●漆愛功 孔海濤

中央轉(zhuǎn)移支付資金申報審核中的問題及對策

●漆愛功 孔海濤

我國作為一個多層級政府的國家，由于區(qū)域發(fā)展的不平衡及政府間事權(quán)關(guān)系的不完善，有著較大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。根據(jù)財政部發(fā)布的2013年中央決算報告，中央公共財政支出68491.68億元，其中中央本級支出僅為20471.76億元，中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付為24362.72億元，占中央公共財政支出的35%，對地方的專項轉(zhuǎn)移支付為18610.46億元，占中央公共財政支出的27%。兩項合計占比為62%，轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為中央財政支出最主要的組成部分。

如此龐大的轉(zhuǎn)移支付資金量，如何發(fā)揮財政資金的最大效益，避免在分配過程中的浪費和低效，是當(dāng)前中央和地方事權(quán)體系完善過程中一個很重要的問題。根據(jù)目前轉(zhuǎn)移支付資金的申報審核程序，大部分情況下，涉及轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)據(jù)是由地方政府相關(guān)部門負責(zé)對申報內(nèi)容進行實質(zhì)性審核，中央對應(yīng)部門只負責(zé)程序性審核，由于當(dāng)前部分地方職能部門在受理中央專項資金的申報申請時，一定程度上存在未有效履行審核職責(zé)的情況，導(dǎo)致很多審核事項流于形式，一些數(shù)據(jù)造假、違規(guī)申報、違規(guī)審批的問題屢禁不止，在一定程度上削弱了轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果。這些問題具有系統(tǒng)性的特點，與當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付管理體制有關(guān)，需要從制度上加以調(diào)整和完善。

一、地方職能部門未盡責(zé)的現(xiàn)狀及原因

（一）受理及審核現(xiàn)狀

1、涉及一般性轉(zhuǎn)移支付資金的申報及審核。中央財政目前對一般性轉(zhuǎn)移支付資金的分配，采取的是因素法，如均衡性轉(zhuǎn)移支付資金、基本財力保障獎補資金等中央資金的分配，是根據(jù)不同地區(qū)的常住人口、財政供養(yǎng)人口、地方財政支出等因素，設(shè)計出合理的公式計算出來的。與分配因素相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集，部分是來自公開的統(tǒng)計資料，部分則是由地方相關(guān)部門通過地方財政部門層層上報取得的。這種分配依據(jù)，導(dǎo)致了一些地區(qū)為了更多地爭取中央一般性轉(zhuǎn)移支付資金，夸大和虛報數(shù)據(jù)的情況較為普遍。如國家為了加強對自身財政困難地區(qū)人員工資、部門運轉(zhuǎn)及民生支出的保障力度，設(shè)置了縣級基本財力保障機制獎補資金，在基本財力保障補助資金的分配上，由于上報的數(shù)據(jù)量很大，中央財政部門很難對相關(guān)數(shù)據(jù)真實性進行全面核實，部分地方的縣區(qū)政府為了更多爭取補助資金，會存在一定程度夸大相關(guān)數(shù)據(jù)、虛報財政供養(yǎng)人口、虛報常住人口、虛列政府支出的情況。省級財政部門作為上報前的最終數(shù)據(jù)匯總部門，負有對數(shù)據(jù)真實性進行審核的職責(zé)，但上報數(shù)據(jù)的夸大在理論上會更有益于中央對本地的資金分配，從動機上來講，省級相關(guān)部門并不存在嚴(yán)格審核的動機。

2、涉及專項轉(zhuǎn)移支付資金的申報及審核。中央專項資金雖然經(jīng)過了多次合并，但是由于很多國家意志的貫徹需要通過專項資金來實現(xiàn)，因此還保留了較多的專項資金種類和較大的資金規(guī)模，其中大部分專項資金的申報和審核，是由地方政府的相關(guān)職能部門負責(zé)受理，同樣也存在部分地方政府職能部門未能盡責(zé)履職的情況。

