●張程遠

關(guān)于提高公務卡使用率的探討
——以北京市大興區(qū)為例

●張程遠

全面推行公務卡制度改革，是財政管理科學化和精細化的內(nèi)在要求，是建設(shè)廉潔高效政府的需要，是深化和完善國庫集中支付制度改革的重要內(nèi)容。北京市大興區(qū)自2008年開始推行公務卡制度改革以來，改革覆蓋面迅速擴大，公務卡發(fā)卡量快速增長，在減少單位現(xiàn)金的使用,方便單位用款，提高單位財務管理水平和財政資金使用效益方面取得了比較好的效果，但是也存在著使用率有待提高等問題。本文結(jié)合北京市大興區(qū)公務卡制度改革實際情況，積極探討進一步提高公務卡使用率的方法。

公務卡是指預算單位工作人員持有的，主要用于日常公務支出和財務報銷業(yè)務的信用卡，公務卡既具有一般信用卡所具有的授信消費等共同屬性，同時也具有財政財務管理的獨特屬性，即公務卡作為一種新型財政財務管理工具，將財政財務管理的有關(guān)規(guī)范與銀行卡的結(jié)算方式有機結(jié)合。北京市大興區(qū)于2008年開始推行公務卡制度改革，按照先試點、后擴大、再全面推開的原則，有計劃、有步驟地分七個批次穩(wěn)步推進公務卡制度改革。2012年，根據(jù)《北京市財政局關(guān)于全面推進公務卡制度改革的通知》（京財國庫〔1278〕號）文件要求，在區(qū)本級所有預算單位全面推開。單位積極使用公務卡進行公務消費的結(jié)算，能夠有效減少現(xiàn)金的使用，減輕財務人員工作量、方便單位工作人員用款，提高公務支出透明度和單位財務管理水平，但是由于公務卡的使用受到傳統(tǒng)觀念、支付習慣及刷卡環(huán)境等多種因素制約，提高公務卡的使用率成為公務卡制度改革中必須克服的一大難題。有效解決公務卡使用率偏低的問題，既是深化國庫集中支付改革、健全現(xiàn)代財政國庫制度和加強財政管理的需要，也是當前加強黨風廉政建設(shè)和防治腐敗工作的必由之路。

一、北京市大興區(qū)公務卡改革實施情況

（一）制度建設(shè)情況

該區(qū)于2008年出臺 《北京市大興區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)大興區(qū)行政事業(yè)單位公務卡制度改革實施方案的通知》（京興政發(fā)〔2008〕45號）文件，公務卡制度改革工作正式啟動。2009年結(jié)合該區(qū)實際情況出臺《北京市大興區(qū)行政事業(yè)單位公務卡管理暫行辦法》（京興財〔2009〕35號）文件，對公務卡的日常管理、支付管理以及財務報銷管理等內(nèi)容作出規(guī)定；2013年針對單位“有卡不用”的問題，出臺了《北京市大興區(qū)財政局關(guān)于實施區(qū)級預算單位公務卡強制結(jié)算目錄的通知》（京興財〔2013〕123號）文件，進一步明確了必須使用公務卡結(jié)算的范圍，規(guī)范單位公務支出管理；2014年為進一步規(guī)范預算單位現(xiàn)金提取和使用，出臺了《北京市大興區(qū)預算單位現(xiàn)金提取和使用管理辦法》（京興財〔2014〕236號）文件，為公務卡制度改革落實進一步提供了保障。與此同時，要求各公務卡改革單位結(jié)合本單位工作實際逐步建立完善本單位公務卡相關(guān)管理制度。

（二）改革落實情況

該區(qū)自2008年開始推行公務卡制度改革以來，改革覆蓋面迅速擴大，公務卡發(fā)卡量快速增長，截至2011年年底，在全區(qū)59家一級預算單位已經(jīng)全面推開，2012年，將區(qū)本級全部二級單位納入改革范圍，公務卡制度改革實現(xiàn)了在區(qū)本級全面覆蓋。目前，該區(qū)開展公務卡業(yè)務的銀行共有3家，分別是工行、農(nóng)行和建行的大興支行，尚未延伸至其下屬網(wǎng)點，各單位原則上選擇本單位零余額賬戶開戶行辦理公務卡，但零余額賬戶在北京農(nóng)商銀行的單位因農(nóng)商行未開展公務卡業(yè)務只能跨行辦理。各預算單位本著保證工作正常開展的原則確定辦卡人員范圍，全員辦卡或根據(jù)工作崗位實際需要辦卡。截至2012年末激活卡比重僅占累計發(fā)卡數(shù)量的四分之一，2013年公務卡強制結(jié)算目錄出臺后，“休眠卡”比重大幅下降，近年來隨著公務卡制度改革的不斷深入推進，能夠適應公務卡制度改革并積極使用公務卡進行公務支出結(jié)算報銷的單位越來越多，公務消費的筆數(shù)和金額都呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢，公務卡消費金額每年增幅都在30%以上。改革單位財務人員普遍反映實行公務卡制度改革后，減少了現(xiàn)金的提取和使用，而且使用公務卡進行支付不受“千元”以上必須使用支票的限制，切實減輕了日常工作量，用公務卡結(jié)算方便快捷又安全，而且能夠起到提高單位財務管理水平和財政資金使用效益作用。根據(jù)北京市財政局通報的各區(qū)縣公務卡改革進展情況，大興區(qū)公務卡制度改革成效明顯，公務卡改革單位比重、發(fā)卡量、報銷金額均名列前茅。

