潘子聰　周持

近年來(lái)，我國(guó)乃至世界各地公共危機(jī)事件頻頻發(fā)生。而對(duì)于公共危機(jī)事件的處理，各國(guó)或各地政府的表現(xiàn)則參差不齊。通過(guò)對(duì)公共危機(jī)事件的處理情況，我們可以看出該政府機(jī)構(gòu)的大體水平，而因處理公共危機(jī)事件不力而導(dǎo)致的次生危機(jī)也比比皆是。那么，在這種情況下，就更需要注重在公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)提高政府各機(jī)構(gòu)，乃至社會(huì)各部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)作的能力。

一、我國(guó)常見(jiàn)公共危機(jī)及應(yīng)對(duì)策略

公共危機(jī)就是一個(gè)事件突然發(fā)生并對(duì)大眾正常的生活、工作甚至生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成威脅的狀態(tài)。造成公共危機(jī)的事件多種多樣，包括戰(zhàn)爭(zhēng)、傳染性疾病、政治變動(dòng)、自然災(zāi)害、恐怖活動(dòng)，以及某一突發(fā)的刑事案件、交通事故、安全生產(chǎn)事故，都可能會(huì)引起一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家，乃至多國(guó)處于危機(jī)狀態(tài)。

我國(guó)較為常見(jiàn)的公共危機(jī)事件大體上有五種類型：自然災(zāi)害（如2008年汶川地震）；重大安全生產(chǎn)事故（如2012年肖家灣礦難）；突發(fā)公共安全事件（如2009年湖南校園踩踏事件）；突發(fā)公共衛(wèi)生事件（如2003年“非典”事件）；群體性事件（如2012年重慶萬(wàn)盛群眾聚集事件）。而這五類公共危機(jī)事件都有幾個(gè)共同的特點(diǎn)：一是不確定性，公共危機(jī)在爆發(fā)之前，其可能性、管理對(duì)象、預(yù)測(cè)及應(yīng)急預(yù)案都有很大的不確定性；二是突發(fā)性或緊急性，使得公共危機(jī)的管理和處理必須在有限的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和決策；三是威脅性，主要體現(xiàn)在對(duì)大眾的生命財(cái)產(chǎn)、社會(huì)秩序、公共安全及國(guó)家地區(qū)安全產(chǎn)生威脅。

基于公共危機(jī)的上述類型和特性，應(yīng)建立由多部門(mén)共同參與的嚴(yán)密的體系，包括政府部門(mén)、社會(huì)管理部門(mén)、檔案部門(mén)、衛(wèi)生教育部門(mén)、公眾等各方面。這一體系應(yīng)該在平時(shí)進(jìn)行規(guī)劃、組織、演習(xí)，并以法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的形式確立下來(lái)，在公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，能夠使各部門(mén)在最短的時(shí)間內(nèi)組合成實(shí)現(xiàn)確定的體系，共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件。

二、檔案及檔案部門(mén)在公共危機(jī)處理中的作用

在整個(gè)公共危機(jī)處理體系中，檔案及檔案部門(mén)可以間接通過(guò)提供信息進(jìn)行參謀等方式參與其中。此時(shí)檔案工作應(yīng)該在檔案部門(mén)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間、各層級(jí)檔案部門(mén)之間、檔案部門(mén)與社會(huì)部門(mén)之間構(gòu)建一個(gè)可以有效使其相互聯(lián)系的矩陣式結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)組織整合、資源整合、信息整合和行動(dòng)整合，協(xié)調(diào)處理處置各類社會(huì)突發(fā)事件的規(guī)范化運(yùn)作模式。這一模式即檔案工作的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

