唐寧

改革開放以來，國家通過八七扶貧攻堅、實施十年扶貧綱要以及工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等一些列重大舉措，扶貧開發(fā)工作取得舉世矚目的成就，扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。2011年國家制定《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（簡稱新十年綱要）提出全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村特別是在貧困地區(qū)。當前，重慶市有14個國家扶貧開發(fā)重點區(qū)縣、4個市級重點區(qū)縣、有15個非重點區(qū)縣（含萬盛經(jīng)開區(qū)）有扶貧開發(fā)任務。按照農(nóng)民人均純收入2300元的扶貧標準，2013年底有農(nóng)村扶貧對象165萬人，貧困發(fā)生率8.5%，常年因災因病返貧率在5%左右，貧困村2500個。重慶市委、市政府把扶貧開發(fā)作為第一民生工作，以前所未有的重視程度聚力攻堅減貧，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區(qū)全面建成小康社會的步伐。

一、制約貧困地區(qū)發(fā)展的“瓶頸”

（一）扶貧對象數(shù)量大，相對貧困突顯。重慶市12個國貧縣位于武陵山和秦巴山片區(qū)，兩大片區(qū)聚集了81.6%的貧困人口，其中，65%的貧困人口居住在高山、深谷和石漠化地區(qū)。這些地區(qū)的共同特點是資源缺乏，自然條件惡劣，基礎設施滯后。遠離城市市場，貧困人口知識和技能缺乏，貧困程度深，貧困發(fā)生率和返貧率較高。近年來，重點貧困縣和非貧困縣農(nóng)民人均純收入差距逐年拉大，由2006年的1228元擴大到2012年的3195元。

（二）輻射作用弱，經(jīng)濟發(fā)展差距拉大。綜合貧困地區(qū)情況看，一是基礎設施欠賬仍然較大，“瓶頸制約”問題還沒有根本解決。主要表現(xiàn)為綜合交通滯后，農(nóng)田水利設施滯后，如武陵山重慶片區(qū)有效灌溉面積只有22%。二是缺乏高端要素聚集的戰(zhàn)略平臺和帶動性較強的重點產(chǎn)業(yè)支撐。實現(xiàn)增強重點縣發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距、同步實現(xiàn)小康目標的難度大。三是“抽血”效應導致貧困地區(qū)要素聚集能力弱。在市場經(jīng)濟條件下，市場配置資源遵循效率優(yōu)先原則，資源流向趨勢是落后地區(qū)的優(yōu)良資源向發(fā)達地區(qū)流動，農(nóng)村的優(yōu)良資源向城市聚集。農(nóng)村人力資源、高端消費外流嚴重。14個國貧縣人均固定資產(chǎn)投資與24個非貧困縣的絕對投入差距由2006年的5354元擴大到2012年的15720元。貧困地區(qū)由于投資乏力，拉動經(jīng)濟增長的動力嚴重不足，既增大扶貧成本，又增加增收難度。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐不穩(wěn)定，增收難度較大。由于貧困戶普遍缺乏專業(yè)知識和技能，產(chǎn)業(yè)項目實施能力較弱，農(nóng)戶增收難度較大。從已經(jīng)驗收的1166個貧困村看，只有1/3的村有產(chǎn)業(yè)支撐；1/3的村產(chǎn)業(yè)支撐不穩(wěn)定，還需后續(xù)扶持；1/3的村產(chǎn)業(yè)方向不明，主要依靠傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)收入。從農(nóng)民收入看，首先，農(nóng)戶主要是外出務工收入占70%上，其次，靠糧豬型傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入占20%，沒有財產(chǎn)性收入，增收渠道較窄、難以持續(xù)。

二、貧困地區(qū)發(fā)展的對策建議

（一）培植壯大產(chǎn)業(yè)，提升貧困地區(qū)的發(fā)展能力。加大基礎設施、公共服務設施的投入，改善扶貧對象的生產(chǎn)生活條件，進一步加快貧困地區(qū)綜合交通、能源、農(nóng)田水利等基礎設施布局和建設，切實解決發(fā)展“瓶頸制約”問題。

按照面上保護、點上開發(fā)的要求，加快重點縣市場、特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等建設開發(fā)力度，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略平臺，培育有區(qū)域競爭力和影響力的支撐產(chǎn)業(yè)。對重點縣縣城及重點鎮(zhèn)，從規(guī)劃、土地、投入等方面加快推進城鎮(zhèn)開發(fā)建設，完善城鎮(zhèn)體系，增強城鎮(zhèn)功能。

培育新型經(jīng)營主體，創(chuàng)新經(jīng)營模式，提升產(chǎn)業(yè)扶貧效率。針對農(nóng)村勞動力空心化、貧困戶勞動力弱、單個家庭實施產(chǎn)業(yè)化項目能力弱、增收效果差的實際，大力發(fā)展專業(yè)合作社，特別是股份合作社這一農(nóng)民自己的經(jīng)濟組織。例如將鄉(xiāng)村旅游作為扶貧重點產(chǎn)業(yè)加以培育，著力推進農(nóng)旅結(jié)合，鼓勵農(nóng)戶或社會投資者興建鄉(xiāng)村酒店、星級農(nóng)家樂，并以此為依托增強農(nóng)業(yè)的觀光、體驗、參與功能；除發(fā)展股份合作社之外，還可引入品牌酒店發(fā)展連鎖、加盟等經(jīng)營模式，鼓勵農(nóng)民家庭旅館或農(nóng)家樂之間發(fā)展聯(lián)盟經(jīng)營模式，加快軟件服務標準化、規(guī)范化建設，提升檔次、做大規(guī)模、形成品牌。全方位夯實發(fā)展基礎，最終提升貧困地區(qū)高端要素集聚及市場對資源的配置能力，解決造血功能和自我發(fā)展的動力問題。