（三）改革存在的問題

一是公務卡制度改革尚未深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前該區(qū)公務卡制度改革已經(jīng)在區(qū)本級預算單位全面推開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道仍是公務卡制度改革尚未覆蓋的 “盲區(qū)”，公務卡制度改革覆蓋面有待擴大。二是仍有部分公務卡改革單位不積極參與改革。根據(jù)從有關(guān)部門了解的情況，有的單位不嚴格執(zhí)行公務卡強制結(jié)算目錄的規(guī)定，不嚴格控制現(xiàn)金的使用范圍，公務卡制度改革的執(zhí)行落實仍需加強。三是代理銀行和網(wǎng)點有待增加。目前只有工行、農(nóng)行和建行大興支行能辦理公務卡還款業(yè)務，導致部分改革單位必須跨行辦理公務卡還款，而且許多辦公地點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的單位無法選擇附近銀行網(wǎng)點就近辦理還款業(yè)務。四是代理銀行服務質(zhì)量有待提升。主要是刷卡環(huán)境不能滿足目前公務支出的需要、代理銀行不能及時反饋資金還款信息以及辦卡手續(xù)和還款流程不夠簡化的問題。

二、影響公務卡使用率的原因分析

公務卡改革單位“休眠卡”的存在嚴重影響了改革的深入推進，進一步提高該區(qū)公務卡使用率成為目前必須攻克的難題，這一難題如果能夠得到解決，該區(qū)的公務卡制度改革將向前邁出標志性的一大步，公務卡制度改革的效果將更加顯著。影響公務卡使用率的原因主要有以下幾方面：

（一）公務卡蘊含的廉政價值讓單位本能地對公務卡產(chǎn)生排斥

長期以來，由于現(xiàn)金支付透明度較低、難于監(jiān)管，實踐中存在著湊票報銷、虛開發(fā)票等問題，而使用公務卡結(jié)算，在一定程度上讓公務支出 “雁過留聲、消費留痕”，是目前國際公認的解決現(xiàn)金支付問題最有效的工具和手段。國家最初建立公務卡制度，推行公務卡制度改革，“反腐”就是目的之一，而部分單位的公務消費中存在著或多或少的不規(guī)范因素，使得單位對比現(xiàn)金結(jié)算更加透明的公務卡望而生畏。

（二）消除持卡人使用公務卡的顧慮以及刷卡環(huán)境的改善都需要一個過程

從未接觸過信用卡的持卡人往往存在以下幾種顧慮而不愿使用公務卡進行結(jié)算：一是長期使用現(xiàn)金支付，根本不知道公務卡應該如何使用；二是懷疑個人信息安全及支付安全不能得到保障；三是有可能會因為個人消費及公務消費沒有及時償還而產(chǎn)生滯納金甚至影響個人信用，從而影響今后辦理貸款等。此外，公務卡受理環(huán)境有待進一步改善。有些商家因為手續(xù)費等成本問題不愿布設(shè)POS機，信用卡網(wǎng)絡系統(tǒng)不通暢，刷不了卡的現(xiàn)象時有發(fā)生，這些都在一定程度上使公務卡的使用受到制約。

（三）公務卡相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)有待完善

一是由于該區(qū)預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)主要依托預算執(zhí)行系統(tǒng)業(yè)務數(shù)據(jù)而不是與銀行系統(tǒng)數(shù)據(jù)銜接，實現(xiàn)對單位頻繁、大額提現(xiàn)進行有效監(jiān)督和管理還有一個過程。二是單位進行公務卡還款操作的輔助業(yè)務系統(tǒng)與銀行的系統(tǒng)之間進行數(shù)據(jù)額傳遞時，有數(shù)據(jù)傳遞不及時、不完整的問題發(fā)生，系統(tǒng)還有待完善。

（四）對公務卡執(zhí)行情況的監(jiān)督不到位

對公務卡改革單位執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查主要由審計部門承擔，而區(qū)審計局每年都是抽取部分單位進行審計檢查，對受查單位未嚴格落實公務卡制度的情況提出整改意見，所以對于未被抽查到的公務卡改革單位規(guī)避公務卡管理制度、不規(guī)范執(zhí)行公務卡管理制度的情況監(jiān)管仍不到位。

三、提升公務卡使用率的可行性建議

（一）采取多種形式加大宣傳培訓力度

一是聯(lián)合銀行部門對改革單位進行宣傳和培訓，提高預算單位對公務卡的全面認識。公務卡作為一種現(xiàn)代支付結(jié)算工具，既可以用于公務消費又可以用于個人消費，因其具備一般銀行貸記卡的共同屬性以及財政財務管理的獨特屬性，組織培訓時應聯(lián)合銀行部門從財政和銀行這兩個不同的角度對公務卡的特點、功能、使用方法、還款等諸多問題進行詳盡的介紹，加深持卡人對公務卡的全面認識。