如國家為了促進我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，設(shè)置了中央文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金。該資金有一個子項目為出口獎勵項目，獎勵資金的分配以“國家文化出口重點企業(yè)”資格認定為基礎(chǔ)，即對認定為文化重點出口企業(yè)的出口單位，根據(jù)年度出口額等數(shù)據(jù)進行獎勵。企業(yè)在申報“國家文化出口重點企業(yè)”時，向地市一級的外經(jīng)貿(mào)部門進行申報，然后逐級審核后上報至中央主管部門。但在某外貿(mào)大省已經(jīng)獲得出口類獎勵項目的企業(yè)中，占比最高的印刷服務(wù)類企業(yè)卻普遍不符合標(biāo)準(zhǔn)。按照印刷服務(wù)重點企業(yè)的申請標(biāo)準(zhǔn)，其中一項必要條件是印刷內(nèi)容反映中華文化。但該省某市印刷企業(yè)的出口產(chǎn)品是一些受國外出版社或企業(yè)委托印刷的國外書籍及包裝，和中華文化沒有任何聯(lián)系，不符合文化重點企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，但是許多這種類型的企業(yè)最終獲得了重點企業(yè)資格，得到了文化專項資金的出口獎勵，承擔(dān)審核職責(zé)的地方政府審核部門雖然進行了審核，但并沒有盡到審核責(zé)任。又如國家為了促進農(nóng)村地區(qū)的家電消費，設(shè)置了家電下鄉(xiāng)補貼資金，但在家電下鄉(xiāng)補貼專項資金的申報審核中，多次出現(xiàn)一些地方政府部門對銷售的真實性、發(fā)票的真實性、農(nóng)民身份信息的真實性等較為容易獲得的數(shù)據(jù)未能盡責(zé)審核的情況，導(dǎo)致了財政資金被違規(guī)操作的商家騙取。

除了上述問題，在其他一些中央專項資金的分配領(lǐng)域，如高效照明產(chǎn)品推廣財政補貼資金、農(nóng)機補貼資金等多項涉及中央專項資金的申報審核領(lǐng)域，地方政府的相關(guān)部門未能盡責(zé)履職、有效審核的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)屢屢出現(xiàn)，嚴(yán)重降低了中央資金的使用效率，使國家政策的效果大打折扣。

（二）原因分析

上述一般性轉(zhuǎn)移支付資金及專項資金申報審核過程中反映出的問題，具有一定的普遍性。為何承擔(dān)審核任務(wù)的地方政府職能部門普遍沒有盡到審查責(zé)任？其原因較為復(fù)雜，若從激勵相容的角度來看，最為主要的原因則是在對中央資金的審核和分配方面，地方政府和中央政府的目標(biāo)不一致、利益不匹配、考核不完善，直接導(dǎo)致了地方政府職能部門很難按照中央意圖盡責(zé)履職。

1、目標(biāo)不一致。從中央專項資金的分配來看，中央設(shè)置專項資金的目的是為了達到全國范圍內(nèi)預(yù)定的經(jīng)濟目標(biāo)或社會目標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)設(shè)置了一定的補貼條件，選擇符合條件的地區(qū)或企業(yè)進行扶持和補貼。因此，從實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的角度來看，中央必須確保資金的使用可以促成目標(biāo)的實現(xiàn)，希望承擔(dān)審核責(zé)任的部門能夠從嚴(yán)把關(guān)，嚴(yán)格審核，提高全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移支付資金的邊際使用效率，防止資金流向不合格的申報單位。而從地方政府的角度來看，由于其不是各項補助資金的所有者，并沒有節(jié)約資金的動機，相反，對于負責(zé)審核的職能部門，幫助當(dāng)?shù)卣蛘弑镜仄髽I(yè)獲取更多財政補貼，可以對促進本地經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮積極的作用，在一定程度上可以看作是其部門工作業(yè)績的表現(xiàn)。所以，部分地方對申報事項的審核，一般是從寬掌握標(biāo)準(zhǔn)，甚至是主動“放水”。這種權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的不匹配，導(dǎo)致了審核過程流于形式，很難確保專項資金的合理分配。

2、利益不匹配。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段，地方政府一定程度的違規(guī)行為雖然損害了更大范圍內(nèi)的整體利益，是一種以鄰為壑的做法，但卻有利于地方經(jīng)濟爆發(fā)式增長，因此，中央和地方在涉及經(jīng)濟發(fā)展事項上監(jiān)管與逃避監(jiān)管的博弈一直存在。而當(dāng)前的干部考核體系，導(dǎo)致地方政府更容易從單一刺激經(jīng)濟發(fā)展的角度考慮問題，但對中央政府來講，必須從全社會的角度，綜合環(huán)境、長遠經(jīng)濟發(fā)展、社會公平等全方位的視角制定和執(zhí)行政策。在這種央地利益不匹配的情況下，為了防止地方政府在相關(guān)政策上的不作為和亂作為，許多中央部門在地方設(shè)置了派駐機構(gòu)。如國土資源部為了避免地方政府在土地政策上出現(xiàn)違規(guī)行為，設(shè)置了派駐地方的國土督察局，對駐地政府的土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查，落實耕地保護、土地調(diào)控等目標(biāo)。又如國家林業(yè)局為了避免地方政府對森林資源管理的無效，在地方設(shè)置森林資源監(jiān)督專員辦事處，督查駐地的森林資源管理，避免無序開采，落實中央的林地保護及回收等政策。