（二）完善教育支助體系.提高貧困地區(qū)勞動力素質(zhì)。切實改善貧困地區(qū)辦學條件，提升義務教育質(zhì)量。進一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村中小學布局，實施農(nóng)村義務教育薄弱學校改造計劃，加大貧困地區(qū)中小學建設和危房改造力度，穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)學校一體化發(fā)展。認真落實農(nóng)村義務教育免費政策和貧困家庭學生的資助政策，解決貧困家庭學生寄宿就讀及減免費用，逐步建立“政府資助為主、企事業(yè)單位、民間組織、社會公眾等多渠道資助為補充”的農(nóng)村貧困家庭學生資助體系。

進一步加大“雨露計劃”扶貧力度。探索與高等院校合作方式，逐步提高資助標準，不斷擴大受益對象。圍繞主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，繼續(xù)開展針對高山貧困地區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)和旅游產(chǎn)品營銷為主的創(chuàng)業(yè)培訓，積極培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游帶頭人；圍繞支持扶貧對象創(chuàng)辦微型企業(yè)的政策，大力開展經(jīng)營型人才培訓，引導貧困家庭創(chuàng)業(yè)致富；加大政府培訓服務力度，調(diào)動各類培訓主體開展訂單、定向、崗前等形式多樣的勞動技能培訓，提高貧困勞動力就業(yè)能力。

加大科技扶貧力度。進一步完善專家團組織及運行機制，擴大專家隊伍，增加服務覆蓋面；建立和完善農(nóng)村公益性科技服務體系；制定和完善鼓勵政策，進一步推進市內(nèi)外大專院校、科研院所到扶貧重點縣開展產(chǎn)學研合作模式。

（三）搭建大扶貧平臺，廣泛吸納社會扶貧資源。進一步強化東西扶貧合作。在進一步爭取東西對口支援以GDP增長為基數(shù)動態(tài)調(diào)整資金（實物）量之外，加大項目策劃、商務服務平臺建設，通過招商引資探索合作互贏的新支援作方式。

進一步深化集團扶貧和圈翼幫扶合作。根據(jù)新的情況和要求，進一步明確扶貧集團和成員單位的扶貧責任、幫扶方式、目標及任務。在此基礎上，建立嚴格的考核制度，考核對象主要以區(qū)縣、幫扶單位為主。重點考核社會扶貧工作規(guī)劃和資金增長點（量）。并將激勵機制納入其中，將考核結(jié)果作為扶貧開發(fā)工作目標考核結(jié)果的重要依據(jù)。營造引導社會各界參與扶貧，良好氛圍。充分利用國家主流媒體廣泛宣傳，利用機關刊物、信息平臺深化宣傳，運用典型示范宣傳，影響和帶動社會各界自覺參與扶貧開發(fā)。尋求與媒體互動合作，例如聯(lián)系《重慶日報》開設扶貧專題版面，每月宣傳1至2個扶貧集團開展的工作、取得的成效，定期公布募集資金。

（四）創(chuàng)新體制機制，加強貧困地區(qū)扶貧政策支持。加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，推進農(nóng)村資源要素資本化，增加包括貧困戶在內(nèi)的農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入。擴大農(nóng)村資源要素確權(quán)范圍。除了耕地、林地和宅基地使用權(quán)之外，把荒坡地和溪河塘堰等要素納入確權(quán)范圍，由“三權(quán)”擴大到“五權(quán)”。

推進農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。變更權(quán)屬，把上世紀70年代以前，以農(nóng)民投工投勞為主修建的農(nóng)村小型水利設施，包括?。á瘢┬?、?。á颍┬退畮?、中小河流及其堤防、小型農(nóng)田水利工程及設備、大中型灌區(qū)末級渠系、小型農(nóng)村飲水安全工程等設施的權(quán)屬確權(quán)到村集體，并量化到村民個人，作為集體建設用地進入市場流轉(zhuǎn)。

把農(nóng)村撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、自然村合并過程中空置的農(nóng)村學校等公建項目土地及房屋資產(chǎn)確權(quán)到村集體，并量化到村民個人，作為集體建設用地進入市場流轉(zhuǎn)。探索搬遷對象宅基地置換創(chuàng)新，除了繼續(xù)實施地票政策之外，對于有條件進城鎮(zhèn)的高山移民，其農(nóng)村宅基地可置換到城鎮(zhèn)，直接轉(zhuǎn)為城市建設用地，通過建設用地資本化解決居住等問題，同時戶籍隨之轉(zhuǎn)變，與城鎮(zhèn)居民同等享受社保、就業(yè)等公共服務待遇。

責任編輯：胡越