口投融資規(guī)劃管理。一是根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和全國港口布局整體規(guī)劃，制定各港口布局規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的港口建設(shè)發(fā)展詳細(xì)規(guī)劃和實(shí)施步驟；二是提高港口建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性、合理性，使港口建設(shè)發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)并適度超前；三是要實(shí)現(xiàn)單一港口建設(shè)規(guī)劃向綜合的港口投融資規(guī)劃、港口項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃向港口區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的轉(zhuǎn)變；四是要提高規(guī)劃的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力。

3、政企職責(zé)劃分不清

港口管理體制下放地方后，地方政府成立了港口管理部門，原港務(wù)局基本上改制為公司制企業(yè)，政企在一定程度上有所分離，但事實(shí)上港口企業(yè)仍承擔(dān)著大量的公共事務(wù)職能，職責(zé)不清，導(dǎo)致港口企業(yè)非經(jīng)營性支出和投資加大，一定程度上消弱港口企業(yè)的投融資能力。

（二）投資主體相對單一

大多國外港口的投融資活動(dòng)是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和市場需求采用市場化手段操作，政府的投資和管理責(zé)任、私人的投資和經(jīng)營責(zé)任、政府和私人的投融資目的非常清晰，置于市場監(jiān)督之下，政府往往先導(dǎo)投資港口的公共基礎(chǔ)設(shè)施，吸引私人投資港口、經(jīng)營管理港口。因此，國外港口的投融資主體和融資渠道呈現(xiàn)多樣化。

我國《港口法》也規(guī)定了政府在港口投融資活動(dòng)中的投資和管理職責(zé)，確立了港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的范圍和投資主體，但事實(shí)上地方政府很難承擔(dān)起港口公司基礎(chǔ)設(shè)施的投資責(zé)任，一方面受制于地方財(cái)力，一方面也有其客觀原因：港口具有一定的區(qū)域性，而港口公共基礎(chǔ)設(shè)施僅由港口所在地方政府負(fù)擔(dān)，明顯不相匹配。正因?yàn)楦劭谕度谫Y過程中的政企不分，港口項(xiàng)目投資大、回收期長等因素影響，導(dǎo)致逐利的民間資本不敢投資或不愿投資港口項(xiàng)目。

（三）融資渠道相對狹窄

發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較成熟，金融市場體系健全，金融產(chǎn)品豐富，包括港口在內(nèi)的各類投融資活動(dòng)均按市場規(guī)律操作，港口經(jīng)營的目標(biāo)非常直接，就是使企業(yè)價(jià)值最大化，與參與港口投資的各類資本的利益目標(biāo)保持一致，因此，國外發(fā)達(dá)國家的港口投融資模式基本上為市場主導(dǎo)型，參與港口投融資活動(dòng)的主體較多，融資渠道較寬。

我國對外開放已30年，但仍處于發(fā)展階段，市場經(jīng)濟(jì)體系不夠健全，特別是并非完全競爭的港口投融資市場，基本上是以政府為主導(dǎo)，港口企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)不僅要追究企業(yè)價(jià)值最大化，還要滿足地方政府的政治業(yè)績訴求，因此，各類資本參與港口投資的積極性不高，參與程度有限，融資渠道主要以銀行貸款和政府投資為主，融資規(guī)模和效率有限。

發(fā)達(dá)國家港口的投融資以市場為主導(dǎo)，以股權(quán)融資為主，港口企業(yè)的經(jīng)營層與其所有人之間的代理經(jīng)營機(jī)制較為完善，提高了港口的建設(shè)和經(jīng)營效率，債務(wù)利息負(fù)擔(dān)較輕；國內(nèi)港口的投融資以政府為主導(dǎo)，但政府特別是地方政府的財(cái)力有限，港口建設(shè)融資主要依靠債權(quán)融資，港口企業(yè)的經(jīng)營層與其所有人之間缺乏有效的代理經(jīng)營機(jī)制，港口的建設(shè)與經(jīng)營效率低下，港口企業(yè)的債務(wù)利息負(fù)擔(dān)沉重。

三、我國港口投融資發(fā)展趨勢

縱觀發(fā)達(dá)國家港口的投融資模式，政府對港口投融資采取的態(tài)度不僅相同，但大都采取投資主體、融資渠道市場化、多元化原則。

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，資本的逐利要求，必將更大程度上推動(dòng)生產(chǎn)要素的全球配置，國際貿(mào)易在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)仍呈高速發(fā)展態(tài)勢，世界港口大型化、專業(yè)化、深水化的發(fā)展趨勢短期內(nèi)不會(huì)改變，港口的建設(shè)規(guī)模、融資需求不斷擴(kuò)大。因此，我國港口的投融資必須順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢要求，借鑒發(fā)達(dá)國家的港口投融資經(jīng)驗(yàn)，加快政策法規(guī)的完善和制定，進(jìn)一步開發(fā)港口投融資市場，提高港口投融資的市場化程度，吸引更多的資本參與港口建設(shè)。

《港口法》第五條的相關(guān)規(guī)定，為我國港口投融資活動(dòng)的市場化、多元化提供了法律依據(jù)，也確立了我國港口投融資的發(fā)展趨勢。