二是邀請公務卡改革先進單位的財務人員進行經(jīng)驗交流。因為改革單位的財務人員直接從事具體的財務工作，從收集原始憑證到還款系統(tǒng)操作都是經(jīng)過實踐了的，在這個過程中會有一些更加細致深入的體會和經(jīng)驗，由他們作介紹最真實從而也更加有說服力，更容易消除單位使用公務卡的種種顧慮，讓單位能從思想上接受公務卡這樣一種新型的結(jié)算方式，主動提高公務卡的使用率，最終形成良好的主動用卡、自覺用卡氛圍。

三是在金財專網(wǎng)上設(shè)置公務卡業(yè)務專欄方便財務人員查詢有關(guān)資料。制作對持卡人的公務卡使用手冊、對財務人員的還款操作手冊及關(guān)于公務卡常見問題的答疑手冊，將相關(guān)政策文件及手冊掛在網(wǎng)站上方便大家查閱，及時處理單位遇到的各類問題，力爭不打擊單位用卡的積極性。

（二）完善公務卡相關(guān)配套制度建設(shè)

一是要求各單位應結(jié)合公務卡強制結(jié)算目錄、現(xiàn)金管理辦法和本單位實際，嚴格限定單位現(xiàn)金使用范圍，制定剛性的公務卡使用制定，比如規(guī)定“公務支出具備刷卡條件的必須采用公務卡結(jié)算，如不使用公務卡進行結(jié)算要說明原因并且經(jīng)過單位領(lǐng)導批準?！弊罱K形成原則上應使用公務卡進行結(jié)算，特殊情況下才可以使用現(xiàn)金進行支付的局面。

二是結(jié)合現(xiàn)金管理辦法的規(guī)定，依托預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，加強對公務卡改革單位現(xiàn)金提取和使用的監(jiān)管。在現(xiàn)金管理方面，對單位大額、頻繁提取現(xiàn)金進行重點監(jiān)控，及時和預警頻繁的單位進行溝通，對監(jiān)測到的違規(guī)情況進行核實處理，嚴格控制單位現(xiàn)金的提取和使用。

三是加強對公務卡執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。目前該區(qū)公務卡制度建設(shè)比較完善，但是對于改革單位的執(zhí)行落實情況掌握的仍不到位，應不定期開展公務專項檢查，對公務卡改革單位的制度建設(shè)、公務卡使用報銷情況、強制結(jié)算目錄執(zhí)行情況等方面進行摸底檢查，不定期對現(xiàn)金使用量大的單位進行重點抽查，深入了解改革單位的執(zhí)行落實情況，發(fā)現(xiàn)問題要求單位及時整改。

（三）進一步提升銀行服務質(zhì)量

進一步加強和銀行部門的溝通，協(xié)調(diào)授權(quán)支付業(yè)務代理銀行積極開展公務卡業(yè)務，增加公務卡代理銀行，方便改革單位選擇本單位授權(quán)支付業(yè)務代理銀行辦理公務卡，同時也為今后實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務卡制度改革奠定基礎(chǔ)；協(xié)調(diào)公務卡代理銀行增設(shè)代理銀行網(wǎng)點，方便辦公地點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革單位就近辦理公務卡相關(guān)業(yè)務；完善公務卡代理銀行的信息傳遞系統(tǒng)，及時傳遞數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，力爭不給單位造成還款不便；進一步改善刷卡環(huán)境，擴大POS機的布設(shè)覆蓋面；優(yōu)化公務卡申辦流程，提高辦卡效率。

（四）疑難問題及時上報尋求上級單位的指導和幫助

改革單位反映的公務卡額度包含在個人信用額度總額內(nèi)，從而導致使用公務卡進行公務消費后占用額度影響其他個人信用卡透支額度，造成持卡人生活不便的問題，是整個銀行公務卡產(chǎn)業(yè)的普遍性問題，存在制度設(shè)計上的缺陷，對此該區(qū)及時向市局反映問題尋求指導和幫助，為進一步完善公務卡制度設(shè)計獻計獻策。

（五）逐步將公務卡制度改革深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道

一是開展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的公務卡業(yè)務培訓，講解推行公務卡改革的必要性、普及公務卡改革相關(guān)概念；二是組織準備開展公務卡業(yè)務的銀行和軟件公司進行業(yè)務對接，做好前期系統(tǒng)開發(fā)工作，為順利開展公務卡業(yè)務做好前期技術(shù)支持；三是做好前期調(diào)研工作，深入基層了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的工作特點，了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實行公務卡制度改革的困難，積極探索解決方法；四是結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道具體情況，爭取在條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實行公務卡改革試點，再逐步擴大改革覆蓋面?！?/p>

（作者單位：中央財經(jīng)大學）