我們認(rèn)為，檔案本身具有很強(qiáng)的憑證價(jià)值和情報(bào)價(jià)值，在公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)可以很好地幫助政府部門(mén)及社會(huì)部門(mén)對(duì)當(dāng)前發(fā)生的公共危機(jī)事件的處理進(jìn)行參照決策。由此，檔案在公共危機(jī)事件處理中所發(fā)揮的作用不容小覷。例如，在突發(fā)洪水、傳染病疫情及蟲(chóng)害等情況下，如果有完整、系統(tǒng)的檔案，則可以為進(jìn)行正確的分析判斷和科學(xué)決策提供可靠的依據(jù)。而負(fù)責(zé)對(duì)檔案進(jìn)行實(shí)體保管及信息資源開(kāi)發(fā)的檔案部門(mén)，如果能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地提供出公共危機(jī)事件決策所需要的檔案，就更為重要。因此，在設(shè)計(jì)公共危機(jī)事件處理體系的過(guò)程中，必須將檔案工作應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制一同納入，并應(yīng)高度重視。

三、檔案工作應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制及其作用

我們認(rèn)為，檔案工作應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)包括事前準(zhǔn)備、事中處理和事后整合三大部分，貫穿于公共危機(jī)事件處理工作的始終。

事前準(zhǔn)備應(yīng)與公共危機(jī)事件處理體系的組建同時(shí)進(jìn)行?？傮w思路為：公共危機(jī)事件處理體系的設(shè)計(jì)及組建應(yīng)由一級(jí)政府機(jī)關(guān)會(huì)同各下屬政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)機(jī)構(gòu)共同完成。其中，檔案工作應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制定應(yīng)由政府委托檔案局進(jìn)行總體的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)的檔案機(jī)構(gòu)按照所有制關(guān)系，可以分為公有制的檔案機(jī)構(gòu)（包括公共檔案館、各專業(yè)檔案館、國(guó)有企業(yè)檔案館及各機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的檔案室、現(xiàn)行文件資料中心）及私有制的檔案機(jī)構(gòu)（包括私營(yíng)企業(yè)的檔案館、檔案寄存中心及檔案事務(wù)所）。因此，在制定檔案工作應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制之前應(yīng)由檔案局牽頭進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查的內(nèi)容包括各檔案機(jī)構(gòu)所有的檔案數(shù)量、內(nèi)容等相關(guān)信息，其中，檔案局對(duì)公有制檔案機(jī)構(gòu)可以直接統(tǒng)計(jì)，或接收本機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)資料；對(duì)私有制檔案機(jī)構(gòu)可以通過(guò)與檔案的持有機(jī)構(gòu)及托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商的方式完成，協(xié)商的內(nèi)容包括可利用檔案的范圍、利用的方式、被利用將給付的費(fèi)用或報(bào)酬等等。當(dāng)然，這一點(diǎn)應(yīng)該以當(dāng)?shù)匾呀?jīng)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)章制度為準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)可利用檔案的數(shù)量及內(nèi)容后，需要對(duì)這些檔案的內(nèi)容進(jìn)行分析，以確定不同類型的公共危機(jī)事件可能利用到的檔案范圍。如發(fā)生地震等自然災(zāi)害，需要利用城建檔案館中的部分檔案；發(fā)生公共衛(wèi)生安全事件，需要利用衛(wèi)計(jì)委檔案室及某些醫(yī)院檔案室中的部分檔案。把這些通過(guò)規(guī)章制度的方式進(jìn)行公布，上報(bào)到政府部門(mén)。