四、 國內(nèi)外主要港口投融資模式對連云港港的啟示

（一）提高市場化程度

連云港港的建設(shè)發(fā)展已上升至國家戰(zhàn)略層面，在空前的發(fā)展機(jī)遇面前，港口的建設(shè)發(fā)展也面臨著巨大資金壓力，政府投資尚不足以解決港口的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更不可能越位投資港口的經(jīng)營性設(shè)施，港口企業(yè)依靠銀行貸款建設(shè)港口的經(jīng)營性設(shè)施，未來將承擔(dān)巨額的利息負(fù)擔(dān)和償還壓力，甚至可能出現(xiàn)大面積虧損而無力償還，港口建設(shè)后續(xù)融資必將受阻。因此，連云港港現(xiàn)有的投融資模式已難以適應(yīng)港口的建設(shè)資金需求。

提高連云港港投融資的市場化程度，要做的事很多，外部環(huán)境很難通過一個(gè)港口企業(yè)或一個(gè)地方政府的努力而有所改善，但地方政府可以通過自身的努力逐步為其所屬的港口營造一個(gè)良好的投資環(huán)境。地方政府首先要樹立港口投資與經(jīng)營的市場化觀念，處理好港口建設(shè)發(fā)展長短期利益問題，港口投融資環(huán)境的改善，市場化地吸引更多的社會(huì)資本投資港口，讓更多的主體參與港口經(jīng)營，地方政府可以通過稅費(fèi)的長期征收，緩解政府的財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)政企雙贏；其次要解決好政府與企業(yè)的職能定位問題，政府用于港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資必須到位，并剝離港口企業(yè)現(xiàn)有的港口公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，承擔(dān)起港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)責(zé)任，提高港口經(jīng)營性資產(chǎn)的盈利質(zhì)量和能力，吸引社會(huì)資本投資港口；第三要依法建立和完善港口投融資政策體系，創(chuàng)造良好的港口經(jīng)營環(huán)境，改善港口企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，制定完善的經(jīng)營人與所有人的代理經(jīng)營機(jī)制，保護(hù)投資者利益。endprint

（二）做好港口投融資規(guī)劃

目前，我國的港口建設(shè)規(guī)劃基本上由地方政府的港口管理部門負(fù)責(zé)編寫，并按有關(guān)規(guī)定逐級上報(bào)授權(quán)部門審批。港口建設(shè)規(guī)劃理應(yīng)由政府負(fù)責(zé)，但問題是政府編制的港口建設(shè)發(fā)展規(guī)劃在現(xiàn)行體制下，不可避免地帶有地方政府的政治訴求，規(guī)劃的編制基礎(chǔ)往往過于超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建設(shè)周期壓縮過短，缺乏配套規(guī)劃，導(dǎo)致港口企業(yè)執(zhí)行規(guī)劃的壓力和成本過高，甚至使港口企業(yè)背上沉重的負(fù)擔(dān)。因此，政府主管部門應(yīng)正確、恰當(dāng)?shù)芈男幸?guī)劃編制審批權(quán)。一是要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律科學(xué)編制規(guī)劃，合理安排規(guī)劃的實(shí)施周期；二是借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，改單一的港口規(guī)劃為港口區(qū)域規(guī)劃，使港口與城市及其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)；三是改港口建設(shè)規(guī)劃為投融資規(guī)劃，除編制港口建設(shè)規(guī)劃外，還應(yīng)編制實(shí)施建設(shè)規(guī)劃的融資規(guī)劃和詳細(xì)的控制規(guī)劃；四是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，科學(xué)合理的編制港口發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，作為港口建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)性綱領(lǐng)。

（三）政府應(yīng)先行投資

戰(zhàn)炤磊（2009年）對港口投融資中政府先導(dǎo)性資金投入的運(yùn)作模式與策略進(jìn)行了系統(tǒng)論述，認(rèn)為政府投資對港口的投融資起著基礎(chǔ)性的支撐作用。

港口工程項(xiàng)目建設(shè)有其內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，航道、防波堤、填海造陸等相關(guān)港口公共基礎(chǔ)設(shè)施工程必須先行開工，否則后續(xù)的經(jīng)營性設(shè)施將無法開工或受到不同程度的影響。連云港港陸域狹窄的建港條件，更是要求填海造陸工程必須先行開工，只有先種好“梧桐樹”才能去招引“金鳳凰”，否則，很難期待社會(huì)資本投資于茫茫大海。因此，無論從發(fā)達(dá)國家的港口建設(shè)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)來看，還是從我國的國情和連云港港的實(shí)際情況來分析，政府投資對連云港港的投融資起著基礎(chǔ)性的支撐作用。

（四）投融資創(chuàng)新

連云港港面對如此巨大投融資需求，地方政府應(yīng)責(zé)無旁貸地做好“一爭一推”工作，“一爭”就是要爭取上級政府包括中央政府給予連云港港更為寬松、優(yōu)惠的投融資政策和環(huán)境；“一推”就是要鼓勵(lì)和推動(dòng)所屬港口企業(yè)大膽創(chuàng)新港口投融資模式和方式。如發(fā)達(dá)國家地主港模式的應(yīng)運(yùn)，BOT、TOT等融資方式的進(jìn)一步實(shí)踐，地方政府能否突破法律限制發(fā)行或委托財(cái)政部發(fā)行港口建設(shè)專項(xiàng)債券，設(shè)立港口建設(shè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金，提升港口企業(yè)資本市場融資能力等。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱巖.論地主港融資策略及實(shí)現(xiàn)條件.中國水運(yùn)，2009；5

[2]戰(zhàn)炤磊.民間資本和外資參與港口投融資的制約因素及求解路徑.水運(yùn)管理，2009；1endprint