3、考核不完善。當(dāng)前對中央專項資金申報審核流程的管理上，還普遍存在考核制度不完善、懲罰機制較弱的情況。考核制度的不完善，對于承擔(dān)審核職責(zé)的部門來說，其瀆職的成本幾乎可以忽略不計，在利與地方經(jīng)濟發(fā)展等短期可見的利益面前，成本與收益間的巨大差距，在一定程度上導(dǎo)致了審核過程中未盡職現(xiàn)象的屢屢出現(xiàn)。同時，對于資金申報審核過程中違規(guī)問題的發(fā)現(xiàn)，多是以事后中央相關(guān)部門的抽查為主，對于沒有抽查到的部門，問題就會被長期掩蓋，這種以事后抽查為主的管理方式，也助長了違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

二、改進建議

為了更合理地分配中央資金，避免資金分配過程中由于利益關(guān)系而出現(xiàn)違規(guī)審批、或者審查過程不作為情況的出現(xiàn)，必須對當(dāng)前由地方政府職能部門主導(dǎo)中央資金審核程序的狀況進行調(diào)整，以達到激勵相容的效果。一般來說，可以采取兩個方案，一是由社會中介機構(gòu)進行審核，二是由中央部門在地方的派駐機構(gòu)進行審核。

（一）由社會中介進行審核

由社會中介進行審核的優(yōu)勢，在于相較于地方政府部門，不存在“多爭取中央資金”的動機，其立足點相對較為公平。但一些資金申請部門在巨大利益誘惑下，很容易產(chǎn)生尋租行為，由于中介機構(gòu)從業(yè)人員的流動性較大，其違規(guī)審批的成本較低，若制度不嚴(yán)，則更容易出現(xiàn)問題。就現(xiàn)狀來看，很多中介機構(gòu)在經(jīng)營壓力下，經(jīng)常會出現(xiàn)違背中立原則的情況，如會計師事務(wù)所為了招攬業(yè)務(wù)，出具虛假審計報告的行為屢見不鮮。

要發(fā)揮中介機構(gòu)作用，必須通過制度建設(shè)，避免出現(xiàn)尋租的問題，通過完善包括征信體系建設(shè)在內(nèi)的一系列法律法規(guī)，對違規(guī)的中介機構(gòu)，從直接責(zé)任人到機構(gòu)法人嚴(yán)厲懲處，提高中介機構(gòu)的違規(guī)成本，才能確保其在執(zhí)業(yè)過程中盡職盡責(zé)。但也要看到，雖然目前財政部門多次開展針對如會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的檢查，但中介機構(gòu)為了招攬業(yè)務(wù)，出具虛假審計及驗資等報告的行為仍屢禁不止，可見對中介機構(gòu)的全面監(jiān)管，存在較高的成本，故該方案不能作為最佳選項。

（二）由中央派出機構(gòu)進行審核

中央派出機構(gòu)在行政隸屬關(guān)系上，屬于其上級的中央部委，由中央相關(guān)部門派出機構(gòu)來履行中央資金申報階段的審核職責(zé)，可以有效地避免中央和地方的利益不協(xié)調(diào)，發(fā)揮出派出機構(gòu)利益超脫、信息易得、政策執(zhí)行準(zhǔn)確、激勵相容等優(yōu)勢。

一是利益超脫優(yōu)勢。中央在地方的派出機構(gòu)和地方政府職能部門相比，由于其人、財、物都屬于上級中央主管部門管理，和地方政府之間沒有直接的隸屬及管理關(guān)系，在處理涉及中央資金的申報審核事項時，可以不受地方政府意志的影響，做出中立、客觀、公正的判斷。

二是信息獲取優(yōu)勢。中央派出機構(gòu)的工作人員雖然人員編制在中央主管部門，但是長期在駐地生活和工作，相對中央管理部門來說，其更熟悉駐地的經(jīng)濟、社會等實際情況，在信息獲取方面，更加準(zhǔn)確和全面，有利于通過信息優(yōu)勢發(fā)現(xiàn)申報過程中存在的隱蔽性問題，做到嚴(yán)格把關(guān)。

三是政策貫徹優(yōu)勢。中央派出機構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)部門是中央部委，即各類專項資金政策的制定者，這種直接的行政隸屬關(guān)系使得雙方在信息共享方面更為充分，派出機構(gòu)對政策的理解和把握更準(zhǔn)確，有利于派出機構(gòu)在政策執(zhí)行過程中更到位地貫徹中央的意圖，提高中央專項資金的使用效益。

四是激勵相容優(yōu)勢。中央派出機構(gòu)的工作成績由中央部委負責(zé)考核，其人、財、物的歸屬關(guān)系導(dǎo)致其在確保政策執(zhí)行效果方面和上級主管部門之間的利益是一致的，因此，由中央派出機構(gòu)負責(zé)受理中央轉(zhuǎn)移支付資金的相關(guān)審核，并建立問責(zé)機制，可以發(fā)揮激勵相容的優(yōu)勢?！?/p>

（作者單位：財政部駐廣東專員辦）