事中處理應(yīng)做到迅速、準(zhǔn)確。在公共危機(jī)事件發(fā)生之后，政府機(jī)關(guān)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，公共危機(jī)事件處理體系也應(yīng)同時(shí)迅速組建起來(lái)。檔案局應(yīng)及時(shí)通知有關(guān)的檔案機(jī)構(gòu)，隨時(shí)待命，條件允許的，應(yīng)預(yù)先挑選出可能會(huì)用到的檔案，以減少查找檔案的時(shí)間。同時(shí)，如果可能會(huì)用到的檔案已被借閱，檔案工作人員應(yīng)積極催還，以確保該公共危機(jī)事件所需檔案齊全完備。當(dāng)政府或某部門(mén)需要利用其中某部分檔案時(shí)，檔案局應(yīng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，派員全程督辦，保證這部分檔案及時(shí)送達(dá)該部門(mén)。同時(shí)，檔案機(jī)構(gòu)還應(yīng)該積極提供本機(jī)構(gòu)編研的有關(guān)檔案文獻(xiàn)。這里要注意一點(diǎn)，即檔案的安全問(wèn)題。在檔案借閱時(shí)應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行登記，登記的內(nèi)容包括借閱檔案的檔號(hào)、所屬案卷及全宗、借閱的份數(shù)或卷數(shù)、借閱的時(shí)間、借閱機(jī)關(guān)（人）、借閱事由等等，并有檔案局督辦人員、檔案機(jī)構(gòu)主管領(lǐng)導(dǎo)、送達(dá)機(jī)構(gòu)接收人員的簽字并加蓋檔案局、檔案借出機(jī)構(gòu)、檔案利用機(jī)構(gòu)三方的公章。該登記單應(yīng)做到一式三份，檔案局、檔案借出機(jī)構(gòu)、檔案利用機(jī)構(gòu)各一份保管。在檔案利用機(jī)構(gòu)利用檔案時(shí)，也應(yīng)確保檔案的實(shí)體安全及信息安全。總之，在公共危機(jī)事件發(fā)生后，檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)在檔案局的協(xié)調(diào)下積極配合其他政府機(jī)構(gòu)及社會(huì)機(jī)構(gòu)的檔案利用，最大程度地提供便利。

事后整合階段的工作應(yīng)包括如下幾點(diǎn)：一是利用檔案的機(jī)構(gòu)應(yīng)在事后及時(shí)、主動(dòng)歸還其所借閱的檔案，檔案機(jī)構(gòu)也應(yīng)對(duì)歸還檔案進(jìn)行鑒定，檢查其是否有殘缺、污損等情況，檢查無(wú)誤后，應(yīng)再次開(kāi)具接收證明給利用檔案的機(jī)構(gòu)；二是檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)該將此次公共危機(jī)事件中檔案工作的具體情況進(jìn)行綜述，以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，公有制檔案機(jī)構(gòu)還應(yīng)將此綜述以報(bào)告的形式上交檔案局；三是借用私有制檔案機(jī)構(gòu)檔案的，在送還檔案后，應(yīng)由檔案局出面給付在統(tǒng)計(jì)階段約定好的費(fèi)用或報(bào)酬；四是政府部門(mén)、社會(huì)部門(mén)的檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)重視此次公共危機(jī)事件中所形成的檔案，確保其完整，對(duì)于特別重大的公共危（下轉(zhuǎn)第42頁(yè)）（上接第40頁(yè)）機(jī)事件所形成的檔案，應(yīng)及時(shí)收集、整理，并單獨(dú)編為一個(gè)客體全宗。如2003年的“非典”事件，在戰(zhàn)勝“非典”后，國(guó)家檔案局要求各地將有關(guān)“非典”的檔案立即歸檔，進(jìn)入公共檔案館永久保存。此時(shí)就可以將本機(jī)構(gòu)收集的所有關(guān)于此次“非典”事件的檔案單獨(dú)組建一個(gè)“非典全宗”，以便在下次突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)能夠及時(shí)調(diào)取這一部分檔案用于參謀決策。

在公共危機(jī)事件的處理問(wèn)題上，無(wú)論是檔案行政部門(mén)還是檔案業(yè)務(wù)部門(mén)，都應(yīng)該積極配合政府部門(mén)、社會(huì)部門(mén)的參謀和決策，盡力提供其所需的檔案及檔案文獻(xiàn)。同時(shí)應(yīng)注意，在處理具體問(wèn)題時(shí)，應(yīng)靈活掌握，既要及時(shí)、準(zhǔn)確地提供檔案服務(wù)，又要確保檔案的實(shí)體安全及信息安全。

（作者單位：天津師范大學(xué)管理學(xué)院檔案學(xué)系）